I OSK 2443/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska po rozpoznaniu w dniu 17 października 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. P. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lipca 2012 r., sygn. akt I SAB/Wa 211/12 umarzającego postępowanie sądowe w sprawie ze skargi S. P. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Mazowieckiego w rozpoznaniu wniosku o ustalenie odszkodowania za nieruchomość postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Postanowieniem z dnia 10 lipca 2012 r., sygn. akt I SAB/Wa 211/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie umorzył postępowanie sądowe w sprawie ze skargi S. P. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Mazowieckiego w rozpoznaniu wniosku o ustalenie odszkodowania za nieruchomość. W uzasadnieniu postanowienia Sąd pierwszej instancji wskazał, iż pismem z dnia 14 maja 2012 r. S. P., działający przez profesjonalnego pełnomocnika będącego adwokatem, wniósł za pośrednictwem organu skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Mazowieckiego w rozpoznaniu wniosku o ustalenie odszkodowania za nieruchomość przejętą na własność Skarbu Państwa w użytkowanie wieczyste PKP Polskich Linii Kolejowych S. A., położoną w powiecie l., w gminie J., oznaczoną jako działka nr (...). W skardze zawarty został wniosek o zasądzenie kosztów postępowania. Wydając zaskarżone postanowienie Sąd pierwszej instancji wskazał, iż podejmując rozstrzygnięcie w sprawie ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, Sąd uwzględnia stan sprawy istniejący w dniu wyrokowania. Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia (...) maja 2012 r. nr (...) rozstrzygnął sprawę zainicjowaną powyższym wnioskiem. Wydanie przez organ decyzji lub innego aktu wyłącza możliwość uwzględnienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, nawet wówczas gdy decyzja podjęta została z naruszeniem terminu przewidzianego do jej wydania. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, skoro decyzja Wojewody Mazowieckiego została wydana po wpłynięciu skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, ale przed rozpoznaniem skargi przez Sąd, uznać należy, że organ załatwił sprawę i nie pozostaje już w przewlekłości, a zatem postępowanie to stało się bezprzedmiotowe, ponieważ w jego toku wystąpiły zdarzenia, w następstwie których przestała istnieć sprawa sądowoadministracyjna, co ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, bowiem organ podjął czynności i wydał akt, których domagała się strona w skardze wniesionej do sądu administracyjnego. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł S. P. zarzucając mu: 1. naruszenie przepisu postępowania w postaci art. 149 § 1 związku z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez brak stwierdzenia w treści postanowienia o umorzeniu postępowania ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, czy przewlekłość ta rzeczywiście miała miejsce oraz czy miała charakter rażącego naruszenia prawa; 2. naruszenie przepisu postępowania w postaci art. 170 p.p.s.a. w związku z art. 4171 § 3 kodeksu cywilnego, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez brak stwierdzenia w treści zaskarżonego postanowienia faktu niezgodności z prawem niewydania przez Wojewodę Mazowieckiego decyzji administracyjnej w terminie przewidzianym przez prawo, co zgodnie z literalnym brzmieniem treści art. 4171 § 3 k.c. może zamykać skarżącemu możliwość dochodzenia od Skarbu Państwa odszkodowania za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej. Powołując się na wymienione podstawy skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie ze wskazaniem, iż Sąd ten winien stwierdzić w treści postanowienia o umorzeniu, iż Wojewoda Mazowiecki naruszył przepisy prawa poprzez przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego sprawie ustalenia wysokości odszkodowania na rzecz skarżącego za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności jego nieruchomości oraz, iż naruszenie to miało charakter rażącego naruszenia prawa. Ponadto wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W motywach skargi kasacyjnej wskazano, iż skarżący nie kwestionuje zasadności umorzenia postępowania w sprawie. Jednakże Sąd pierwszej instancji naruszył przepisy postępowania, gdyż w petitum zaskarżonego postanowienia nie odniósł się do kwestii, czy w momencie składania skarga na przewlekłość była uzasadniona, czy też nie. Normatywna treść zaskarżonego postanowienia zawiera jedynie orzeczenie o umorzeniu sprawy sądowej oraz rozstrzygnięcie o kosztach, w związku z czym nie daje oczywistej odpowiedzi w kwestii, czy skarga była uzasadniona w momencie składania czy też nie. Co prawda Sąd pierwszej instancji zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania a także stwierdził w uzasadnieniu postanowienia, iż: "z przewlekłym prowadzeniem postępowania przez organ administracji publicznej mamy do czynienia w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. (...)", co wskazywałoby, że zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarga na przewlekłość na dzień składania była co do zasady uzasadniona. Jednakże rozumowanie takie stanowi w rzeczywistości jedynie domysły i nie znajduje odzwierciedlenia w normatywnej treści postanowienia. Niezrozumiałe także jest przywołanie art. 201 § 1 p.p.s.a., jako podstawy rozstrzygnięcia o kosztach, gdyż przepis ten stanowi, iż: " Zwrot kosztów przysługuje skarżącemu od organu także w razie umorzenia postępowania z przyczyny określonej w art. 54 § 3. ", a więc w przypadku umorzenia postępowania ze względu na uwzględnienie przez organ skargi w całości przed dniem rozprawy, co jednak w niniejszej sprawie przecież nie nastąpiło. Stwierdzenie w normatywnej części orzeczenia, iż skarga w dniu składania była zasadna, gdyż organ prowadził postępowanie w sposób przewlekły, jest kwestią zasadniczą i powoduje szereg dalszych skutków procesowych. Postanowienie sądu administracyjnego, stwierdzające iż organ naruszył prawo prowadząc postępowanie administracyjne w sposób przewlekły, byłoby odpowiednim prejudykatem do domagania się następnie odszkodowania na podstawie art. 417 k.c. Jednakże zaskarżone postanowienie wydane w sprawie niniejszej nie zawiera takiego stwierdzenia, co może zamykać skarżącemu konstytucyjnie zagwarantowane prawo do Sądu i to w sytuacji, gdy jego skarga do Sądu była rzeczywiście uzasadniona. Przyjęcie stanowiska, iż treść zaskarżonego postanowienia odpowiada prawu prowadziłoby do niedopuszczalnej sytuacji, w której przepis art. 149 p.p.s.a. oraz art. 4171 § 3 k.c. byłyby martwe, co przeczy domniemaniu racjonalnego ustawodawcy, który nie stanowi norm zbędnych, łac. "ratio est anima legis". W sytuacji takiej bowiem organ administracji prowadzący postępowania mógłby nie wydawać decyzji w sprawie przez np. kilkanaście miesięcy, a dopiero po złożeniu przez stronę skargi na przewlekłe prowadzenie sprawy, wydawałby decyzję i doręczał ją stronie, co skutkowałoby koniecznością umorzenia postępowania sądowego na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. i teoretycznie uniemożliwiałoby dochodzenie przez obywatela odszkodowania od państwa, pomimo oczywistego złamania prawa przez organy administracji. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, zgodnie z treścią art. 149 § 1 zdanie 2 p.p.s.a, sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, natomiast zaskarżone postanowienie milczy również w tej kwestii. Jeśli jednak skarga była uzasadniona w chwili składania, gdyż Wojewoda naruszył prawo, to Sąd obligatoryjnie powinien stwierdzić, czy naruszenie to miało charakter rażący czy też nie. Skarżący wskazał również, iż Wojewoda Mazowiecki rzeczywiście prowadził w sposób przewlekły postępowanie w sprawie odszkodowania na rzecz skarżącego. Od wszczęcia postępowania do dnia wydania decyzji upłynęło bowiem 17 i pół miesiąca, podczas gdy dla załatwienia tego typu spraw, ustawodawca przewidział termin maksymalnie 2 miesięcy (art. 35 § 3 k.p.a.). Opóźnienie organu wynosiło zatem ponad 15 miesięcy, zaś tłumaczenia urzędników, iż zwłoka w załatwieniu sprawy wynikała z braku środków w budżecie na powołanie biegłego z zakresu wyceny nieruchomości, są całkowicie bezzasadne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Rozpoznając przedmiotową sprawę należy przede wszystkim wziąć pod uwagę najnowsze orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczące kwestii czy wydanie przez organ administracyjny aktu bądź podjęcie przezeń czynności w sprawie, w której złożono skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, przed dniem rozpoznawania sprawy przez sąd, samo przez się uniemożliwia uwzględnienie tej skargi. W postanowieniu z dnia 18 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1953/12 Naczelny Sąd Administracyjny słusznie uznał, iż odpowiedzi należy poszukiwać w treści przepisu art. 149 p.p.s.a. Przepis ten w wyniku nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz.U. Nr 34, poz. 173), która weszła w życie 17 maja 2011 r. oraz ustawą z dnia 25 marca 2011 r. o zmianie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 76, poz. 409), która weszła w życie 12 lipca 2011 r. stanowi, iż uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest powiązane ze zobowiązaniem organu do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności, lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Przepis ten stanowi również, że sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jednocześnie w § 2 wskazano, że w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania sąd może ponadto orzec o wymierzeniu organowi grzywny. Taka konstrukcja powołanego przepisu w zestawieniu z regulacją ustawową z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa rozszerzyła katalog środków przysługujących stronie celem przeciwdziałania bezczynności organu, czy przewlekłemu prowadzeniu postępowania, jak również zobowiązała sądy administracyjne do szerszego niż dotychczas rozpoznawania skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Wobec powyższego Sąd orzekający w niniejszym składzie w pełni podziela tezę wywiedzioną w powyższym postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1953/12, a także w postanowieniu z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12, iż wydanie przez organ decyzji w toku postępowania sądowego, po wniesieniu skargi, nie zwalnia wojewódzkiego sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz w zakresie wymierzenia organowi grzywny z tego tytułu. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12, odmienna wykładnia art. 149 p.p.s.a prowadziłaby do pozbawienia strony możliwości dochodzenia odszkodowania, o którym mowa w art. 417(1) § 3 K.c., za szkodę, której źródłem jest niewydanie orzeczenia lub decyzji, a także wypaczałaby sens wprowadzonych zmian w przepisach Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz Kodeksie postępowania administracyjnego. Przepis art. 417(1) § 3 K.c. określa odpowiedzialność władzy publicznej za szkody, których źródłem są zaniechania dotyczące wydania aktów indywidualnych o charakterze władczym, czyli za szkody spowodowane takim działaniem, jeżeli jest to niezgodne z prawem i zostało stwierdzone we właściwym postępowaniu sądowym albo administracyjnym. Ustawodawca uregulował właściwe tryby dla stwierdzenia niezgodności z prawem zachowań organów władzy publicznej polegające na naruszeniu obowiązku wydania orzeczenia lub decyzji. Tym samym brak orzeczenia w zakresie objętym dyspozycją art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. uniemożliwia stronie dochodzenie odszkodowania z tytułu niezgodnego z prawem zaniechania organu co do wydania aktu administracyjnego. W sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania to sąd administracyjny, na podstawie okoliczności sprawy, a zwłaszcza toku postępowania administracyjnego ocenia czy w sprawie wystąpiła bezczynność, czy przewlekłe prowadzenie postępowania oraz na podstawie tej oceny, stosownie do okoliczności sprawy, podejmuje rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 149 p.p.s.a. Przepis art. 149 p.p.s.a. w aktualnym brzmieniu zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce oraz czy było to z rażącym naruszeniem prawa albo nie miało charakteru rażącego. Użycie w zdaniu drugim § 1 art. 149 p.p.s.a. wyrazu "jednocześnie" nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Wręcz przeciwnie z analizy tego przepisu, w kontekście przepisu art. 417(1) § 3 K.c., wynika, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo, że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, z uwagi na to, że akt taki został wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu. Należy więc stwierdzić, iż prawidłowo rozpoznając skargę wniesioną w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji, mając na względzie katalog możliwych rozstrzygnięć wymienionych w art. 149 p.p.s.a. winien odnieść się do całości sprawy orzekając w zakresie przewlekłego prowadzenia postępowania, a także dokonać oceny czy miało miejsce rażące naruszenie prawa oraz rozważając, czy zachodzą podstawy do wymierzenia organowi grzywny. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.