II OSK 2814/12

Dnia 27 marca 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms sędzia NSA Paweł Miładowski /spr./ sędzia del. NSA Janina Kosowska Protokolant asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 lipca 2012r. sygn. akt II SA/Kr 807/12 w sprawie ze skargi K. W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012r. w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 10 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 807/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kraków, oddalił skargę K. W. na zaskarżone postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej "PINB", w Z., na podstawie art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), wymierzył G. M., K. W. i P. W. karę w wysokości 112500 zł z tytułu nielegalnego użytkowania budynku mieszkalno-usługowego wykonanego na działce nr ewid. [...] położonej w Z. w rejonie ul. [...]. Zażalenie na ww. postanowienie złożyli G. M., K. W. i P. W., domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia i umorzenia postępowania ewentualnie jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonym postanowieniem [...] WINB, na podstawie art. 134 w zw. z art. 123 K.p.a., stwierdził, że zażalenie K. W. zostało wniesione z uchybieniem terminu. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że warunkiem skuteczności czynności procesowej – wniesienia odwołania – jest zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania. Zgodnie z art. 141 § 2 k.p.a. zażalenie wnosi się w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia. Ze zwrotnego potwierdzenia odbioru zalegającego w aktach organu I instancji wynika, że ww. postanowienie PINB w Z. zostało doręczone K. W. w dniu 28 listopada 2011 r. (poniedziałek). Wobec powyższego zażalenie na postanowienie PINB strona mogła złożyć najpóźniej w dniu 5 grudnia 2011 r. (poniedziałek). Zażalenie zostało przez pełnomocnika nadane w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego w dniu 14 grudnia 2011 r. zatem zostało wniesione z uchybieniem terminu. K. W. nie złożyła wniosku o przywrócenie terminu do złożenia zażalenia. Powyższe postanowienie zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie K. W., domagając się jego uchylenia i zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie art. 7 i art. 77 i art. 107 K.p.a. przez brak należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy; oraz art. 40 i art. 43 K.p.a. przez błędną ich interpretację i przyjęcie, że doszło do doręczenia postanowienia skarżącej pomimo, że postanowienie nie zostało doręczone jej, ani żadnej z osób wskazanych w art. 43 K.p.a. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że postanowienie organu I instancji nie zostało jej doręczone, nie posiada również informacji, aby doszło do doręczenia zastępczego. Podkreśliła, że mieszka wyłącznie z mężem i żadna inna osoba nie jest domownikiem w rozumieniu przepisu art. 43 K.p.a. Nadmieniła również, że w zażaleniu od postanowienia I instancji podnosiła, że ww. orzeczenie nie zostało jej doręczone. W odpowiedzi na skargę [...] WINB wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Wobec śmierci uczestniczki L. M. w jej miejsce wstąpili następcy prawni: G. M. i M. M.. W sprawie ze skargi L. M. na postanowienie [...] WINB z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie PINB w Z. z dnia [...] listopada 2011 r. o wymierzeniu G. M., K. W. i P. W. kary z tytułu nielegalnego użytkowania budynku mieszkalno-usługowego wykonanego na działce nr ewid. [...] położonej w Z. w rejonie ul. [...], toczącej się do sygn. II SA/Kr 806/12 za następców prawnych uczestniczki L. M.: G. M. i M. M. zgłosił się, przedłożywszy pełnomocnictwa, r.pr. D. B.. Do protokołu rozprawy w niniejszej sprawie pełnomocnik złożył oświadczenie, że złożone w sprawie II SA/Kr 806/12 pełnomocnictwo od M. M. obejmuje również jego zastępstwo w sprawie niniejszej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 10 lipca 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 807/12, oddalając skargę powołał się na treść art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". Sąd wskazał, że postanowienie organu I instancji z dnia [...] listopada 2011 r. zostało doręczone osobiście adresatowi K. W. na adres: Z., ul. [...] w dniu 28.11.2011 r. (k.87 akt administracyjnych). Skarżąca podała jedynie w skardze, że postanowienie organu I instancji nie zostało jej doręczone, nie posiada również informacji, aby doszło do doręczenia zastępczego. Okoliczności tych w żaden sposób jednakże nie uprawdopodobniła. W aktach administracyjnych znajduje się prawidłowo wypełniony dowód doręczenia przesyłki. Skarżąca nie zakwestionowała nawet, że na dowodzie tym nie figuruje jej podpis. Sąd wskazał, że pocztowy dowód doręczenia przesyłki jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 § 1 K.p.a., co oznacza, że stanowi dowód tego co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Pokwitowanie (potwierdzenie) odbioru przesyłki stwarza jedynie domniemanie doręczenia, które może być jednak obalone przeciwdowodem. Żaden dowód jednakże nie został przez skarżącą wskazany. W ocenie Sądu, nie można zatem organowi postawić zarzutu, że zaskarżone postanowienie wydane zostało niezgodnie z prawem. Zażalenie złożone między innymi przez K. W. zostało nadane listem poleconym w dniu 14 grudnia 2011 r. Zgodnie z art. 141 § 2 K.p.a. zażalenie wnosi się w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia stronie. Stosownie zaś do treści art. 134 w zw. z art. 140 K.p.a., organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., złożyła K. W., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego dla radcy prawnego wg norm prawem przewidzianych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które miało mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przez organy w toku postępowania administracyjnego przepisów: art. 7, art. 77, art. 107 K.p.a. przez brak należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz art. 40 i art. 43 K.p.a. przez błędną ich interpretację i przyjęcie, że doszło do doręczenia postanowienia skarżącej, pomimo, że postanowienie nie zostało jej doręczone, ani żadnej z osób wskazanych w przepisie art. 43 K.p.a., zatem nie sposób przyjąć, że doszło do doręczenia ww. postanowienia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadny uznał zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie, z dowodu doręczenia postanowienia organu I instancji nie wynika by przesyłka nie została doręczona K. W. lub została podpisana przez inną osobę niż adresat tej przesyłki. Co prawda, podpis złożony na dowodzie doręczenia K. W. postanowienia organu I instancji różni się od podpisów znajdujących się na innych tego rodzaju dowodach zalegających w aktach sprawy. Jednak okoliczność ta nie jest wystarczająca dla uznania, że przesyłka nie została osobiście wydana K. W.. Jak wynika z bowiem z omawianego dowodu doręczenia, pracownik Urzędu Pocztowego w Z. wydał przesyłkę adresatowi, tj. K. W., co zostało potwierdzone również datą i podpisem doręczającego przesyłkę. Ponadto na uwagę zasługuje, że w trakcie postępowania administracyjnego K. W. na różnych dokumentach (m.in. na dowodach doręczenia, odwołaniu, protokole z przesłuchania) składała niejednakowe podpisy. Trudno zatem dopatrzeć się naruszenia art. 40 K.p.a., skoro z akt sprawy wynika, że przesyłkę wydano adresatowi. W tym zakresie zarzut dotyczący naruszenia art. 43 K.p.a. nie ma znaczenia, ponieważ jego hipoteza dotyczy zupełnie innych okoliczności bo związanych z nieobecnością adresata i możliwością dokonania doręczenia zastępczego, co jak wynika z akt sprawy w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Strona skarżąca kasacyjnie nie dostrzegła, że dokument urzędowy jakim jest dowód doręczenia przesyłki wskazuje niezbicie, że doręczenie postanowienia organu I instancji nastąpiło do rąk adresata, tj. K. W., co też potwierdził doręczyciel niniejszej przesyłki. Oczywiście domniemanie o doręczeniu przesyłki adresatowi może być obalone ale w sytuacji gdy strona przedstawi w tym zakresie przeciwdowód. Oznacza to, że również w postępowaniu administracyjnym ciężar przeprowadzenia dowodu spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi skutki prawne. Natomiast w przypadku wystąpienia określonych obaw i wątpliwości w tym zakresie organ administracyjny mógłby podjąć określone działania z urzędu. Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie organ administracyjny nie ma obowiązku badania w każdym wypadku z urzędu czy poświadczony urzędowo dowód doręczenia przesyłki odpowiada rzeczywistości. W innym wypadku zawsze można by kwestionować doręczenie przesyłek lub inne ustalenia i dowody zgromadzone w trakcie postępowania administracyjnego, co niewątpliwie doprowadziłoby do sparaliżowania działalności organów administracyjnych, uniemożliwiając tym samym realizację takich podstawowych zasad postępowania jak: legalizmu, prawdy obiektywnej, budowania zaufania obywateli do organów państwa oraz szybkości postępowania. Nie można zatem Sądowi I instancji skutecznie zarzucić naruszenia art. 7, art. 77 i art. 107 K.p.a. w sytuacji gdy jego ocena wynika ze znajdującego się w aktach sprawy materiału dowodowego, a brak było podstaw do uznania, że przesyłka zawierająca postanowienie organu I instancji nie została wydana K. W.. Pomimo, że skarżąca kasacyjnie taką okoliczność kwestionowała już na etapie postępowania administracyjnego, na potwierdzenie swojego stanowiska nie przedstawiła żadnego dowodu, w tym wyniku postępowania reklamacyjnego, jak również nie wskazała na zainicjowanie postępowania karnego w sprawie złożenia podpisu przez inna osobę. W tych warunkach za bezpodstawne należało uznać żądania skarżącej przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego grafologa, ponieważ stanowisko strony skarżącej kasacyjnie w tej kwestii nie zostało poparte żadnymi innymi dowodami niż tylko gołosłownymi jej twierdzeniami. W tych warunkach Sąd I instancji, wydając zaskarżony wyrok, nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., ponieważ wobec braku poparcia przez stronę skarżącą kasacyjnie swojego stanowiska stosownymi dowodami, nie zaistniały podstawy do uwzględnienia skargi. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.