II OSK 2765/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Bujko (spr.) Sędzia del. WSA Wanda Zielińska-Baran Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B.T. i T.T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1872/11 w sprawie ze skargi B.T. i T.T. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie lokalizacji drogi oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 24 lutego 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę B.T. i T.T. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...] w przedmiocie lokalizacji drogi dla inwestycji polegającej na budowie ul. Z. w Krakowie wraz z odwodnieniem, oświetleniem i przekładkami kolidującego uzbrojenia na działkach numer: [...] (obr. nr [...] jedn. ewid. K.). W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] września 2008 r. Prezydent Miasta Krakowa, na podstawie art. 2 ust. 1, art. 7 ust. 1, art. 12 ust. 1-4, art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 721 ze zm.) oraz art. 104 § 1, 2 i 107 § 1-3 k.p.a., ustalił lokalizację drogi dla powyższej inwestycji oraz zatwierdził projekty podziału nieruchomości składających się z działek numer: [...] położonych w obr. [...] jedn. ewid. K. W uzasadnieniu podano, że wniosek inwestora zawierał elementy określone w art. 5 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Ponadto o prowadzonym postępowaniu w sprawie wydania przedmiotowej decyzji Prezydent Miasta Krakowa zawiadomił strony w drodze obwieszczenia zamieszczonego na tablicy ogłoszeń w siedzibie Wydziału Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta Krakowa, opublikowanego w internecie na stronie www.bip.krakow.pl. w Komunikatach UMK oraz opublikowanego w prasie lokalnej. W toku postępowania strony nie wniosły uwag i zastrzeżeń do planowanej inwestycji. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli J.D., S.B., K.N. i J.N., B.S. i M.S., B.T. i T.T. J.D. oraz S.B. żądali przesunięcia lokalizowanej drogi w kierunku północnym, tak aby granicą jezdni były południowe granice działek numer [...] i [...]. Podnieśli, że proponowany w decyzji podział pomniejsza rozmiary ich działek ograniczając ich wykorzystanie. K.N. i J.N., właściciele działki nr [...], wnieśli o przejęcie i wykupienie przez Gminę Miejską Kraków części należącej do nich działki położonej od południowej strony drogi. Podnieśli, że przedmiotowa część działki została oddzielona drogą i nie można jej wykorzystać ani pod zabudowę z uwagi na mały areał, ani też pod jakąkolwiek uprawę ze względu na szkodliwość zanieczyszczeń. B.S. i M.S., właściciele działki nr [...], podnieśli, że nie widzą potrzeby budowy tak szerokiej drogi, która jest drogą wewnętrzną i zapewnia dojazd do działek rolnych. Ponadto stwierdzili, że nieprowadzono konsultacji z właścicielami działek, przez które ma przebiegać planowana inwestycja. Odwołujący nie zgadzają się także na przebieg planowanej drogi i nie wyrażają zgody na przejęcie przez gminę części nieruchomości w kształcie proponowanym w wydanej decyzji. B.T. i T.T. wskazali, że zaskarżona decyzja została wydana w stosunku do drogi, która nie stanowi drogi publicznej, lecz może stanowić co najwyżej drogę wewnętrzną. Przedmiotowa droga nie ma zarządcy terenu, a zatem stosowny wniosek mogli złożyć wyłącznie właściciele działek, na których jest zaprojektowana, a nie Prezydent Miasta Krakowa. Przepis art. 2 ust. 1 o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie wskazuje starosty (prezydenta) jako organu właściwego do wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi wewnętrznej. Oznacza to, że przedmiotowa decyzja nie została wydana przez organ uprawniony. Dodatkowo, zarzucili naruszenie art. 21 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez brak należytej ochrony prawa własności, gdyż odwołujący wskutek wydania przedmiotowej decyzji stracą możliwość dysponowania swoją własnością w sposób określony w art. 140 K.c. Zaskarżoną decyzją Wojewoda Małopolski, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 k.p.a. oraz art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w związku z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 154, poz. 958), utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że wniosek o ustalenie lokalizacji przedmiotowej drogi zawiera materiały i opinie, wymagane przepisami art. 3 i art. 5 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Uznał również, że organ zawiadomił odpowiednio strony postępowania o wydaniu decyzji. Odnosząc się do zarzutów poszczególnych odwołań organ wskazał, że zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy, to inwestor decyduje o przebiegu drogi, dołączając do wniosku mapę, na której przedstawiony jest jej przebieg. Stwierdził, że jeżeli przejęta jest część nieruchomości, a pozostała część nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, właściwy zarządca drogi jest obowiązany do nabycia, na wniosek właściciela, w imieniu i na rzecz jednostki samorządu terytorialnego tej części nieruchomości. Żądanie wykupienia pozostałej części nieruchomości ma charakter cywilnoprawny i nie podlega rozstrzygnięciu w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi. Wojewoda wskazał, że w niniejszym postępowaniu nie ocenia celowości i zasadności zamierzenia inwestycyjnego, jak również nie jest upoważniony do oceny racjonalności lub słuszności rozwiązań przyjętych we wniosku o ustalenie lokalizacji drogi. Podkreślił jednocześnie, że projektowana droga nie jest drogą wewnętrzną – jest drogą kategorii gminnej, klasy D. Wyjaśnił, że planowanie przebiegu drogi gminnej i ustalenie jej lokalizacji w trybie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie ma bezpośredniego związku z procedurą zaliczenia istniejących dróg do odpowiedniej kategorii dróg publicznych wynikającą z przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 19 poz. 115 ze zm.), bowiem zaliczenie nowego odcinka drogi do odpowiedniej kategorii drogi w rozumieniu ustawy następuje po jego wybudowaniu z chwilą włączenia go do eksploatacji. Wyjaśnił także, że zarządcą dróg gminnych jest wójt gminy, który jest upoważniony do złożenia wniosku do starosty o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi gminnej. W mieście na prawach powiatu kompetencja ta przysługuje prezydentowi miasta. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie B.T. i T.T. zarzucili naruszenie 3 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w związku z art. 8 ust. 2 oraz art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, art. 2 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w związku z art. 1, art. 2 ust. 1 pkt 3 i pkt 4, art. 6a ust. 1 oraz art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, naruszenie art. 7 ust. 1 pkt 2 wyżej wymienionej ustawy w związku z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, naruszenie art. 7 ust. 1 pkt 2 i pkt 4 wyżej wymienionej ustawy w związku z art. 285 i nast. k.c. w związku z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, a także naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Oddalając skargę wymienionym na wstępie wyrokiem Sąd I instancji wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie będą miały zastosowanie przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w brzmieniu obowiązującym do dnia 9 września 2008 r. Zgodnie z art. 2 ust. 1 tej ustawy starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych wydaje decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi na wniosek właściwego zarządcy drogi, tj. wójta, burmistrza lub prezydenta miasta – gminy, przez które przyszła droga ma przebiegać. Zatem w niniejszej sprawie wniosek został złożony przez podmiot do tego uprawniony. Ponadto Sąd pokreślił, że wniosek ten zawierał wszystkie elementy wymagane prawem. Zdaniem Sądu decyzja określająca lokalizacje niniejszej drogi oraz procedura jej wydania spełniają wszystkie warunki o których mowa w art. 7 ust 1 cytowanej ustawy. Zgodnie z powyższym przepisem nie jest wymagane wskazania kategorii drogi na etapie decyzji lokalizacyjnej, wymaga on jedynie aby decyzja wskazywała kategorie dróg z którymi lokalizowana droga będzie powiązana, co organ uczynił. Sąd podkreślił jednocześnie, że lokalizacja przedmiotowej drogi jest w istocie przedłużeniem odcinka drogi już istniejącej – a zatem drogi już mającej kategorię drogi gminnej. Sąd podkreślił także, że do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełnienie sieci dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych, a zaliczenie takie następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Jednakże nie można wymagać, aby była to uchwała wyprzedzająca budowę takiej drogi. Na etapie lokalizacji i realizacji drogi o charakterze drogi decyduje wyłącznie wniosek jej zarządcy, który w samym wniosku nadaje jej przewidywany charakter. Sąd wskazał również, że utrata możliwość racjonalnego, gospodarczego wykorzystania działek po ich częściowym przejęciu przez gminę, nie stanowi negatywnej przesłankę do wydania decyzji lokalizacyjnej, bądź kwestionowania przebiegu trasy przyszłej drogi. Jednakże, jeżeli decyzja lokalizacyjna może mieć taki skutek to właściwy zarządca drogi jest obowiązany do nabycia, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego, tej części nieruchomości. Podkreślił, że realizacja celu publicznego jakim jest budowa drogi służy polepszeniu infrastruktury, a w konsekwencji służyć ma jej użytkownikom (realizuje także interesy prywatne osób których nieruchomości dzięki przebiegowi nowej drogi uzyskają dostęp do drogi publicznej) przy czym skierowana jest do nieograniczonej liczby przyszłych użytkowników. Sąd stwierdził, że w świetle przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji dróg publicznych organy orzekające nie są upoważnione do oceny celowości rozwiązań przyjętych we wniosku o ustalenie lokalizacji drogi. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli B.T. oraz T.T., domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenia wyroku Sądu I instancji i uwzględnienia skargi oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 133 § 1 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku nieopartego na podstawie całości akt sprawy i art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów na okoliczności wskazane przez skarżących w skardze. W skardze zarzucono również naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 2 ust. 1, art. 7 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w związku z art. 1 w związku z art. 2 ust. 1 pkt 3 i pkt 4, art. 6a ust. 1 i ust. 2 oraz art. 7 ust. 1 i ust. 2 ustawy o drogach publicznych w związku z art. 6 k.p.a. oraz art. 2 i art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez utożsamienie obligatoryjnych składników decyzji lokalizacyjnej z przesłankami materialnoprawnymi zastosowania ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Nadto zarzucono naruszenie art. 1 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w związku z art. 1 i art. 7 ust. ustawy o drogach publicznych poprzez przyjęcie, iż nie można wymagać, by uchwała zaliczająca drogę do określonej kategorii wyprzedzała budowę takiej drogi, art. 1 ust. 1 w związku z art. 7 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w związku z art. 6 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż w świetle przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych organy orzekające nie są upoważnione do oceny celowości rozwiązań przyjętych we wniosku o ustalenie lokalizacji drogi, art. 7 ust. 1 pkt 2 i pkt 4 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w związku z art. 285 i nast. k.c. w związku z art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez pominięcie konieczności ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich przy wydawaniu decyzji lokalizacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną A.B. wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Postawione w niej zarzuty zostały uzasadnione tym, iż – zdaniem skarżących – przedmiotowa inwestycja nie dotyczy budowy drogi publicznej tylko drogi wewnętrznej, służącej ułatwieniu dostępu do indywidualnych działek gruntu, które również obecnie posiadają dostęp do dróg publicznych. Stanowisko to nie ma oparcia w treści zebranego w sprawie materiału. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przekonywująco wykazał, z powołaniem się na utrwalone orzecznictwo NSA, że projektowane przedłużenie ulicy Z. w Krakowie będzie stanowiło drogę gminną, mimo że zaliczenie jej do dróg takiej kategorii nastąpi w drodze uchwały rady gminy wydanej w przyszłości, zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.). Zaliczenie takie może bowiem dotyczyć, jak to wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 9 kwietnia 2010 r., II OSK 91/10 (Lex nr 597952), drogi już wybudowanej, co do której parametrów i innych warunków technicznych a także stanu własności nie ma wątpliwości. O tym, czy projektowana droga będzie miała charakter drogi publicznej oraz jakiej kategorii decydują okoliczności faktyczne sprawy i obowiązujące przepisy. Przedmiotowa droga w przyszłości ma stanowić przedłużenie istniejącej obecnie ulicy Z., która uchwałą Rady Narodowej Miasta Krakowa nr 103 z 23 maja 1986 r. została zaliczona do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich (Dz.Urz. Woj. Krakowskiego z 1986 r., Nr 10, poz. 84). Zgodnie z przepisem art. 2 ust. 2 ustawy o drogach publicznych ulice leżące w ciągu dróg wymienionych w ust. 1 należą do tej samej kategorii, co te drogi. Natomiast art. 10 ust. 4 tej ustawy stanowi, że nowo wybudowany odcinek drogi zostaje zaliczony do kategorii drogi, w której ciągu leży. Podane przepisy świadczą więc o tym, że projektowana przez władze Krakowa dalsza część ul. Z., wiążąca tę obecnie ślepą uliczkę z siecią dróg publicznych, będzie stanowiła drogę gminną. Tak też została ona określona w decyzji organu II instancji. Bez znaczenia jest przy tym okoliczność, iż służyć ona będzie również właścicielom gruntów, na których została zaprojektowana, skoro z zasady będzie to droga ogólnodostępna. Każda nowowybudowana droga ułatwia dostęp do jakiś nieruchomości i fakt, że mogą one już obecnie mieć dostęp do dróg publicznych nie ma znaczenia dla określenia kategorii tej drogi. Sądy administracyjne kontrolując decyzje o ustaleniu lokalizacji dróg nie mogą oceniać celowości ich budowy, gdyż kontrola działalności administracji publicznej przez sądy jest sprawowana tylko pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). O budowie sieci dróg gminnych oraz ich utrzymaniu i ochronie decyduje ich zarządca, którym jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta (por. art. 19 ust. 1 pkt 4 i art. 20-22 ustawy o drogach publicznych). Organy samorządu terytorialnego samodzielnie oceniają potrzeby w zakresie rozbudowy dróg gminnych i celowość budowy nowych ich odcinków. Tak też została oceniona potrzeba przedłużenia obecnie istniejącego odcinka ul. Z., co miało służyć zapewnieniu lepszej komunikacji dla obszaru nowych inwestycji mieszkaniowych, wyznaczonego w obowiązującym od 6 lutego 2006 r. miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszaru określonego "Opatkowice – Zachód". Przedmiotowa w sprawie droga ma więc charakter drogi gminnej i dlatego za nieuzasadnione należy uznać te zarzuty skargi kasacyjnej, które oparte są o założenie, że postępowanie dotyczy lokalizacji drogi wewnętrznej a sąd powinien ocenić też celowość budowy tej drogi. Skarga kasacyjna zarzuciła nadto naruszenie art. 7 ust. 1 pkt 2 i 4 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 285 i nast. k.c. i art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez pominięcie konieczności ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Przewidziana w Konstytucji RP (art. 21 i 64) ochrona własności nie ma charakteru bezwzględnego. Własność może bowiem być wywłaszczona na cele publiczne za słusznym odszkodowaniem (art. 21 ust. 2) a jej ograniczenie może nastąpić tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, jaki nie narusza istoty prawa własności (art. 64 ust. 3 Konstytucji). Samorząd terytorialny, którego funkcjonowanie ma oparcie w przepisach art. 163-172 Konstytucji, ma wykonywać zadania publiczne służące zaspokojeniu potrzeb wspólnoty samorządowej (art. 166 ust. 1). Należy do nich planowanie, budowa, remonty, utrzymanie i ochrona dróg (art. 19 ust. 1, art. 20 ustawy o drogach publicznych). Są to cele publiczne, które niejednokrotnie wymagają naruszenia prawa własności indywidualnych osób w granicach chronionych Konstytucją i ustawami. Udzielenie bezwarunkowej ochrony prawu własności w takiej sytuacji uniemożliwiłoby bowiem rozwój gospodarczy kraju. Dlatego zlokalizowanie spornej ulicy, mimo iż doprowadzi do częściowego pozbawienia własności skarżących, nie narusza obowiązującego prawa, w tym przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej, skoro służy zapewnieniu zaspokojenia ważnych celów publicznych a skarżący uzyskają odszkodowanie za zabrany im grunt. Nie są również uzasadnione zarzuty naruszenia art. 133 § 1 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 103 p.p.s.a. Zarówno na rozprawie w dniu 14 lutego 2012 r. jak i w piśmie z 20 lutego 2012 r. stanowiącym załącznik do tej rozprawy skarżący powtórzyli swoje stanowisko, zarzuty i argumentację wyrażone przez całe postępowanie. Sąd I instancji nie podzielając ich poglądów i dając wyraz temu w uzasadnieniu wyroku nie miał obowiązku odrębnie ustosunkowywać się do tych pism. Pominięcie natomiast wniosku dowodowego z uzupełniających dokumentów na okoliczności wskazane w skardze było uzasadnione tym, iż okoliczności te, to jest kwestia dostępu do drogi publicznej przez działki sąsiadujące z planowaną drogą, nie miały – jak to wyżej stwierdzono – istotnego znaczenia dla wyniku postępowania. W tej sytuacji skarga kasacyjna, jako nieuzasadniona, podlega oddaleniu na mocy art. 184 p.p.s.a.