I SA/Wa 2271/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich Sędziowie: WSA Dariusz Chaciński (spr.) WSA Marta Kołtun-Kulik Protokolant referent-stażysta Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2012 r. sprawy ze skargi Spółdzielni [...] w K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2011 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Wojewoda [...], decyzją z dnia [...] lutego 1991 r. znak [...], działając na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm. – dalej: ustawa komunalizacyjna) stwierdził nabycie przez Gminę K. z mocy prawa, nieodpłatnie, własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie [...], jako działka nr [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część tej decyzji. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji Wojewody [...] wystąpiła Spółdzielnia [...] w K. W uzasadnieniu wskazano, że poprzednicy prawni wnioskodawcy użytkowali przedmiotową działkę. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po rozpatrzeniu wniosku Spółdzielni [...] w K. decyzją z dnia [...] marca 2011 r. Nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1991 r. W uzasadnieniu stwierdził, że zaskarżona decyzja nie jest dotknięta żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Została wydana przez organ właściwy, w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Z akt sprawy wynika, że jest to pierwsza decyzja w przedmiocie komunalizacji wskazanej działki, że brak jest podstaw do stwierdzenia, że decyzja była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały oraz że w razie wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą. W ocenie organu nie zawiera również wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Materialnoprawną podstawę decyzji Wojewody [...] stanowił art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, w myśl którego mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych, dla których te organy pełnią funkcję organu założycielskiego oraz zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych tym organom, staje się w dniu wejścia w życie tej ustawy, tj. w dniu 27 maja 1990r., z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Z brzmienia tego przepisu jednoznacznie wynika, że przedmiotem komunalizacji jest wyłącznie mienie ogólnonarodowe (państwowe), zaś z komunalizacji wyłączone jest mienie należące do osób fizycznych, czy też innych podmiotów stanowiące ich własność. Minister podkreślił, że decydujące znaczenie dla komunalizacji następującej z mocy prawa ma stan faktyczny i prawny mienia ogólnonarodowego istniejący w dacie wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej. W karcie inwentaryzacyjnej nr [...] wskazano, że Skarb Państwa stał się właścicielem przedmiotowej nieruchomości na podstawie orzeczenia PPRN WRS w K. z dnia [...] sierpnia 1960 r. W uzasadnieniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej wnioskodawca nie kwestionuje zatem jednej z podstawowych przesłanek umożliwiających komunalizację mienia, tj. prawo własności Skarbu Państwa do mienia podlegającego komunalizacji. Spółdzielnia wskazuje jednak, że jej poprzednicy prawni użytkowali przedmiotową działkę. Minister nie zgodził się z twierdzeniem Spółdzielni, że przepisy ustawy komunalizacyjnej nie dawały podstawy do komunalizacji mienia, będącego w posiadaniu Spółdzielni. Z akt sprawy wynika, że Spółdzielnia nie dysponowała tytułem prawnym do przedmiotowej nieruchomości, a jedynie, że legitymowała się decyzją ustalającą opłaty za użytkowanie. Decyzja administracyjna, ustalająca opłatę za użytkowanie nie może być utożsamiana z posiadaniem tytułu prawnego do nieruchomości. Obowiązujący w dniu wejścia w życie tzw. ustawy komunalizacyjnej art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r., Nr 14, poz. 74 ze zm.) wskazywał, że "Grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, są zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej; organ ten może powierzyć sprawowanie zarządu nieodpłatnie utworzonemu w tym celu przedsiębiorstwu bądź innej państwowej jednostce organizacyjnej, z wyłączeniem czynności wymagających decyzji administracyjnych". Równocześnie należy wskazać, że w orzecznictwie ukształtowany został pogląd, że użytkowanie lub zarząd nie mogły powstać w sposób dorozumiany (por. wyroki NSA z dnia 10.06.1998r. sygn. akt I SA 1989/97, z dnia 2.02.2006r., sygn. akt I OSK 1295/05). Nie można zatem faktu istnienia decyzji ustalającej opłaty za użytkowanie nieruchomości utożsamiać z posiadaniem prawa do nieruchomości. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji Nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. wystąpiła Spółdzielnia [...] w K. Wniosek złożony został w ustawowym terminie. Spółdzielnia nie zgodziła się z argumentacją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, zarzucając mu nieprawidłową interpretację art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. Zdaniem Spółdzielni, choć nadal nie kwestionuje ona faktu, że przedmiotowa działka nr [...] była własnością Skarbu Państwa, to nie należała do żadnej z wymienionych w art. 5 ust. 1 ustawy podmiotów, przez co - w jej ocenie - nie podlegała komunalizacji. Po rozpatrzeniu tego wniosku Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] września 2011 r. nr [...] utrzymał w mocy własna decyzję z dnia [...] marca 2011 r. Stwierdził, iż analiza wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie wykazuje żadnych nowych, istotnych dla sprawy okoliczności, mogących podważyć stanowisko wyrażone w decyzji Nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. Nie można zgodzić się z argumentami dotyczącymi błędnej interpretacji przepisu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. Owszem, ustawodawca ograniczył rodzaj mienia ogólnonarodowego (państwowego) podlegającego komunalizacji, ale ograniczenia te zawarte są w art. 11 i 12 ustawy i dotyczą odpowiednio mienia o którym mowa w art. 5 ust. 1-3 jeżeli jego składniki służą wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej, należą do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim, z zastrzeżeniem przepisu art. 14, lub należą do Państwowego Funduszu Ziemi, z zastrzeżeniem przepisu art. 15 (art. 11) oraz mienia z którego korzystają przedstawicielstwa dyplomatyczne i urzędy konsularne państw obcych oraz instytucje międzynarodowe korzystające z immunitetów dyplomatycznych lub konsularnych w takim zakresie, jaki wynika z ustaw, umów międzynarodowych albo powszechnie uznanych zwyczajów międzynarodowych, lub Kościół Katolicki, inne kościoły oraz związki wyznaniowe (art. 12). Wnioskodawca przyznając, że działka nr [...] była własnością Skarbu Państwa zaprzecza, że należała do którejkolwiek z jednostek wymienionych w art. 5 ust. 1. Nie podaje jednak na poparcie tego argumentu żadnych dowodów, a tym bardziej nie wskazuje, który z wymienionych wyżej przypadków wskazanych czy to w art. 11, czy 12 ustawy, czy jakimkolwiek innym przepisie prawa, mający uniemożliwić komunalizację mienia, zachodzi w przypadku działki nr [...]. Mając powyższe na uwadze Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji powtórzył za decyzją z dnia [...] marca 2011 r., że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1991 r. nie jest dotknięta żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2011 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Spółdzielnia [...] w K. Zaskarżonej decyzji zarzuciła zaniechanie dokładnego wyjaśnienia sprawy przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, jednostronne podejście oraz utrudnienie skarżącej uczestniczenia w postępowaniu. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że w toku postępowania Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie zwrócił się do Starosty Powiatu K. o udostępnienie dowodów, na które wskazywała skarżąca, a które to miały wykazywać zasadność jej wniosku. Skarżąca, będąc przekonana o słuszności swoich racji, postanowiła we własnym zakresie dotrzeć do dowodów, na które wskazywała w pierwotnym wniosku. W tym celu wynajęła osobę uprawniona do przeglądania rejestru gruntów w Starostwie Powiatu K., geodetę A. K. Ten zaś poinformował skarżąca, że dowody te, to: 1) strona 29 "wyciągu z protokółu posiedzenia Powiatowej Komisji Ziemskiej PPRN w K. z dnia [...] stycznia 1959 r.", 2) strona 30 pisma Rejonowej Spółdzielni [...] z dnia [...] stycznia 1959 r. skierowanego do Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Powiatowy Zarząd Rolnictwa w K. Pismem z dnia 10 października 2011 roku skarżąca zwróciła się do Starosty miedzy innymi o wydanie tych dokumentów i otrzymała je w dniu 21 października 2011 r. W wyciągu z protokółu posiedzenia Powiatowej Komisji Ziemskiej PPRN w K. z dnia [...] stycznia 1959 roku oraz pisma Rejonowej Spółdzielni [...] z dnia 7 stycznia 1959 roku kierowanego do Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Powiatowy Zarząd Rolnictwa w K. stwierdza się, że cześć działki wówczas oznaczonej jako nr [...] wydziela się dla Rejonowej Spółdzielni [...]. Do niniejszej skargi dołączony został również plan z 1951 roku, z którego wynika, że obecna działka nr [...] została wydzielona z działki nr [...]. Z dołączonych do niniejszej skargi dokumentów jednoznacznie wynika, zdaniem skarżącej, że działka nr [...] nie podlegała komunalizacji. Skarżąca wnosiła do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o przeprowadzenie dowodu z tych dokumentów. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji miał możliwość zapoznania się z nimi, jednak zaniechał podjęcia czynności niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy. Stąd skarga stała się konieczna. W odpowiedzi na skargę Minister Administracji i Cyfryzacji wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W ocenie sądu skarga ma uzasadnione podstawy, gdyż sprawa nie została wyjaśniona w stopniu umożliwiającym jej ostateczne rozstrzygnięcie. Podstawę prawną kwestionowanej w trybie nadzoru decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1991 r. stanowił art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, zgodnie z którym "Jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do: 1) rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, 2) przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego, 3) zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1 - staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin." Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uznał w zaskarżonej decyzji (odwołując się do stanowiska wyrażonego w poprzedniej decyzji z dnia [...] marca 2011 r.), że Spółdzielnia [...] w K. nie dysponowała tytułem prawnym do nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], a jedynie, że legitymowała się decyzją z dnia [...] września 1986 r. ustalającą opłaty za użytkowanie między innymi tejże działki. Decyzja administracyjna, ustalająca opłatę roczną za użytkowanie nie może być utożsamiana z posiadaniem tytułu prawnego do nieruchomości. To zaś oznacza, że z mocy art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, działka nr [...], będąca własnością Skarbu Państwa, należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, jako nie przekazana w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste żadnemu innemu podmiotowi. Na gruncie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej stan taki dawał podstawy do komunalizacji z mocy prawa. Co do zasady z takim poglądem należałoby się zgodzić, pod warunkiem, że nie byłoby żadnych wątpliwości, iż skarżąca Spółdzielnia nie miała tytułu prawnego do nieruchomości (działki nr [...]) w dniu komunalizacji z mocy prawa. Takiej pewności zaś w tej sprawie mieć nie można. Na rozprawie w dniu 10 lipca 2012 r. sąd postanowił dopuścić z urzędu – w trybie art. 106 § 3 P.p.s.a. – dowód uzupełniający z dokumentów w postaci załączonych do skargi: wyciągu z protokółu posiedzenia Powiatowej Komisji Ziemskiej PPRN w K. z dnia [...] stycznia 1959 r. oraz pisma Rejonowej Spółdzielni [...] z dnia 7 stycznia 1959 r. skierowanego do Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Powiatowy Zarząd Rolnictwa w K., wraz z adnotacja na nim zawartą. Z dokumentów tych wynika, że na wniosek poprzedniczki prawnej obecnej skarżącej Spółdzielni [...] w K. (jak twierdzi sama skarżąca), z działki nr [...] wydzielono [...] i ok. [...] ha gruntów ornych w celu przekazania Spółdzielni [...] na warunkach dekretu cyt. "o reformie rolnej i osadnictwie rolnym z dnia 6 IX 1946 r." Dokumentów tych Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie zgromadził w trakcie postępowania, ani ich nie analizował. Analizy takiej nie może też dokonać sąd administracyjny, niejako za organ, gdyż sąd jedynie kontroluje działalność administracji publicznej (art. 3 § 1 i 2 P.p.s.a.), a nie orzeka o istocie sprawy administracyjnej. W tej sytuacji uznać należy, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca zostały wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., gdyż nie wyjaśniły w jednoznaczny sposób kwestii tytułu prawnego skarżącej Spółdzielni do działki nr [...], co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w kontekście powoływanego przez organ art. 6 ust. 1 u.g.g.w.n. i art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. W szczególności organ powinien ustalić, jaki stan prawny obowiązywał w dacie sporządzenia protokołu z dnia [...] stycznia 1959 r. jeśli chodzi o przekazywanie gruntów państwowych (PFZ) w użytkowanie spółdzielniom, czy ustalenia Powiatowej Komisji Ziemskiej zawarte w protokole z [...] stycznia 1959 r. można uznać za decyzję administracyjną (lub inną formę prawną) kreującą po stronie Spółdzielni [...] tytuł prawny do przekazanej nieruchomości, a jeśli tak, to czy można wykazać następstwo prawne obecnej skarżącej po Spółdzielni[...]. W zależności od poczynionych ustaleń organ rozstrzygnie sprawę mając na względzie, że ewentualny brak tytułu prawnego do skomunalizowanej nieruchomości po stronie wnioskodawcy stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej, powinien prowadzić do umorzenia postępowania nadzorczego (jeśli już zostało wszczęte), w oparciu o art. 105 § 1 K.p.a., a nie do rozstrzygnięcia o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. Był to zatem kolejny powód do uchylenia zaskarżonej decyzji, biorąc pod uwagę dotychczasowe ustalenia organu. Mając to wszystko na uwadze, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. i art. 152 P.p.s.a., sad orzekł jak w wyroku.