IV SA/Wa 733/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lipca 2012 r. sprawy ze skargi P. S. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie odpadów I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącego P.S. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. IV SA/Wa 733/12 U Z A S A D N I E N I E I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] (dalej "zaskarżoną decyzją") Główny Inspektor Ochrony Środowiska (dalej "GIOŚ"), po ponownym rozpatrzeniu na wniosek P. S. (dalej "skarżącego") sprawy zakończonej decyzją GIOŚ z dnia [...] września 2010 r. nr [...], wydaną w przedmiocie wezwania skarżącego do oddania odpadu do przedsiębiorcy prowadzącego stację demontażu lub przedsiębiorcy prowadzącego punkt zbierania pojazdów: (1) uchylił własną decyzję w części ujętej w jej pkt 1 i orzekł w tym zakresie co do istoty, (2) w pozostałym zakresie utrzymał własną decyzję w mocy. II. Zaskarżona decyzja GIOŚ zapadła w następującym stanie faktycznym: 1. Decyzją z dnia [...] września 2010 r. GIOŚ orzekł w przedmiocie wezwania skarżącego do oddania odpadu do przedsiębiorcy prowadzącego stację demontażu lub przedsiębiorcy prowadzącego punkt zbierania pojazdów. Decyzja ta została podpisana przez Zastępcę Głównego Inspektora Ochrony Środowiska [...] R. J. (dalej "Zastępca GIOŚ"), działającego z upoważnienia Głównego Inspektora Ochrony Środowiska. 2. W dniu [...] października 2010 r. skarżący wniósł do GIOŚ o ponowne rozpatrzenie sprawy. III. Rozpatrzywszy sprawę ponownie zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., GIOŚ orzekł jak wskazano na wstępie. Decyzja ta została podpisana również przez Zastępcę Głównego Inspektora Ochrony Środowiska [...] R. J., działającego z upoważnienia Głównego Inspektora Ochrony Środowiska. IV. Skarżący wniósł do Sądu skargę na decyzję GIOŚ, podnosząc przeciwko niej szereg zarzutów kwestionujących merytoryczną prawidłowość rozstrzygnięcia. V. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: VI. Sąd rozpoznał skargę na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3§2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm. – zwanej dalej "p.p.s.a."). Zgodnie z przepisem art.134§1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie przez wojewódzki sąd administracyjny skargi na orzeczenie organu administracji jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia w toku kontroli tego orzeczenia naruszeń prawa wymienionych w art.145 § 1 p.p.s.a. W świetle przywołanego przepisu sąd administracyjny: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. VII. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzję GIOŚ w świetle wskazanych wyżej kryteriów, Sąd stwierdził iż skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem przy wydaniu decyzji doszło do naruszenia prawa, dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (sytuacja, o której mowa w cytowanym wyżej art.145 § 1 ust.1 lit.b p.p.s.a.). Okoliczność tę Sąd stwierdził z urzędu. Naruszenie prawa, o którym mowa powyżej wiąże się z faktem, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez GIOŚ w trybie uregulowanym w art. 127 § 3 k.p.a. doszło – wbrew dyspozycji art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. – do wydania zaskarżonej decyzji przez tę samą osobę (tj. Zastępcę GIOŚ), która brała udział w wydaniu decyzji, od której złożono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Sytuacja taka jest niedopuszczalna w świetle art.24 § 1 pkt 5 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 kwietnia 2011 r. (a zatem w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji), stanowiącym że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. W świetle art.145 § 1 pkt 3 k.p.a. naruszenie powołanych wyżej przepisów postępowania administracyjnego stanowi podstawę do wznowienia postępowania. Przepis ten stanowi bowiem, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art.24, 25 i 27. Podkreślenia wymaga, że uregulowane w art. 24 oraz art. 25 k.p.a., w wersji obowiązującej w dacie wydania zaskarżonej decyzji, instytucje wyłączenia pracownika organu administracji publicznej oraz wyłączenia organu miały stwarzać warunki do bezstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez pracownika organu administracji, a także sam organ oraz eliminowania jakichkolwiek wątpliwości w tym zakresie wśród uczestników postępowania. Przepisy prawa procesowego o wyłączeniu pełnią zatem funkcję gwarancyjną. Z założenia mają chronić bezstronność i obiektywizm orzekania, zapewniając warunki "uczciwego procedowania" (por. W. Chróścielewski: "Organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym" Dom Wydawniczy ABC str. 12 oraz glosa do uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego nr 3(12) z 2007 r. str. 137). Nie mogą być zatem pomijane w procesie stosowania prawa. Nie do przyjęcia jest także ich zawężająca wykładnia. Celem regulacji, o której mowa w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. jest uniknięcie sytuacji, gdy treść zaskarżonej decyzji lub postanowienia, wydanych przez pracownika z upoważnienia organu, mogłaby być zdeterminowana wcześniejszym doświadczeniem tej osoby wynikającym z dotychczasowego udziału w postępowaniu administracyjnym. Pracownik, który raz już uczestniczył w czynnościach procesowych, ma przez to ugruntowane poglądy zarówno na stan faktyczny, jak i na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Może to z kolei nasuwać uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności i obiektywizmu (por. W. Chróścielewski w powołanej glosie do uchwały o sygn. akt II GPS 2/06). W świetle poglądów doktryny, reguła określona we wspomnianym przepisie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. ma zastosowanie także do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, o którym mowa w przepisie art. 127 § 3 k.p.a., a więc do sytuacji, w której pracownik naczelnego organu administracji publicznej lub samorządowego kolegium odwoławczego brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji lub postanowienia w pierwszej instancji, następnie zaskarżonej do tego samego organu wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy (tak m.in. A. Wróbel /w:/ M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, wyd. II, s. 221; tak również: J. Borkowski /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 183). Pogląd ten znajduje również potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (tak. m. in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 213/06, publ. LEX nr 235133; uchwała składu 7 sędziów NSA z 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06, ONSAiWSA 2007/3/61 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1507/08, publ. LEX nr 529978). Wykładnia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., zwarta w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 maja 2010 r. (sygn. akt I OPS 13/09), prowadzi do wniosku, że art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie ma zastosowania w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a., w odniesieniu do osoby piastującej funkcję organu administracji, posiadającego status ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. (uchwała ta dotyczyła Głównego Geodety Kraju). Zgodnie z art.5 § 2 pkt 4 k.p.a., ilekroć w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego jest mowa o ministrach, rozumie się przez to Prezesa i wiceprezesa Rady Ministrów pełniących funkcję ministra kierującego określonym działem administracji rządowej, ministrów kierujących określonym działem administracji rządowej, przewodniczących komitetów wchodzących w skład Rady Ministrów, kierowników centralnych urzędów administracji rządowej podległych, podporządkowanych lub nadzorowanych przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra, a także kierowników innych równorzędnych urzędów państwowych załatwiających sprawy, o których mowa w art. 1 pkt 1 i 4. Główny Inspektor Ochrony Środowiska spełnia wskazane wyżej kryteria, albowiem jest centralnym organem administracji rządowej nadzorowanym przez ministra właściwego do spraw środowiska (art.3a ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska – t. jednolity Dz.U. z 2007 r. Nr 44, poz.287). Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził niejako wyjątek od wynikającej z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. zasady wyłączenia od udziału w postępowaniu pracownika w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Wyjątkiem takim wedle treści przywołanej uchwały jest sytuacja, gdy decyzję tę wydaje piastun funkcji ministra w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a., tj. przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jak wskazano w uzasadnieniu uchwały, przepisy prawa przyznają organom administracji publicznej kompetencje do samokontroli własnych decyzji, a to oznacza, że nie można wyłącznie w oparciu o formalistycznie pojmowaną bezstronność pozbawić ministra kompetencji do rozpatrzenia wniosku na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Istotą tej uchwały jest jednak to, iż osobą, której nie dotyczy zakaz ponownego rozpatrzenia sprawy przez tę samą osobę jest wyłącznie piastun funkcji ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a. (por. wyrok NSA z 23 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 36/10, wyrok NSA z 22 października 2010 r., sygn. akt I OSK 1164/10). W niniejszej sprawie natomiast, autorem zarówno pierwszej decyzji, jak i decyzji wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy, jest nie sam piastun funkcji GIOŚ (tj. osoba pełniąca funkcje GIOŚ), a ta sama osoba, działająca z upoważnienia GIOŚ, pełniąca funkcję Zastępcy GIOŚ. Odnosząc powyższe do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 maja 2010 r. należy wyraźnie stwierdzić, że pracownik organu upoważniony do działania w imieniu ministra, w żadnym wypadku nie może być uznany za osobę piastującą funkcję ministra, która nie podlegałaby wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., przy ponownym rozpatrzeniu sprawy w trybie art. 127 § 3 k.p.a. W razie wystąpienia w sprawie jednej z przesłanek wznowieniowych, określonych w przepisach ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, sąd administracyjny jest zobligowany do wydania rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., bez względu na to, czy naruszenie to miało, czy też nie miało wpływu na wynik sprawy. W następstwie uprawomocnienia się niniejszego wyroku GIOŚ winien ponownie rozpoznać sprawę, uwzględniając wymogi procesowe zawarte w art.24 § 1 pkt 5 k.p.a. Ponieważ uchylenie zaskarżonej decyzji nastąpiło obecnie wyłącznie z przyczyn o charakterze formalnym, dokonywanie przez Sąd merytorycznej oceny zasadności zawartych w skardze zarzutów byłoby przedwczesne. Mając powyższe względy na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji orzeczenia na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. b, art.152 i art.200 p.p.s.a.