III SA/Kr 614/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Zawadzka Sędziowie WSA Dorota Dąbek WSA Janusz Kasprzycki (spr.) Protokolant Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2012 r. sprawy ze skargi Z. S. i J. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 13 marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku skargę oddala Zaskarżonym postanowieniem z dnia 13 marca 2012 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity, Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. zwanej dalej w skrócie – k.p.a.), oraz art. 2 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. 2001 r. Nr 79, poz. 856 z późn. zm.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze - po rozpatrzeniu wniosku Z. i J. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2012 r. nr [...] w przedmiocie uznania zażalenia na niezałatwienie sprawy przyznania zasiłku celowego w związku ze zniszczeniami powstałymi na skutek powodzi, która miała miejsce w maju i czerwcu 2012 r., w terminie za nieuzasadnione - stwierdziło niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Powyższe postanowienie zapadło w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego. W dniu 9 stycznia 2012 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wpłynęło zażalenie Z. i J. S. na niezałatwienie przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej sprawy przyznania zasiłku celowego w związku ze zniszczeniami powstałymi na skutek powodzi, w terminie. W wyniku rozpoznania zażalenia, po uprzednim przeanalizowaniu materiału dowodowego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie znalazło podstaw do jego uwzględnienia i [...] 2012 r. wydało postanowienie nr [...] , uznając zażalenie Z. i J. S. za nieuzasadnione. W dniu 14 lutego 2012 r. do Kolegium wpłynął wniosek Z. i J. S. o uzupełnienie postanowienia oraz o ponowne rozpoznanie sprawy. W jego treści strony podniosły, że postanowienie z dnia [...] 2012 r., nr [...] powinno zostać uzupełnione, gdyż ich zdaniem całkowicie pomija ono zagadnienia wskazane przez nich w zażaleniu z dnia 6 stycznia 2012 r. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło kwestie niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy odwołując się do Komentarza do Kodeksu postępowania administracyjnego B. Adamiak i J. Borkowskiego oraz posiłkując się orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lutego 1992 r. sygn. akt I SA 1318/91. Kolegium wskazało, że na podjęte w dniu [...] 2012 r. postanowienie nr [...] o uznaniu zażalenia za nieuzasadnione, środek zaskarżenia nie przysługuje i w związku z tym Z. i J. S. nie posiadają legitymacji do jego zaskarżenia. Tym samym wniosek w/w o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem postanowienia z dnia [...] 2012 r. nr [...] nie mógł zostać merytorycznie rozpatrzony. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Z. i J. S. zarzucili naruszenie art. 6 k.p.a. w zw. z art. 19 k.p.a. poprzez brak zastosowania normy szczególnej z art. 4 ust. 2 ustawy z 24 czerwca 2010 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi z 2010 r. (Dz. U. z 2010 r. Nr 123, poz. 835 z późn,. zm.), na podstawie której w sprawach tzw. "powodziowych" odnośnie skarg na niezałatwienie żądania w terminie wyłączono właściwość organów wyższej instancji nad organem którego czynność jest skarżona, i przekazano je do wyłącznej kompetencji sądów administracyjnych. Zarzucili także naruszenie art. 134 k.p.a. poprzez uznanie, iż skarżący nie są legitymowani do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skarżący podnieśli, że działanie Kolegium obarczone było wadą nieważności bowiem art. 4 ust. 2 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi z 2010 r., wykluczył możliwość rozstrzygania o przewlekłości w tzw. "sprawach powodziowych" przez Kolegium. A zatem skoro Kolegium nie było kompetentne do wypowiadania się na temat przewłoki postępowania przez organami gminy, tym samym nie mogło wydać postanowienia wpadkowego o niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skarżący podnieśli także, że Kolegium powołało się na brak ich legitymacji do złożenia odwołania, mimo iż skarżący są stroną tego postępowania. Czym innym jest ewentualna niedopuszczalność składania odwołań (w tym wniosków o ponowne rozpoznanie sprawy) w tym konkretnym rodzaju postępowania, tj. zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie. Organ II instancji winien w tym zakresie poczynić odpowiednie wywody i przywołać ewentualnie poglądy literatury czy orzecznictwa dotyczące tejże kwestii proceduralnej z art. 37 k.p.a. w z w. z art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., a nie jedynie poprzestać na przywołaniu kilku ogólnych informacji, w tym dotyczących braku konieczności merytorycznego badania środka odwoławczego w sytuacji formalnej niedopuszczalności zaskarżenia orzeczenia. Skarżący podnieśli, że brak tych elementów uniemożliwia im zapoznanie się z rzeczywistymi powodami odmowy przyjęcia wniosku/zażalenia z 14 lutego 2012 r., a w konsekwencji pozbawia elementarnego prawa do posiadania wiedzy o całokształcie postępowania i merytorycznych przyczynach wydanego rozstrzygnięcia, co narusza zasady z art. 7, 8 i 11 k.p.a. Wnieśli o stwierdzenie nieważności postanowienia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity, Dz. U. z 2012 r. Nr 0, poz. 270, zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga, więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Skarga nie jest zasadna. Dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia Sąd stwierdził, że nie są trafne argumenty skarżących, iż art. 4 ust. 2 ustawy z 24 czerwca 2010 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi z 2010 r. (Dz. U. z 2010 r. Nr 123, poz. 835 z późn,. zm.) wykluczył możliwość rozstrzygania o przewlekłości w tzw. "sprawach powodziowych" przez Kolegium, a co za tym idzie, że nie mogło ono wobec tego wydać kwestionowanego postanowienia o niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podkreślić bowiem należy, że nie mają zastosowania postanowienia ustawy z 24 czerwca 2010 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi z 2010 r. (Dz. U. z 2010 r. Nr 123, poz. 835 z późn,. zm.), w szczególności art. 4 tejże ustawy. Zgodnie z treścią art. 2 cytowanej ustawy przepisy tej ustawy mają zastosowanie do skutków zdarzeń zaistniałych na obszarze gmin lub miejscowości poszkodowanych w wyniku działania powodzi lub osunięcia ziemi, mających miejsce w 2010 r., określonych w przepisach wydanych po dniu 14 maja 2010 r. na podstawie art. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2001 r. o szczególnych zasadach odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku działania żywiołu (Dz. U. z 2001 r. Nr 84, poz. 906). Przepisy cytowanej ustawy mają zatem zastosowanie tylko do kwestii związanych z odbudową, remontem i rozbiórką obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku powodzi, w tym między innymi do kwestii związanych z dokonaniem zgłoszenia lub uzyskaniem pozwolenia na budowę takich obiektów budowlanych, użytkowaniem tych obiektów itp. Ponadto przepisy cytowanej ustawy mają zastosowanie również między innymi do kwestii związanych ze zbywaniem nieruchomości, stanowiących własność Skarbu Państwa albo jednostek samorządu terytorialnego, wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, do kwestii związanych: z uzyskaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, faktyczną niemożnością świadczenia pracy w związku z powodzią, zniszczeniem dokumentów niezbędnych do ustalenia świadczeń z tytułu ubezpieczeń społecznych lub zaopatrzenia emerytalnego, przeznaczeniem środków z zakładowego funduszu pracy, Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, z uzyskaniem pożyczek z tego Funduszu, z uzyskaniem pożyczek z ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 z późn. zm.), przyznaniem refundacji z tej ustawy, uzyskiwaniem kredytów na zasadach określonych w ustawie z 8 lipca 1999 r. o dopłatach do oprocentowania kredytów bankowych udzielonych na usuwanie skutków powodzi (Dz. U. z 2001 r. Nr 62, poz. 690 z późn. zm.), z przedsięwzięciami polegającymi na tworzeniu lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy niestanowiących lokali socjalnych, ze zwolnieniami z opłat skarbowych, z podatku dochodowego, z uruchomieniem środków rezerw itp. Przepisów tych nie stosuje się więc do postępowań związanych z uzyskaniem zasiłku celowego z art. 40 ustawy z 12 marca 2003 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity, Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 z późna. zm., zwanej dalej ustawą o pomocy społecznej), bo właśnie przepisy tej ustawy mają do nich zastosowanie, a nie przepisy ustawy z 24 czerwca 2010 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi z 2010 r. (Dz. U. z 2010 r. Nr 123, poz. 835 z późn,. zm.). Wobec powyższego mylą się skarżący twierdząc, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze z chwilą otrzymania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej uprzednio wydanym przez Kolegium postanowieniem z [...] 2012 r. nr [...] o uznaniu ich zażalenia na niezałatwienie sprawy dotyczącej zasiłku celowego z art. 40 ustawy o pomocy społecznej w terminie za nieuzasadnione, nie było kompetentne do jego rozpoznania. Skoro przepisy ustawy z 24 czerwca 2010 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi z 2010 r. (Dz. U. z 2010 r. Nr 123, poz. 835 z późn,. zm.), z racji wyżej przedstawionych, nie mają zastosowania, to Samorządowe Kolegium Odwoławcze na zasadach ogólnych było organem wyższego stopnia wobec Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej jako jednostki organizacyjnej jednostki samorządu terytorialnego, tj. gminy. Zgodnie bowiem z treścią art. 17 pkt 1 k.p.a. organem wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego – są samorządowe kolegia odwoławcze. Postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2012 r. nr [...] zostało wydane na podstawie art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity, Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. zwanej dalej w skrócie – k.p.a.). Stanowisko wyrażone przez organ wyższego stopnia w trybie art. 37 k.p.a. w drodze postanowienia ma charakter wpadkowy (incydentalny), na które stronie nie przysługuje prawo wniesienia zażalenia, czy jak w tym przypadku, prawo wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, bo taki środek zaskarżenia służy ewentualnie od rozstrzygnięć samorządowego kolegium odwoławczego, stosownie do treści art. 127 § 3 k.p.a. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy jest szczególnym środkiem odwoławczym, będącym surogatem odwołania, gdyż spełnia taką samą jak o no rolę. Różni się jednakże od odwołania tylko brakiem skutku dewolutywnego, bowiem nie istnieje organ administracji wyższego stopnia w stosunku do samorządowego kolegium odwoławczego w rozumieniu art. 17 k.p.a. oraz brakiem skutku suspensywnego (vide: uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z 13 lutego 1996 r., sygn. akt III AZP 23/95 oraz uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 grudnia 1996 r., sygn. akt OPS 4/96; por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 1 czerwca 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 2174/05, LEX nr 232925). Zgodnie z postanowieniami art. 141 § 1 k.p.a. stronie służy zażalenie na wydane w toku postępowania postanowienia, gdy kodeks tak stanowi. Natomiast w myśl art. 144 k.p.a. w sprawach nieuregulowanych przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, dotyczących postępowania zażaleniowego, do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Zatem, zażalenie może być wniesione tylko na postanowienie, enumeratywnie wyliczone w Kodeksie postępowania administracyjnego, do którego nie zalicza się postanowień wydanych w trybie art. 37 k.p.a. Podzielić wobec tego należy stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zawarte w powoływanym już wyroku z 1 czerwca 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 2174/05; LEX nr 232925, że skoro, do postanowień wydanych w trybie art. 37 k.p.a. nie mają zastosowania przepisy art. 141 i następnych k.p.a., to do takich postanowień nie może mieć również zastosowania przepis art. 127 § 3 k.p.a. Zasadne wobec tego jest rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 13 marca 2012 r. nr [...], wydane na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdzające niedopuszczalność wniesienia przez skarżących wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej postanowieniem z 6 lutego 2012 r. nr [...]. Obowiązek wydania postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenia sprawy wręcz nakazywały Kolegium postanowienia art. 134 w zw., z art. 127 § 3 k.p.a. Rozpatrzenie przez Kolegium niedopuszczalnego środka odwoławczego stanowiłoby bowiem rażące naruszenie prawa. Sformułowanie natomiast Kolegium, że skarżący nie posiadają legitymacji do zaskarżenia postanowienia z art. 37 k.p.a., choć niefortunne, nie można zrozumieć inaczej, jak tylko tak, że nie tylko skarżącym, ale każdej stronie w ogóle nie przysługuje na tego rodzaju postanowienie żaden środek zaskarżenia. Wbrew twierdzeniom skarżących w kontrolowanym postanowieniu nie tkwią więc kwalifikowane wady, w szczególności skutkujące stwierdzeniem nieważności. Samorządowe Kolegium Odwoławcze przy jego wydawaniu nie naruszyło też przepisów postępowania administracyjnego w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity, Dz. U. z 2012 r. Nr 0, poz. 270), orzekł jak sentencji wyroku.