I OSK 2577/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Marzenna Linska – Wawrzon po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2012 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Częstochowie od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 9 lipca 2012 r., sygn. akt II SO/Gl 14/12, o odrzuceniu wniosku [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Częstochowie w przedmiocie opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne. postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z dnia 9 lipca 2012 r., sygn. akt II SO/Gl 14/12, odrzucił wniosek [...] Sp. z o.o. z siedzibą w C. (dalej zwana "Spółką") w przedmiocie opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że Spółka w dniu 20 kwietnia 2012 r. wystąpiła bezpośrednio do WSA w Gliwicach z pismem zatytułowanym "powództwo o ustalenie wysokości należności dochodzonej w postępowaniu egzekucyjnym w administracji". Jako podstawę żądania wskazano art. 63 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej zwaną "p.p.s.a."), w zw. z art. 35 a ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954 ze zm., dalej zwaną "u.p.e.a."). Wnioskodawca zwrócił się o ustalenie wysokości roszczenia dochodzonego przez Starostę Lublinieckiego w prowadzonym przez ten organ postępowaniu egzekucyjnym w administracji na podstawie tytułu wykonawczego, a także o usunięcie naruszenia prawa poprzez stwierdzenie bezskuteczności czynności i odstąpienie organu od dochodzenia zapłaty należności stanowiącej opłatę za modernizację ewidencji gruntów i budynków zawartej w ramach umowy zawartej w trybie przetargu nieograniczonego. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 24 maja 2012 r. wnioskodawca został wezwany do sprecyzowania treści wniosku poprzez wskazanie, czy pismo to stanowi skargę do sądu administracyjnego na czynność Starosty Lublinieckiego w przedmiocie opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne, czy też zgodnie z jego treścią jest to powództwo wniesione w trybie art. 35a u.p.e.a.. W odpowiedzi wnioskodawca wyraźnie wskazał, że jego intencją było wniesienie powództwa w trybie art. 35 a u.p.e.a. Dalej Sąd Wojewódzki wskazał, że zgodnie z art. 63 p.p.s.a. jeżeli ustawy tak stanowią, postępowanie sądowe wszczyna się na wniosek. Przepis ten odnosi się do postępowania sądowoadministracyjnego, a zatem postępowania sądowego prowadzonego przez sądy administracyjne, a nie przez sądy powszechne. W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne powołane zostały do sprawowania wymiaru sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Według art. 64 § 3 p.p.s.a. do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, o ile ustawa nie stanowi inaczej. Tak więc stosownie do art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę (wniosek) jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Z kolei art. 35 a u.p.e.a. stanowi, że jeżeli ze względu na rodzaj egzekwowanej należności dopuszczalne jest kwestionowanie istnienia lub wysokości tej należności w drodze powództwa, a zobowiązany wniesie takie powództwo do sądu, wierzyciel po otrzymaniu powództwa zawiadamia o tym organ egzekucyjny, żądając wstrzymania postępowania egzekucyjnego do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy przez sąd. Sąd Wojewódzki podzielił prezentowany w orzecznictwie pogląd, że powołany przepis nawiązuje do treści art. 2 § 3 u.p.e.a., który stanowi, że poddanie obowiązku egzekucji administracyjnej nie przesądza o wyłączeniu sporu co do jego istnienia lub wysokości przed sądem powszechnym, jeżeli z charakteru obowiązku wynika, że do rozpoznania takiego sporu właściwy jest ten sąd. Jednolicie przyjmuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że art. 35a u.p.e.a. dotyczy należności cywilnoprawnych, wyjątkowo realizowanych w trybie egzekucji administracyjnej. Wyłącznie w przypadku takich należności istnieje możliwość ich dochodzenia na drodze sądowej w postępowaniu przed sądem powszechnym i tylko wówczas zobowiązany może złożyć powództwo do takiego sądu. Zatem wyjątkowo w trybie egzekucji administracyjnej realizuje się zobowiązania prywatnoprawne lub innego rodzaju, w przypadku których art. 2 u.p.e.a. nie wyłącza dochodzenia roszczeń na drodze sądowej, tj. w postępowaniu przed sądem powszechnym. Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że pojęcie "należności" z art. 35a u.p.e.a. dotyczy obowiązków, które polegają na zapłacie określonej kwoty. Należnościami tymi są zatem wierzytelności - cywilnoprawne prawa majątkowe, polegające na uprawnieniu do żądania zapłaty określonej kwoty, jeśli zostały one poddane egzekucji administracyjnej. Z powyższego wynika, że art. 2 i 35a u.p.e.a. przewidują ochronę jednostki w przypadku poddania egzekucji administracyjnej należności cywilnoprawnej poprzez dopuszczenie w takich sytuacjach istnienia powództwa cywilnego, do którego rozpoznania jest właściwy sąd powszechny. Zdaniem Sądu pierwszej instancji sporny tytuł wykonawczy dotyczy należności pieniężnej, która powstała w wyniku zawartej umowy w trybie przetargu nieograniczonego. W myśl art. 139 ust. 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. prawo zamówień publicznych (t.j.: Dz.U. z 2010 r., Nr 113, poz. 759) do umów w sprawach zamówień publicznych stosuje się przepisy ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Powyższe, zdaniem Sądu Wojewódzkiego, potwierdza cywilistyczny charakter instytucji zamówień publicznych, a w konsekwencji egzekwowanej należności. Do rozstrzygania w sprawach roszczeń cywilnych właściwy jest wyłącznie sąd powszechny. Mając powyższe na względzie Sąd Wojewódzki odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 w zw. art. 64 § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z uwagi na niewłaściwość sądu administracyjnego. Spółka w skardze kasacyjnej od powyższego orzeczenia wniosła o merytoryczne rozpoznanie sprawy lub przekazanie do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez błędną interpretację art. 35 a u.p.e.a. oraz naruszenie przepisów postępowania poprzez odmówienie drogi dochodzenia roszczeń na drodze postępowania administracyjnego w trybie 63 p.p.s.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że podstawą skierowania powództwa było obciążenie strony skarżącej przez Starostę opłatą za modernizację ewidencji gruntów i budynków. Zaznaczono, że sprawa od samego początku była rozstrzygana w trybie procedury administracyjnej (odwołanie, zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym), a zatem również w tym trybie złożono powództwo wynikające z art. 35a ustawy egzekucyjnej. Podniesiono, że organ administracji oraz sąd cywilny w sprawie przyjęły, że sporna opłata ma charakter publiczny, a nie cywilnoprawny. W rezultacie według pełnomocnika jedyną możliwością kwestionowania wysokości opłaty było złożenie powództwa do sądu administracyjnego tym bardziej, iż art. 35a ustawy egzekucyjnej nie stanowi wprost do jakiego sądu takie powództwo może być złożone. Zdaniem pełnomocnika aktualny stan przepisów egzekucyjnych pozwala na interpretację, że skoro kwestionowana opłata jest należnością o charakterze publicznym to dochodzenie roszczeń przed sądem administracyjnym jest dopuszczalne. Zauważył również, że w piśmiennictwie nie jest wskazane, jaki sąd jest właściwy w omawianym przypadku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Ta jednakże w niniejszej sprawie nie miała miejsca. Odnosząc się do zasadniczego zarzutu skargi kasacyjnej, stwierdzić należy, że Sąd Wojewódzki dokonał prawidłowej wykładni art. 35a ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j.: Dz.U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem, jeżeli ze względu na rodzaj egzekwowanej należności dopuszczalne jest kwestionowanie istnienia lub wysokości tej należności w drodze powództwa, a zobowiązany wniesie takie powództwo do sądu, wierzyciel po otrzymaniu powództwa zawiadamia o tym organ egzekucyjny, żądając wstrzymania postępowania egzekucyjnego do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy przez sąd. W piśmiennictwie przyjmuje się, że w sytuacji wskazanej w art. 35a u.p.e.a. chodzi o wstrzymywanie egzekucji administracyjnej, właściwej w sprawach niespornych - administracyjnoprawnych, a wzmiankowane powództwa dotyczą obowiązków cywilnoprawnych, których pozasądowa egzekucja musi być traktowana jako wyjątek dopuszczalny tylko w warunkach bezsporności obowiązku - inaczej zasady państwa prawnego wymagają poprzedzenia stosowania przymusu wyrokiem sądowym (patrz Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - Komentarz pod red. Dariusza E. Kijowskiego, wyd. LEX a Wolters Kluwer business, Warszawa 2010, str. 426.). Zaznaczyć należy, że w pismach precyzujących pismo skierowane do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego strona skarżąca podała, że jest to powództwo o ustalenie należności dochodzonej w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym z tytułu opłaty za modernizację ewidencji gruntów i budynków. Jak wynika z akt sprawy egzekucja prowadzona jest w oparciu o tytuł wykonawczy wystawiony przez Starostę na podstawie art. 40 ust. 3c ustawy z dnia 17 maja 1998 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne. W takim stanie sprawy zasadnie przyjął Sąd Wojewódzki, że sprawa zainicjowana wnioskiem strony nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej przepis art. 35a u.p.e.a. nie przewiduje środka prawnego w postaci "powództwa", służącego do kwestionowania przed sądem administracyjnym istnienia lub wysokości należności realizowanej w trybie egzekucji administracyjnej. Słusznie wskazał Sąd Wojewódzki, że przepis art. 35a u.p.e.a. nawiązuje do treści art. 2 § 3 u.p.e.a. stanowiącego iż, poddanie obowiązku egzekucji administracyjnej nie przesądza o wyłączeniu sporu co do jego istnienia lub wysokości przed sądem powszechnym, jeżeli z charakteru obowiązku wynika, że do rozpoznania takiego sporu właściwy jest ten sąd. Z przytoczonej regulacji wynika zatem, że kwestionowanie określonych obowiązków poddanych egzekucji administracyjnej może odbywać się na drodze spornej przed sądem powszechnym. Mylne jest natomiast wnioskowanie autora skargi kasacyjnej, że okoliczność prowadzenia egzekucji administracyjnej oznacza automatycznie, iż ewentualne powództwo o ustalenie nieistnienia egzekwowanego obowiązku podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny. Zauważyć ponadto trzeba, że przepis art. 35a u.p.e.a. normuje wyłącznie przypadek obligatoryjnego wstrzymania postępowania egzekucyjnego, a zatem nie mógł stanowić podstawy do wniosku jaki złożyła strona skarżąca. Z tych względów niezasadne okazały się zarzuty co do naruszenia przepisów art. 35a u.p.e.a. i art. 63 p.p.s.a. Odrębnym zagadnieniem jest natomiast prawna kwalifikacja egzekwowanej należności determinująca sposób w jaki strona może dochodzić ochrony swojego interesu. Brak zarzutu kasacyjnego w tym zakresie uniemożliwia odniesienie się do tej kwestii przez Naczelny Sąd Administracyjny W konsekwencji należało uznać, że Sąd Wojewódzki prawidłowo orzekł o odrzuceniu wniosku jako wniesionego w sprawie nie podlegającej kognicji sądu administracyjnego i z tego powodu wyczerpującego przesłankę niedopuszczalności, o której mowa w art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.