II OSK 91/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Leszczyński (spr.) Sędziowie sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. WSA Jacek Fronczyk Protokolant Renata Sapieha po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych Wojewody Łódzkiego i Gminy Regnów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 20 października 2009 r. sygn. akt II SA/Łd 175/09 w sprawie ze skargi S. D. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] grudnia 2008 r. [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji drogi publicznej 1) uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2) odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Wyrokiem z dnia 20 października 2009 r. sygn. akt II SA/Łd 175/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, w sprawie ze skargi S. D. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji drogi publicznej, uchylił zaskarżoną decyzję, stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku oraz zasądził od Wojewody Łódzkiego na rzecz skarżącego kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrok powyższy został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2008r. nr [...] Starosta Rawski, działając na podstawie art. 2 ust. 1, art. 7 ust. 1 i 2, art. 12, art. 16 ust 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczegółowych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. Nr 80, poz. 721 ze zm.), zwanej dalej "ustawą" oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 98 z 2000 r., poz. 1071 ze zm. – dalej: k.p.a.), ustalił na wniosek Wójta Gminy Regnów lokalizację dróg gminnych w Regnowie na działkach ewidencyjnych o numerach: [...] - [...]. Od powyższej decyzji w dniu [...] września 2008 r. odwołanie złożył S. D., podnosząc, iż decyzja została wydana bez odpowiedzi na uwagi, które zawarł w protokole okazania granic projektowanego pasa drogowego z dnia [...] kwietnia 2008 r. W piśmie z dnia [...] października 2008 r. zarzucił ponadto, że nie został poinformowany o wszczęciu przedmiotowego postępowania administracyjnego oraz że w wysłanym do stron zawiadomieniu o wydaniu decyzji z dnia [...] sierpnia 2008 r. nie było informacji o możliwości wniesienia odwołania od wskazanej na wstępie decyzji. Odwołujący podniósł również, iż oczekuje odszkodowania w wysokości uwzględniającej spadek wartości materiałów budowlanych nabytych przezeń na budowę domu, niemożliwego ostatecznie do zrealizowania z uwagi na ,,unieważnienie" decyzji o pozwoleniu na budowę, dokonane na wniosek Wójta Gminy Regnów, nadto zaś odszkodowania za spadek wartości nieruchomości, spowodowany zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W dniu [...] października 2008 r. do organu I instancji wpłynęło również odwołanie, podpisane przez S. D. i S. G., w którym odwołujący nie wyrazili zgody na przeprowadzenie przez należące do nich nieruchomości pasa drogowego od strony południowej, bowiem ich zdaniem pas ten nie stanowi celu publicznego ani drogi koniecznej. Wojewoda Łódzki, decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy, utrzymał w mocy decyzję Starosty Rawskiego. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że do wniosku o ustalenie lokalizacji drogi publicznej, inwestor dołączył m.in. mapę z projektem podziału działek o numerach [...] - [...] stanowiących własność S. D.. Mapa ta z projektem podziału nieruchomości została w dniu [...] maja 2008 r. przyjęta przez Starostę Rawskiego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz zaewidencjonowana pod nr [...]. Powyższe nastąpiło przed wszczęciem postępowania w przedmiocie ustalenia lokalizacji drogi publicznej, wobec tego uwagi S. D. wyrażone w protokole okazania granic pasa drogowego nie stanowią uwag złożonych w toku postępowania administracyjnego, prowadzonego w przedmiocie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi publicznej. Ponadto wskazana ustawa, co prawda reguluje kompleksowo proces przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, jednak nie przewiduje możliwości wypłaty odszkodowania za spadek wartości ceny działki w wyniku zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Odnosząc się do zarzutów S. D., dotyczących braku zawiadomienia o wszczęciu postępowania, Wojewoda stwierdził, iż przepisy ustawy o szczegółowych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, będąc przepisem szczególnym względem k.p.a., określają w art. 5 ust. 5, art. 7 ust. 2 tejże ustawy szczególny tryb zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania jak również o wydaniu decyzji w przedmiocie ustalenia lokalizacji drogi publicznej. Organ odwoławczy wskazał też, że w aktach sprawy organu I instancji udokumentowano opublikowanie obwieszczenia w prasie lokalnej oraz zamieszczenie tegoż w siedzibie Urzędu Gminy Regnów (wywieszono w terminie od [...] lipca 2008 r. do dnia [...] sierpnia 2008 r.). W obwieszczeniu szczegółowo wymieniono numery działek ewidencyjnych objętych liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, oraz poinformowano strony o miejscu, w którym mogą zapoznać się z aktami sprawy jak również składać uwagi i wnioski. Nadto z akt sprawy wynika, iż pouczenie o miejscu, w którym strony mogą zapoznać się z treścią decyzji zostało zamieszczone zarówno w zawiadomieniu o wydaniu decyzji rozesłanym na adres byłych właścicieli nieruchomości, jak również w obwieszczeniu opublikowanym w prasie lokalnej oraz wywieszonym na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy w Regnowie. Stosownie natomiast do treści art. 107 k.p.a., pouczenie o możliwości i trybie wniesienia odwołania zostało zamieszczone w treści decyzji, z którą strony miały możliwość się zapoznać. Konkludując Wojewoda Łódzki wskazał, że Wójt Gminy Regnów, będąc organem właściwym do wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi gminnej, określił we wniosku zakres inwestycji drogowej, polegający na budowie drogi służącej zaspokojeniu miejscowych potrzeb, czyli drogi spełniającej definicję dróg gminnych w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, a zatem stanowiącej realizację celu publicznego, o którym mowa w art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz.U. Nr 261 z 2004 r., poz. 2603 ze zm.) i art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Skargę na wskazaną powyżej decyzję Wojewody Łódzkiego, wniósł S. D. wyjaśniając, że drogi, których dotyczą decyzje organów obu instancji nie zostały zaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych w formie przewidzianej ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( Dz.U. Nr 19 z 2007 r., poz. 115 ze zm.). W szczególności stosownie do treści art. 7 ust. 2 tej ustawy Rada Gminy Regnów nie podjęła odpowiedniej uchwały ustalającej przebieg dróg, będących przedmiotem niniejszego postępowania ani też uchwały zaliczającej te drogi do jakiejkolwiek kategorii dróg publicznych. Zatem drogi te nie mogą być objęte trybem określonym w ustawie o szczegółowych zasadach przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że z wnioskiem o ustalenie lokalizacji przedmiotowych dróg gminnych wystąpił Wójt Gminy Regnów, będąc stosownie do art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy o drogach publicznych, właściwym dla dróg gminnych zarządcą. Wobec faktu, że drogi te są drogami projektowanymi, niemożliwe jest ich zaliczenie do kategorii dróg publicznych w trybie przewidzianym art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych przed wybudowaniem tychże dróg. W piśmie z dnia [...] października 2009 r. Wojewoda Łódzki, powołując się na orzecznictwo Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Gliwicach i Poznaniu poparł stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę wskazując, iż pogląd ten wynika również z Wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 2008 r. (sygn. akt II OSK 1417/07), albowiem nie jest możliwe ustalanie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla lokalizacji dróg publicznych w trybie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na rozprawie w dniu 20 października 2009 r. skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji z uwagi na to, że postępowanie toczyło się z udziałem osób nieżyjących – H. J., J. K. i A. Ż., co zostało ustalone w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Uczestniczka postępowania U.G. przyłączyła się do zarzutów skargi. Pozostali uczestnicy postępowania nie zajęli żadnego stanowiska w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził w zaskarżonym wyroku, że skarga jest zasadna. Decyzja narusza przepisy prawa materialnego, co ma wpływ na wynik sprawy. W związku z tym na gruncie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej: ,,p.p.s.a.") uchylił zaskarżoną decyzję. W ocenie Sądu podzielić należy stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2008 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 1111/08 oraz w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 10 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Łd 80/08 i z dnia 20 sierpnia 2008 r., sygn. akt II SA/Łd 313/08, iż powołana ustawa ma zastosowanie wyłącznie do dróg publicznych tj. zaliczonych do danej kategorii dróg w formie prawem przewidzianej. Sąd wskazał, że przepis art. 1 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych wyraźnie stanowi, że ustawa ta określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. W tej sytuacji, bazując na przepisach ustawy o drogach publicznych, należy oceniać czy w danej sytuacji mamy do czynienia z drogą publiczną, aby móc realizować inwestycję na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. Zajęcie przeciwnego stanowiska pozostawałoby w ewidentnej sprzeczności z jedną z podstawowych reguł wykładni językowej, która stwierdza, że ,,niedopuszczalne jest takie ustalenie znaczenia normy, przy którym pewne jej zwroty traktowane są jako zbędne". Sąd podał dalej, iż z tego, że cytowana ustawa ma na celu uproszczenie procedury przygotowania i realizacji inwestycji, nie można wyprowadzać wniosku, że uproszczenie ma charakter generalny i wyłącza stosowanie wszystkich innych odmiennych regulacji, w tym zwłaszcza ustawy o drogach publicznych. Konkluzja o konieczności uprzedniego zaliczenia danej drogi do kategorii dróg publicznych w rozumieniu ustawy o drogach publicznych przed wydaniem decyzji lokalizacyjnej na podstawie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ma na celu określenie przedmiotowego zakresu jej stosowania. Oznacza to zatem, iż brak uchwały właściwego organu o zaliczeniu projektowanej drogi do odpowiedniej kategorii dróg publicznych wyklucza ustalenie lokalizacji projektowanych dróg w oparciu o przepisy ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, czyniąc prowadzone w tym zakresie postępowanie bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Odnosząc się do żądania stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, sformułowanego podczas rozprawy w dniu 20 października 2009 r., Sąd I instancji wskazał, iż zaskarżona decyzja nie jest dotknięta wadą nieważności w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a. Podał, że pomimo, iż postępowanie w przedmiotowej sprawie wadliwie toczyło się z udziałem trzech osób, które zmarły przed jego wszczęciem, okoliczność wspomniana mogłaby co najwyżej stanowić podstawę do żądania wznowienia postępowania dla obecnych właścicieli nieruchomości, przez które przebiegać ma projektowana droga wobec pominięcia ich jako stron tego postępowania. Zaskarżona decyzja nie była bowiem "skierowana" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. do nich, bowiem jej adresatem był inwestor. Skargi kasacyjne od powyższego wyroku złożyli, reprezentowani przez profesjonalnych pełnomocników, zarówno Wójt Gminy Regnów jak i Wojewoda Łódzki. Wójt Gminy Regnów zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. l ust. l ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. Nr 80, poz. 721 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że realizacja inwestycji w zakresie dróg publicznych musi być poprzedzona przeprowadzeniem procedury włączenia dróg objętych inwestycją do kategorii dróg publicznych. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że uchwała o zaliczeniu drogi do kategorii drogi gminnej powinna być podejmowana wówczas, gdy droga gminna już istnieje, a więc wówczas gdy nieruchomość, po której droga przebiega jest już własnością gminy. Zaliczenie drogi do odpowiedniej kategorii stanowi "zwieńczenie" zrealizowanej już inwestycji drogowej, stąd w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych nie następuje na etapie planowania jej budowy, lecz dopiero po jej wybudowaniu z chwilą włączenia do eksploatacji. Przyjęcie zastosowanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wykładni art. l ust. 1 ustawy prowadzi do konkluzji, że jej przepisy znalazłyby zastosowanie jedynie do takich inwestycji na drogach, które zostały zaliczone do odpowiedniej kategorii, a zatem wyłączałyby spod jej działania inwestycje nowe, a część jej przepisów czyniłaby zbędnymi. Nie może być bowiem zaliczona do określonej kategorii działka przeznaczona pod drogę, na której droga nie została jeszcze wybudowana, a tym bardziej zaliczona do kategorii drogi publicznej działka, która nie jest własnością właściwego dysponenta drogi (art. 2a ustawy). Zatem sformułowanie "inwestycja w zakresie dróg publicznych" w art. 1 ust. 1 ustawy należy rozumieć w ten sposób, że ustawa znajduje zastosowanie do takich inwestycji drogowych (rozumianych jako nakłady gospodarcze, których celem jest stworzenie nowych lub zwiększenie już istniejących środków trwałych), które prowadzą do zrealizowania drogi publicznej (inwestycji w zakresie dróg publicznych). Zdaniem skarżącego kasacyjnie zastosowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wykładnia art. l ust. l ustawy jest błędna, w szczególności w zakresie powodującym wyłączenie spod jej działania projektowanych inwestycji w zakresie dróg publicznych. Skargę kasacyjną od wyroku WSA z Łodzi z dnia 20 października 2009 r. sygn. akt II SA/Łd 175/09 złożył również działający za pośrednictwem profesjonalnego pełnomocnika Wojewoda Łódzki. Zarzucił on Sądowi I instancji: -1. naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną jego wykładnię tj. art. 174 pkt 1 p.p.s.a., w związku z art.1 ust.1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. Nr 80, poz. 721 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą, polegające na przyjęciu przez Sąd poglądu, że dla inwestycji objętej zaskarżoną decyzją nie jest możliwe zastosowanie ustawy przed zaliczeniem drogi do kategorii dróg publicznych. -2. naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną jego wykładnię tj. art.174 pkt 1 p.p.s.a., w związku z art. 1 i 7 ust.1 ustawy o drogach publicznych -3. naruszenie prawa materialnego, poprzez niewłaściwe zastosowanie tj. art. 174 pkt 1 p.p.s.a., w związku z art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych -4. naruszenie przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez uwzględnienie skargi - tj. art. 174 pkt 2 P.p.s.a.. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie stwierdził, że art. 1 ust. 1 ustawy należy rozumieć w ten sposób, iż ustawę stosuje się do każdego procesu inwestycyjnego dotyczącego obiektów docelowo mających uzyskać status dróg publicznych. Przyjęcie stanowiska przeciwnego, to jest ograniczenie zastosowania ustawy jedynie do inwestycji na drogach zaliczonych do określonej kategorii drogi, powodowałoby, że w praktyce mogłaby mieć ona zastosowanie tylko do remontów dróg już istniejących. Zaliczenie drogi do jednej z kategorii dróg publicznych nie ma wpływu na postępowanie zmierzające do wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi w trybie przepisów ustawy. Przyjęcie stanowiska, że przepisy powołanej ustawy znajdują zastosowanie jedynie do dróg, które zostały już zaliczone do jednej z kategorii dróg publicznych to, zważywszy, iż zaliczenie drogi do odpowiedniej kategorii następuje po jej wybudowaniu, z chwilą włączenia do eksploatacji, niemożliwe byłoby w rzeczywistości zastosowanie przepisów ustawy. W przypadku bowiem budowy nowych dróg tereny zamierzone do zainwestowania pod drogę publiczną nie są jeszcze w całości wyodrębnione ani planistycznie ani ewidencyjnie, ani też własnościowo. Istotne jest natomiast określenie jaką funkcję w sieci drogowej dana droga ma pełnić, aby na tej podstawie ustalić czy przedmiotem budowy będzie droga wewnętrzna, czy droga publiczna. Zaliczenie drogi do jednej z kategorii nie następuje w sposób dowolny lecz jest pochodną ustalenia, czy dana droga po jej wybudowaniu spełnia zarówno warunki techniczno - użytkowe jak i ustawowo określoną funkcjonalność w sieci drogowej. Nadanie drodze określonej kategorii jest aktem następującym po jej wybudowaniu (art. 4 pkt 2 w zw. z art. 1 ustawy), poprzez który organ uznaje ją jako element połączeń drogowych i sieci dróg. Wniosek Wójta Gminy Regnów jako zarządcy drogi obejmuje ustalenie lokalizacji projektowanej drogi gminnej, która ma status drogi publicznej, a do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych (art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). W świetle powyższego skarżący kasacyjnie stwierdził, że projektowane drogi nie mogły zostać zaliczone do kategorii dróg publicznych, w trybie art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do unormowania art. 174 p.p.s.a. skarga kasacyjna może być oparta na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie albo naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, gdyż zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w sprawie niniejszej nie występuje. Skargi kasacyjne opierają się na zarzutach naruszenia przepisów materialnoprawnych. W całej rozciągłości dotyczy to skargi kasacyjnej Gminy Regnów. Skarga kasacyjna Wojewody Łódzkiego opiera się wprawdzie także na zarzucie naruszenia przepisów postępowania (art. 145 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.), niemniej w ocenie Składu Orzekającego zarzut ten nie ma samodzielnego znaczenia i jest w istocie wyciągnięciem, stanowiącego polemikę z samym rozstrzygnięciem Sądu I instancji, wniosku z wyartykułowania trzech pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, dotyczących naruszenia prawa materialnego. W związku z powyższym szczegółowej kontroli kasacyjnej podlegały zarzuty naruszenia wskazanych w obu skargach przepisów prawa materialnego w postaci błędnej wykładni art. 1 ust. 1 ustawy o szczegółowych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, dokonywanej w związku z wykładnią art. 1 oraz art. 7 ust. 1 i ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Zasadny jest, w ocenie Składu Orzekającego, zarzut dokonania przez Sąd I instancji błędnej wykładni art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczegółowych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. Nr 80, poz. 721 ze zm.). Przepis ten, określający, iż "ustawa określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych...", na co wskazuje trafnie Sąd I instancji, odwołuje się do zastosowania regulacji ustawy o drogach publicznych. Nie oznacza to jednak, że na gruncie reguł językowych i systemowych wykładni da się wyprowadzić z tego sformułowania normatywnego obowiązek organu składającego wniosek o lokalizację drogi publicznej na gruncie tej ustawy, dotyczący dołączenia do niego, uprzednio podjętej na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. Nr 19 z 2007 r., poz. 115 ze zm.), uchwały rady gminy o zaliczeniu takiej projektowanej drogi do jednej z dróg określonych w art. 2 ust. 1 tej ostatniej ustawy. Nietrafna jest w szczególności teza Sądu I instancji, że brak określenia tego obowiązku oznaczałby potraktowanie pewnego fragmentu tekstu normatywnego jako zbędnego. Analiza przepisu wskazuje, że tekst art. 1 ust. 1 ustawy odwołuje się do ustawy o drogach publicznych, ale czyni to po pierwsze, bez odniesienia się do jej konkretnych przepisów, oraz po drugie, czyni to odnośnie nie do rodzaju drogi publicznej, lecz do pojęcia "przygotowanie inwestycji w zakresie dróg publicznych". W ocenie Składu Orzekającego nie można na gruncie reguł językowych wykładni wyprowadzić ze sformułowania art. 1 ust. 1 ustawy normy, której treścią jest spełnienie przed złożeniem wniosku o ustalenie lokalizacji drogi publicznej przez właściwy podmiot obowiązku dokonania kategoryzacji drogi publicznej zgodnie z art. 2 ustawy o drogach publicznych, jako jednego z czterech rodzajów tych dróg, w sposób przewidziany w art. 7 ust. 2 tej ustawy, czyli w drodze uchwały rady gminy. Przepis art. 1 ust. 1 ustawy o szczegółowych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie powołuje się na konkretne przepisy ustawy o drogach publicznych, w szczególności na jej art. 7 ust. 2 w zw. z art. 2 ust. 1. Nie wskazuje tym samym na rozumienie tego terminu w ten sposób, że obejmuje on określenie rodzaju drogi publicznej, o którym mowa w art. 2 ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez przewidzianą w art. 7 ust. 2 tej ustawy uchwałę rady gminy. Należy także zwrócić uwagę, że odesłanie z art. 1 ust. 1 ustawy wskazuje na rozumienie pojęcia "droga publiczna" poprzez konstrukcję "przygotowanie inwestycji w zakresie dróg publicznych". W tym sensie nie może to być droga wewnętrzna, nie będąca drogą publiczną w rozumieniu tej ustawy (wskazuje na to wyrok NSA z dnia 25 listopada 2008 r., II OSK 1111/2008). Powołanie się przez Sąd I instancji na to orzeczenie NSA odnośnie do faktu, że przedmiotowa ustawa ma zastosowanie jedynie do dróg publicznych zaliczonych do jednej z kategorii dróg w ustawie o drogach publicznych jest prawidłowe. Tyle, że nie rozciąga się to na przyjęcie przez Sąd, że zasadne jest rozszerzenie zakresu obowiązków wnioskodawcy poprzez wymóg przedłożenia na tym etapie procesu inwestycyjnego uchwały rady gminy, podstaw czego nie sposób znaleźć w żadnej z powoływanych tu obu ustaw. Nie można zatem na gruncie argumentacji powyższej stwierdzić zasadnie, że ma miejsce pominięcie w ramach wykładni art. 1 ust. 1 ustawy fragmentu, wskazującego na odwołanie się do ustawy o drogach publicznych. Należałoby mówić raczej o różnym rozumieniu charakteru i zakresu odesłania. Jeśli przyjąć, iż w wyniku zastosowania reguł funkcjonalnych wykładni istotne jest, w ramach inwestycji w zakresie dróg publicznych, określenie rodzaju drogi publicznej we wniosku o ustalenie jej lokalizacji, to do spełnienia tego zakresu wzoru zachowania wystarcza określenie jej przez sam organ wnioskujący (tu: wójta gminy), przy spełnieniu innych wymogów formalnych wniosku określonych w ustawie (art. 5 ustawy). Zastosowanie argumentu funkcjonalnego nie może natomiast prowadzić do takiego rozszerzenia obowiązku wnioskodawcy, że w jego wyniku ustalony zostaje obowiązek przedłożenia uchwały rady gminy, klasyfikującej na gruncie art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych daną planowaną drogę jako drogę gminną. Tym bardziej, że argument językowy wykładni art. 7 ust. 1 oraz ust. 2 ustawy o drogach publicznych wskazuje na zaliczenie drogi, nie wymagając, aby była to droga planowana, a art. 7 ust. 3 mówi wprost o drogach istniejących, co w powiązaniu z powyższą argumentacją funkcjonalną przemawia za tym, aby podjęcie uchwały na gruncie art. 7 ustawy skojarzyć z sytuacją, gdy droga jest już wybudowana i nie ma wątpliwości co do jej parametrów i innych warunków technicznych, a także co do stanu własności gruntów, na których ona jest usytuowana. Tak to też ma miejsce w praktyce stosowania tej ustawy, na co trafnie wskazują skargi kasacyjne. W tym kontekście, mimo że Sąd I instancji nie dokonywał odrębnej wykładni art. 1 oraz art. 7 ust. 1 i ust. 2 ustawy o drogach publicznych, a przynajmniej nie uwidocznił tego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, należy przyjąć, że zakładając powstanie, uprzedniego w stosunku do złożenia wniosku, obowiązku zaliczenia danej drogi do dróg gminnych w postaci uchwały rady gminy, dokonał także błędnej interpretacji tych przepisów (co do rozumienia "zaliczenia" danej drogi do dróg gminnych), jako przepisów pozostających w związku z wykładnią art. 1 ust. 1 ustawy o szczegółowych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Nie bez znaczenia jest także fakt, że norma określona w art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych ma charakter składnika normy kompetencyjnej dla rady gminy. Sięganie do niej w ten sposób, że aktualizację jej zastosowania określa się poprzez niewskazany w żadnym przepisie ustawy o szczegółowych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych moment poprzedzający złożenie wniosku o ustalenie lokalizacji drogi publicznej, jest nieuprawniony i niezgodny w ogólnym wymogiem ścisłego, związanego przede wszystkim z zastosowaniem reguł językowych, rekonstruowania norm kompetencyjnych (ustalania zakresu ich normowania oraz, co jest istotne w tym przypadku, zakresu ich zastosowania). Skargi kasacyjne Wojewody Łódzkiego oraz Gminy Regnów w zakresie zarzutu błędnej wykładni art. 1 ust. 1 ustawy o szczegółowych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych są zatem zasadne. Obie akcentują brak podstaw do nałożenia na wnioskodawcę obowiązku przedłożenia wydanej na gruncie art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych uchwały rady gminy o zaliczeniu danej drogi do kategorii dróg publicznych przewidzianych w art. 2 ust. 1 tej ustawy i wskazują, że wystarczającym sposobem określenia charakteru tej drogi jako drogi publicznej oraz kategorii tej drogi jest wskazanie tego we wniosku o ustalenie lokalizacji drogi publicznej. Należy w związku z tym wyraźnie wskazać, że na gruncie reguł systemowych i językowych oraz funkcjonalnych wykładni brak jest podstaw do przyjęcia stanowiska wyrażonego w zaskarżonym wyroku co do wykładni art. 1 ust. 1 o szczegółowych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Wskazane wcześniej odwołanie się jedynie do rozumienia pojęcia na gruncie ustawy o drogach publicznych tak językowo jak i systemowo, w sytuacji braku odesłania do art. 7 tej ustawy, nie wskazuje na obowiązek przedłożenia uchwały. Ponadto, już na gruncie systematyzacji samej ustawy o szczegółowych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, określenie wymogów prawidłowego wniosku określone przez prawodawcę, w obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej do Sądu I instancji decyzji administracyjnej art. 5 ustawy, nie obejmuje w żadnym zakresie analizowanej powyżej uchwały rady gminy. Brak jest zatem jakichkolwiek normatywnych podstaw do uzależniania prowadzenia postępowania w sprawie lokalizacji dróg publicznych od powzięcia przedmiotowej uchwały, także w sytuacji potencjalnego nieuregulowania stanu własności. Sąd I instancji trafnie wyprowadza wniosek, iż epizodyczny charakter powyższej ustawy nie może powodować uproszczeń generalnych, polegających na wyłączeniu wszystkich innych odmiennych regulacji (s. 7 uzasadnienia wyroku). Nie może to jednak oznaczać, że niejako a rebours, niezależnie do tekstu ustawy i jej systematyki, może on prowadzić do włączenia do warunków postępowania lokalizacyjnego wymogu, który w tej ustawie nie występuje. Zgodnie z regulacją art. 188 p.p.s.a., jeżeli nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny może uchylić zaskarżone orzeczenie Sądu I instancji i rozpoznać skargę, orzekając w tym zakresie na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku. W ocenie Składu Orzekającego, także z uwagi na brak wątpliwości co do ustaleń faktycznych w sprawie administracyjnej, sytuacja unormowana w tym przepisie zachodzi w niniejszej sprawie. Biorąc to pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny działając na gruncie wskazanego wyżej art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia z dnia 20 października 2009 r. (sygn. akt II SA/Łd 175/09) i oddalił skargę na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] grudnia 2008 r. (nr [...]). Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. od zasądzenia od strony wnoszącej skargę do Sądu I instancji zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz obu podmiotów skarżących kasacyjnie (Wojewody Łódzkiego i Gminy Regnów) uznając, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w tym przepisie. W ocenie Składu Orzekającego brak jest dostatecznych podstaw do tego, by obciążyć kosztami postępowania kasacyjnego stronę, która odwoływała się od decyzji pierwszoinstancyjnej podnosząc fakty nieustosunkowania się przez organ administracji do jej zastrzeżeń, następnie wniosła skargę do Sądu pierwszej instancji, który błędnie uchylił zaskarżoną decyzję. Uznać należało zatem, że obciążanie strony skutkami błędnego orzeczenia Sądu I instancji i zasądzenie w takiej sytuacji na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz dwóch podmiotów skarżących kasacyjnie pozostawałoby w opozycji do obowiązku urzeczywistniania zasad sprawiedliwości społecznej wynikającego z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.). W szczególnie uzasadnionym przypadku (por. wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2008 r., sygn. akt I FSK 140/07 – Lex nr 464073), a z takim w ocenie Składu Orzekającego mamy do czynienia w sprawie niniejszej, należało ze względów słusznościowych zastosować art. 207 § 2 p.p.s.a..