V SA/Wa 1507/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Sędzia WSA - Jolanta Bożek, Sędzia WSA - Małgorzata Rysz (spr.), Protokolant specjalista - Izabela Wrembel, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2012 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą w P. na informację Narodowego Centrum Badań i Rozwoju z dnia ... maja 2012 r. nr ... w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu; stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Narodowe Centrum Badań i Rozwoju. C. Sp. z o.o. z siedzibą w P. złożyła w dniu ... września 2010r. w Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości ( dalej: PARP) wniosek o dofinansowanie projektu: "... ". Przedmiotowy projekt złożony został w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, Oś priorytetowa – Badania i rozwój nowoczesnych technologii, Działanie 1.4 – Wsparcie projektów celowych; wniosek o dofinansowanie zarejestrowany został pod numerem ... W piśmie z dnia ... lutego 2012r. PARP poinformowała spółkę, że w wyniku oceny złożony przez nią projekt został oceniony pozytywnie i uzyskał ... punkty. Niestety ilość punktów uprawniających do uzyskania dofinansowania wynosi 97,67 pkt. W dniu ....02.2012r. Spółka wniosła protest, w którym zakwestionowała treść oceny projektu i liczbę przyznanych punktów, w proteście wniosła o ponowne przeprowadzenie oceny merytorycznej. Pismem z ....05.12r. Narodowe Centrum Badań Rozwoju poinformowano skarżącą, że dokonano ponownej oceny wniosku i w jej wyniku projekt otrzymał ... punktów, w tym ... za kryterium merytoryczne fakultatywne "Poziom innowacyjności rezultatów prac badawczo – rozwojowych" ( na 40 możliwych), a w ramach tego kryterium ... pkt. (na 10 możliwych) za subkryterium "wzrost użyteczności produktu". W dniu ... czerwca 2012r. Spółka C. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzuciła Instytucji Pośredniczącej naruszenie: • art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju ( t.j. Dz.U. z 2009r. Nr84, poz. 712 ze zm.) dalej: u.z.p.p.r., poprzez niezapełnienie rzetelnej oceny projektu, która to ocena powinna się odbyć w zgodzie z "Przewodnikiem po kryteriach dla projektów" w przedmiocie oceny kryterium merytorycznego fakultatywnego "Poziom innowacyjności rezultatów prac badawczo – rozwojowych", • art. 26 ust.2 u.z.p.p.r., poprzez niezapewnienie przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektu i nieuwzględnienie zasady równego dostępu do pomocy ze względu na rozszerzenie zakresu podlegającego ocenie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Uprawnienia sądów administracyjnych, określone m.in. przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.; zwana dalej: p.p.s.a.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z przepisami postępowania administracyjnego i normami prawa materialnego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W tym miejscu należy zaznaczyć, że uprawnienie sądu administracyjnego do rozstrzygania w niniejszej sprawie wynika z art. 30 c u.z.p.p.r. w związku z art. 3 § 3 p.p.s.a. Zgodnie art. 30c ust. 3 pkt 1 u.z.p.p.r. – sąd administracyjny dokonuje oceny legalności rozstrzygnięć przewidzianych w systemie realizacji projektu operacyjnego, skoro w przepisie tym przewidziane jest uwzględnienie skargi, w wypadku stwierdzenia, że ocena konkretnego projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą. Wskazać też należy, iż jak wynika z dotychczasowego orzecznictwa sądów administracyjnych zasady dokonywania sądowej oceny legalności rozstrzygnięć przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego wymagają ustalenia standardu prawnego, według którego ma być dokonywana ocena zgodności z prawem kontrolowanego rozstrzygnięcia odwoławczego. Wprowadzając w art. 30c ust. 1 pkt 1 u.z.p.p.r. kryterium "naruszenia prawa", prawodawca przesądził jednocześnie w art. 37, że do postępowania w zakresie ubiegania się o dofinansowanie na podstawie tejże ustawy – ze środków pochodzących z budżetu państwa lub ze środków zagranicznych – nie stosuje się przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Wyklucza to weryfikację zaskarżonego aktu z perspektywy rozwiązań przyjętych w k.p.a. Z drugiej strony wątpliwości budzi kwestia, jaka jest dopuszczalna sądowa ocena procesu weryfikacji wniosków o dofinansowanie zamierzonych przedsięwzięć. Praktyka sądów administracyjnych rozstrzygających powyższe sprawy wskazuje, że przy interpretacji przepisów u.z.p.p.r., przyjąć należy stanowisko, które dopuszcza możliwość posługiwania się, w ramach sądowej kontroli ocen projektów ubiegających się o dofinansowanie – postanowieniami systemu realizacji programu, łącznie z odpowiednimi przepisami prawa powszechnie obowiązującego. W kontekście powyższych zasad, badając legalność oceny wniosku skarżącej, Sąd uznał skargę za uzasadnioną gdyż w wyniku rozpatrzenia protestu oceny projektu dokonano z naruszeniem prawa. Według treści art. 5 pkt. 11 u.z.p.p.r. wszelkie zasady i procedury dotyczące realizacji zarówno strategii rozwoju, jak i programów, zawarte są w "systemie realizacji", przy czym system ten określa także środki odwoławcze, które przysługują wnioskodawcy w związku z naborem projektów o których mowa w art. 28 ust.1 pkt. 3 cyt. ustawy – czyli zgłoszonych w trybie konkursowym. Obowiązek opracowania – określenia tego systemu realizacji, nałożony został na instytucję zarządzającą odpowiadającą za prawidłową realizację programu (art. 26 ust.1 pkt.2, pkt. 6, pkt. 8, art. 25 pkt.1, art. 5 pkt. 2 cyt. ustawy). Przy wykonywaniu swoich zadań instytucja zarządzająca ma obowiązek uwzględnienia zasady równego dostępu do uzyskania pomocy, a także ma zapewnić przejrzystość reguł stosowanych przy ocenie projektów mogących skorzystać z dofinansowania, między innymi projektów wyłanianych w trybie konkursu ( art. 26 ust.2, art. 28 ust.1 pkt. 3 cyt. ustawy). Instytucja zarządzająca może powierzyć część swoich zadań – między innymi dokonywanie, w oparciu o określone kryteria, wyboru projektów do dofinansowania w ramach danego programu – instytucji wdrażającej jako instytucji pośredniczącej II stopnia ( art. 27 ust. 1 w zw. z art. 5 pkt. 4 cyt. ustawy). Skarżąca Spółka zgłosiła swój wniosek – projekt, w ramach POIG, Priorytet 1: Badania i rozwój nowoczesnych technologii, Działanie 1.4: Wsparcie projektów celowych . Nabór wniosków ogłosiła Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości, która jest Instytucją Wdrażającą dla tego konkursu. Zgodnie z § 7 ust. 1 pkt 1 Regulaminu przeprowadzania konkursu w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka (dla Priorytetu1, Działania 1.4) oceny formalnej wniosków dokonuje RIF, natomiast zgodnie z ust. 2 pkt 1 ocena merytoryczna dokonywana jest w PARP. Z kolei § 9 Regulaminu reguluje ogólnie Procedurę odwoławczą w ramach konkursu, wskazując, że środkiem odwoławczym od wyników oceny projektów składanych w ramach systemu instytucjonalnego PO IG jest protest. Protest to pisemne wystąpienie wnioskodawcy o weryfikację dokonanej oceny projektu w zakresie: - zgodności oceny z kryteriami wyboru projektów oraz - naruszeń o charakterze proceduralnym. W § 9 ust. 6 Regulaminu wskazano, że szczegółowe warunki i sposób wnoszenia środków odwoławczych określone są w Załączniku 4.4 do szczegółowego opisu priorytetów Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka. Obowiązującą Procedurą odwoławczą dla przedmiotowego konkursu jest procedura z 1 kwietnia 2011r. Jak wskazano na wstępie projekt skarżącej o dofinansowanie projektu, w ocenie merytorycznej, o której poinformowano beneficjenta w piśmie z dnia ... lutego 2012r., został oceniony pozytywnie i uzyskał ... punktów ( na 100 możliwych), jednak ze względu na wyczerpanie środków finansowych na dofinansowanie projektów w ramach rundy aplikacyjnej nie znalazł się na liście projektów zakwalifikowanych do dofinansowania. Do dofinansowania zostały zatwierdzone projekty, które otrzymały minimum 97, 67 punktów. W piśmie podano, że w ramach kryterium merytorycznego fakultatywnego nr 1 : "Poziom innowacyjności rezultatów prac badawczo –rozwojowych" na maksymalną ilość punktów – 40, projekt uzyskał ... punktów. Wynikało to z oceny podkryterium – nowość, w ramach którego na maksymalną ilość 20 punktów projektowi przyznano ... pkt. Pozostałe 2 podkryteria kryterium nr 1 tzn. – wzrost użyteczności produktu oraz – możliwość wdrożenia i opłacalność oceniono na maksymalną ilość punktów ( po ...). W proteście od tej oceny Spółka obszernie odniosła się do jej treści kwestionując ocenę projektu w zakresie podkryterium "nowość", wnosząc o dokonanie ponownej oceny tego subkryterium i » zastąpienie wadliwych opinii Eksperta nr 2 i Eksperta nr 3 odnośnie subkryterium "nowość" niewadliwymi opiniami eksperckimi dla tego subkryterium .« W informacji, jaką wystosowano do skarżącej w wyniku dokonanej oceny protestu (pismo Narodowego Centrum Badań I Rozwoju z ... maja 2012r.) wskazano, że protest został uwzględniony, w procesie rozpatrywania protestu został powołany ekspert zewnętrzny, którego opinia stanowi podstawę wydania rozstrzygnięcia. Dalej wskazano, że w wyniku dokonanej ponownie oceny zakwestionowana przez stronę wcześniejsza ocena subkryterium "nowość" w ramach kryterium merytorycznego fakultatywnego nr 1 została weryfikowana, i przyznano temu subkryterium maksymalną ilość punktów – ..., zmniejszono jednak ilość punktów dla ocenionego wcześniej na maksimum subkryterium "wzrost użyteczności produktu", przyznając w tym zakresie tylko ... punktów. W rezultacie tej oceny projekt uzyskał ... punktów, co nie pozwoliło w dalszym ciągu na umieszczenie projektu na Liście rankingowej, gdyż ostatni projekt umieszczony na pierwotnej Liście uzyskał 97, 67 pkt. W związku z tym co wyżej przedstawiono należy przyznać rację skarżącej, iż w wyniku rozpatrzenia protestu oceny projektu dokonano z naruszeniem prawa. Należy bowiem wskazać, na uregulowania Procedury odwoławczej, zgodnie z którą dokonano rozpatrzenia środka odwoławczego – protestu od pierwotnej oceny. Zgodnie z § 9 ust. 2 tej Procedury Instytucja informująca wnioskodawcę o negatywnym wyniku oceny wniosku o dofinansowanie projektu, po otrzymaniu protestu, obowiązana jest dokonać autokontroli wniosku o dofinansowanie projektu w zakresie objętym protestem w terminie 30 dni roboczych od dnia wpływu protestu, z kolei ust. 6 przewiduje, że Instytucja Pośrednicząca, po etapie autokontroli rozpatruje protest w terminie 40 dni roboczych od dnia otrzymania protestu wraz z pełną dokumentacją sprawy. Instytucja Pośrednicząca (ust. 6) może protest: 1) uwzględnić – w przypadku, gdy na podstawie zebranych informacji i dokumentacji uzna za zasadne żądanie wnioskodawcy w całości bądź uzna za zasadne w takiej części, iż możliwe jest przekazanie wniosku o dofinansowanie projektu do dalszego etapu oceny albo rekomendowanie wniosku do dofinansowania, albo 2) nie uwzględnić – w przypadkach innych niż wymienione w pkt 1. Ponadto, zgodnie z § 9 ust. 10 Procedury odwoławczej Instytucja Pośrednicząca oceniająca zobowiązana jest do: 1. zapoznania się z wynikami pierwotnej oceny projektu, 2. zapoznania się z treścią protestu złożonego przez wnioskodawcę wraz z jego uzasadnieniem, a w szczególności do wnikliwego przeanalizowania zgłoszonych zarzutów, 3. dokonania ponownej oceny projektu, w zakresie objętym protestem, jeżeli zarzuty podniesione przez wnioskodawcę w proteście są uzasadnione, 4. pisemnego ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w proteście i do uzasadnienia swojego stanowiska. Przenosząc te unormowania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić że Instytucja Pośrednicząca uchybiła im rozpoznając protest. Protest, aczkolwiek obszerny, zarzucał wyłącznie błędną ocenę projektu w zakresie subkryterium "nowość". Te zarzuty w toku rozpoznawania protestu uwzględniono w całości. Dodatkowy, powołany przez Narodowe Centrum Badań i Rozwoju, ekspert przyznał w zakresie tego podkryterium maksymalną ilość punktów tzn..... Skoro w obowiązującym systemie odwoławczym przewidziano dla beneficjenta jeden środek odwoławczy – protest i w niniejszej sprawie Spółka z niego skorzystała, a przy jego rozpoznaniu zgłoszono w stosunku do projektu dalsze zastrzeżenia w zakresie kryterium ( podkryterium) "wzrost użyteczności produktu", któremu w pierwotnej ocenie przyznano maksymalną ilość punktów i nie zgłaszano żadnych zastrzeżeń, należy to uznać za naruszenie zasad procedury odwoławczej. W orzecznictwie sądowym wskazywano, że naruszenie tych zasad jest o tyle istotne, że uniemożliwia wnioskodawcy odniesienie się do nowych zarzutów pod adresem projektu w procedurze administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14.01.2011r. sygn. akt II GSK 1466/10 opubl. LEX 952811). Zgodnie z art. 26 ust. 2 u.z.p.p.r. instytucja zarządzająca ( a więc także wszystkie instytucje, które przejęły do wykonania określone zadania w zakresie danego programu ) ma "zapewniać przejrzystość reguł stosowanych przy ocenie projektów", co oznacza, że wnioskodawca nie może być zaskakiwany podnoszeniem przez instytucję rozpatrującą protest, dalszych zarzutów, których nie może już zwalczać czy wyjaśniać ze względu na zakończenie procedury. Zgodnie z art. 30 c ust. 1 u.z.p.p.r. ( § 10 pkt 4 Procedury odwoławczej) po wyczerpaniu środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji programu odwoławczego i po otrzymaniu informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego ( o prawie wniesienia skargi do sądu poinformowano skarżącego w piśmie z dnia .... 5.2012r). Reasumując: ukształtowanie, spełniające wymogi art. 26 ust. 2 u.z.p.p.r., Procedury odwoławczej mającej zastosowanie w niniejszym konkursie nie budzi wątpliwości sądu, wadliwe było natomiast zastosowanie tej Procedury przez instytucję rozpoznającą protest. Z powyższego względu, wobec tego, że w postępowaniu stanowiącym rozpoznanie protestu, w ramach którego dokonano ponownej oceny projektu, naruszono zasady postępowania, Sąd w oparciu o art. 30c ust. 1 u.z.p.p.r. uwzględnił skargę i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.