I OSK 2926/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia NSA Wiesław Morys Protokolant starszy asystent sędziego Konrad Młynkiewicz po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 lipca 2012 r. sygn. akt III SA/Kr 1265/11 w sprawie ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w C. z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłat za świadczenia przedszkoli samorządowych prowadzonych przez Gminę C. oddala skargę kasacyjną. W dniu [...] czerwca 2011r. Rada Miejska w C. podjęła uchwałę [...] o ustaleniu opłat za świadczenia przedszkoli samorządowych prowadzonych przez Gminę C. Uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 5a ust. 2 pkt 1 i art. 14 ust. 5 i 6 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.). Wojewoda Małopolski wniósł skargę na powyższą uchwałę Rady Miejskiej w C. domagając się stwierdzenia jej nieważności. Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie prawa, w tym w szczególności art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.). Wątpliwości organu nadzoru wzbudziły zapisy uchwały w zakresie ustalenia opłat za świadczenia przedszkoli jako tzw. opłat stałych oraz wątpliwości co do zgodności z prawem zapisów uchwały stanowiących o możliwości zwrotu opłaty w przypadku nieobecności dziecka w przedszkolu związanej z wakacjami, feriami zimowymi oraz leczeniem szpitalnym lub sanatoryjnym, po uprzednim okazaniu zaświadczenia lekarskiego o chorobie dziecka. Pismem z dnia 9 listopada 2011 r. Wojewoda Małopolski cofnął skargę uzasadniając to podjęciem przez Radę Miejską w C. w dniu 25 października 2011 r. uchwały Nr XIV/168/11 o ustaleniu opłat za świadczenia przedszkoli samorządowych prowadzonych przez Gminę C. Organ nadzoru wskazał, iż na mocy ww. uchwały ustalono stawki opłat za świadczenie przedszkola w sposób zgodny z obowiązującym porządkiem prawnym, jednocześnie uchylając uchwałę z [...] czerwca 2011 r. nr X/103/11. Wojewódzki Sad Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 10 lipca 2012 r. sygn. akt III SA/Kr 1265/11, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w C. z [...] czerwca 2011 r. nr X/103/11 w przedmiocie ustalenia opłat za świadczenie przedszkoli samorządowych prowadzonych przez Gminę C. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości. W uzasadnieniu Sad wskazał, że skarga Wojewody Małopolskiego uznana została za dopuszczalną, gdyż została wniesiona po upływie 30 dni od doręczenia uchwały Wojewodzie. Sąd wskazał, ze zaskarżona uchwała została uchylona przez Radę Miejską w C. w całości uchwałą nr XIV/168/11 z dnia 25 października 2011 r., co jednak nie uniemożliwia sądowi orzekania w przedmiocie stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Uchylenie zaskarżonej uchwały przez radę gminy wywarło bowiem skutki prawne z mocą jedynie ex nunc, natomiast orzeczenie o stwierdzeniu nieważności uchwały działa z mocą wsteczną (ex tunc), eliminując wstecz wszelkie skutki prawne, jakie wywołała zakwestionowana uchwała. Istotą i celem działania sądu administracyjnego jest sądowa kontrola administracji z punktu widzenia legalności jej działania. Sąd kontroluje administrację uwzględniając stan faktyczny i prawny istniejący w chwili podejmowania zaskarżonego aktu lub czynności. Umorzenie zatem sądowego postępowania kontrolnego w sprawie spowodowałoby uniknięcie sądowej kontroli w przypadku, gdy wprawdzie sam zaskarżony akt prawny został już wyeliminowany z porządku prawnego, ale z mocą ex nunc, nie zostały zatem usunięte wszystkie skutki prawne, które on wywołał. W sprawie poza sporem jest, że na podstawie zaskarżonej uchwały organ gminy pobierał opłaty za przedszkola, zaskarżona uchwała zmieniająca zasady dotyczące ponoszenia opłat wywołała zatem skutki prawne. Z tego właśnie powodu postępowanie sądowe w tej sprawie nie jest bezprzedmiotowe. Sąd podzielił pogląd prawny wyrażany w orzecznictwie, że okoliczność, że zaskarżona uchwała została uchylona przez radę, nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, mogła ona bowiem być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego wejście w życie przepisu prawa miejscowego uchylającego tę uchwałę. Wprawdzie pismem z dnia 9 listopada 2011 r. Wojewoda Małopolski cofnął skargę uzasadniając to podjęciem przez Radę Miejską w C. w dniu 25 października 2011 r. uchwały Nr XIV/168/11 o ustaleniu opłat za świadczenia przedszkoli samorządowych prowadzonych przez Gminę C. , jednakże na podstawie art. 60 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd uznał to cofnięcie za niedopuszczalne, albowiem doprowadziłoby ono do utrzymania w mocy skutków prawnych aktu dotkniętego wadą nieważności. Dokonując oceny merytorycznej zaskarżonej uchwały Sąd doszedł bowiem do przekonania, że zaskarżona w sprawie uchwała wydana została z istotnym naruszeniem przepisów obowiązujących w dacie jej uchwalenia. Rada Miasta C. zaś, pytana o to dwukrotnie przez Sąd, oświadczyła, że nie podjęła żadnych działań zmierzających do wyeliminowania skutków prawnych zaskarżonej uchwały (pisma z dnia 9 grudnia 2011 r., k. 27 oraz z 2 stycznia 2012 r., k. 33). Dokonując merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały Sąd podkreślił, że kompetencje gminy w zakresie stanowienia prawa miejscowego określają przepisy rozdziału 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Stosownie do treści art. 40 ust. 1 tej ustawy, gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego jedynie na podstawie upoważnień ustawowych. Zaskarżona uchwała została podjęta w oparciu o delegację ustawową wynikającą z art. 14 ust. 5 w związku z art. 5 i art. 5a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym na dzień wydawania zaskarżonej uchwały. Z treści art. 5 ust. 5 ustawy o systemie oświaty wynika, że zakładanie i prowadzenie przedszkoli publicznych należy do zadań własnych gminy. Według art. 5 ust. 7 w zw. z art. 3 pkt 1 tej ustawy organ prowadzący przedszkole odpowiada za jego działalność. Zadania oświatowe jednostek samorządu terytorialnego finansowane są na zasadach określonych w odrębnych ustawach, przy czym zapewnienie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej w przedszkolach, jest zadaniem oświatowym gmin. W art. 5a ust. 3 ustawy o systemie oświaty określono, że środki niezbędne na realizację zadań oświatowych, o których mowa w ust. 2, w tym na wynagrodzenia nauczycieli oraz utrzymanie szkół i placówek, zagwarantowane są w dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do przepisu art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych ustala rada gminy, a w przypadku innych przedszkoli publicznych – organy prowadzące te przedszkola. Art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty w brzmieniu obowiązującym od 1 września 2010 r. przewiduje, że przedszkole publiczne zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie (jest to jedna z cech przedszkola o charakterze publicznym, czyli przedszkola, które realizuje programy wychowania przedszkolnego uwzględniające podstawę programową wychowania przedszkolnego; prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie; przeprowadza rekrutację dzieci w oparciu o zasadę powszechnej dostępności oraz zatrudnia nauczycieli posiadających kwalifikacje określone w odrębnych przepisach; art. 6 ust. 1 ustawy). Dodatkowo, zgodnie z treścią § 10 ust. 2 pkt 1 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz.U. Nr 61, poz. 624), statut przedszkola określać winien m.in. dzienny czas pracy przedszkola ustalony przez organ prowadzący na wniosek dyrektora przedszkola i rady przedszkola, w tym czas przeznaczony na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego, nie krótszy niż 5 godzin dziennie. Obowiązujące w dacie wydawania zaskarżonej uchwały przepisy wprowadzały zatem zasadę, że świadczenia nauczania i wychowania w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie, są bezpłatne. W tym czasie, zgodnie z treścią art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie oświaty w brzmieniu obowiązującym od 1 września 2010 r., przedszkole powinno realizować program nauczania przedszkolnego uwzględniający podstawę programową wychowania przedszkolnego. Pod pojęciem "podstawy programowej" należało rozumieć obowiązkowe na danym etapie kształcenia, zestawy celów i treści nauczania oraz umiejętności, a także zadania wychowawcze szkoły (przedszkola), które są uwzględniane odpowiednio w programach wychowania przedszkolnego i programach nauczania oraz umożliwiają ustalenie kryteriów ocen szkolnych i wymagań egzaminacyjnych (art. 3 pkt 13 ustawy o systemie oświaty). Podstawa programowa określona w art. 3 pkt 13 ustawy została sprecyzowana w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz.U. z 2009 r. Nr 4, poz. 17). Podstawa programowa powinna być realizowana w czasie ustalonym przez organ prowadzący przedszkole, nie krótszym niż 5 godzin dziennie (§ 10 ust. 2 pkt 1 załącznika nr 1 do cyt. wyżej rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół), natomiast za świadczenia ponad ten czas, w myśl art. 14 ust. 5 ustawy w brzmieniu obowiązującym od 1 września 2010 r., mogły być pobierane opłaty. W ocenie Sądu zakwestionowane w treści skargi przepisy uchwały naruszają art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. W dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że generalna konstrukcja opłaty za świadczenie na podstawie wskazanego przepisu stanowi instytucję prawnofinansową, której istotną cechą jest ekwiwalentność. Pobiera się ją bowiem w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanych w interesie konkretnych podmiotów. Opłata stanowi zatem swoistą zapłatę za uzyskanie świadczeń. W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie przyjmuje się pogląd, że uchwalona na wskazanej podstawie opłata nie może mieć charakteru stałego, gdyż wówczas obowiązek jej ponoszenia zachodziłby w każdym przypadku uczęszczania przez dziecko do przedszkola, bez uwzględnienia rodzaju świadczeń, ich jakości czy czasu trwania. Sądy administracyjne zgodne są też co do istnienia wymogu precyzyjnego określania wymiaru i jakości tych świadczeń, w formie cennika i w oparciu o zasadę ekwiwalentności świadczeń. Zaskarżona uchwała nie odpowiada wskazanym wyżej wymogom ustawowym, gdyż przewidziana w § 1 ust. 3 opłata ma charakter opłaty stałej, pobieranej od poszczególnych rodziców na podstawie zawieranej z nimi umowy, w zależności od ilości godzin pobytu dziecka w przedszkolu deklarowanej przez rodziców, za deklarowany przez nich czas ponad ustalone bezpłatne 5 godzin dziennie, niezależnie od tego jak długo ponad ten czas dziecko przebywa w przedszkolu, z rozróżnieniem jedynie czy przebywa do 7 godzin dziennie czy powyżej 7 godzin dziennie i niezależnie od tego z jakich zajęć w tym czasie korzysta. Rada Gminy nie uzależniła zatem kosztów ponoszonych przez rodziców lub opiekunów od zakresu świadczeń przedszkola z jakich konkretne dziecko korzysta, przekraczających czas 5 godzin dziennie, tj. od rodzaju i ilości zajęć dodatkowych, z których dziecko korzysta. Wymogu tego nie spełnia ogólne wymienienie w § 1 ust. 2 pkt 1 uchwały rodzaju świadczeń, z jakich dane dziecko potencjalnie może korzystać (zajęcia opiekuńcze, wychowawcze i dydaktyczne). Wysokość opłaty "miesięcznej" ustalona w zaskarżonej uchwale ma charakter stały, jest to w istocie opłatą za pobyt dziecka w przedszkolu w czasie powyżej 5 godzin dziennie, jednakowa dla wszystkich, bez uwzględnienia rzeczywistych świadczeń, z których konkretne dziecko faktycznie korzystało podczas swojego pobytu w przedszkolu. Brak też powiązania wysokości tej opłaty stałej za świadczenia realizowane w czasie ponad 5 godzin dziennie z ich realnym kosztem. Treść zaskarżonej uchwały uniemożliwiała zatem jej adresatom rozpoznanie, a zatem także kontrolę, czy w ponoszonej opłacie za przedszkole mieściły się rzeczywiście świadczenia wychowania przedszkolnego realizowane w czasie wykraczającym poza minimalne 5 godzin dziennie oraz jakie były ich rzeczywiste koszty. Przyjęta w zaskarżonej uchwale konstrukcja opłaty stałej nie dostarczała także precyzyjnego kryterium ustanawiającego odrębność tego kosztu od innych kosztów funkcjonowania placówki oświatowej, co niewątpliwe uznać należałoby za niezbędne do normatywnego zapobiegania pokrywaniu z tej opłaty innych niż dopuszczalne wydatków. Słusznie wskazuje na to skarżący, podnosząc wątpliwości co do rzeczywistego zakresu opłaty stałej i jej zgodności z ustawą o systemie oświaty. Uchwała w sprawie ustalenia wysokości opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne powinna precyzyjnie określać poszczególne konkretne świadczenia, za które jest ustalana opłata, a także wskazywać, co składa się na każde z tych świadczeń i w konsekwencji opłat. Przedmiotem opłat są bowiem konkretne, rzeczywiście realizowane świadczenia, a nie sama gotowość do ich spełnienia. Ustawodawca upoważnił bowiem organy gminy do ustalania opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole (nauczanie, wychowanie i opiekę, por. art. 14 ust. 5 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 2 cytowanej ustawy o systemie oświaty), a nie za czas pobytu dziecka w przedszkolu. Sposób ustalenia opłat winien być oparty na kalkulacji ekonomicznej, a argumentacja za nim przemawiająca stosownie uzasadniona. Zaskarżona uchwała nie wskazuje, co składa się na tę opłatę stałą miesięczną, nie zawiera konkretyzacji świadczeń objętych odpłatnością, nie zawiera także analizy ekonomicznej i indywidualizacji świadczeń, za które pobierana jest opłata, co jest podstawowym warunkiem kontroli ekwiwalentności opłat za świadczenia. W ocenie Sądu także § 2 ust. 1 zaskarżonej uchwały narusza prawo. Przewiduje on możliwość żądania zwrotu części opłaty tylko w wypadku nieobecności dziecka w przedszkolu z powodów w tym przepisie wymienionych (wakacje, ferie zimowe, pobyt w szpitalu lub sanatorium). Uchwała tej treści pozbawia zatem możliwości zwrotu opłaty w przypadku nieobecności dziecka w przedszkolu z innych powodów niż wymienione w tym przepisie. Taka regulacja prawna jest nieprawidłowa, narusza zasadę ekwiwalentności opłaty. Zgodnie z tą zasadą opłata w przypadku faktycznego nieskorzystania przez dziecko z danego rodzaju świadczeń, powinna zostać rodzicom zwrócona. Naruszenie w zaskarżonej uchwale prawa materialnego, polegające na niezachowaniu przewidzianych w ustawie o systemie oświaty zasad ustalania opłat za przedszkola, oznacza naruszenie przez Radę Miejską w C. granic delegacji ustawowej przewidzianej w art. 14 ust. 5 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Wskazane powyżej naruszenia prawa uzasadniają wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Należało więc uznać, iż zaskarżona uchwała wydana została z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze w związku z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, co skutkować musiało stwierdzeniem jej nieważności w całości. Zakres derogacji przyjęto uwzględniając fakt, że skarga obejmowała całość uchwały, a uchwała ta w całości dotyczyła ustalania opłat za przedszkola. Realizacja zasady legalności, przy uwzględnieniu środków kontroli sądowej z art. 134 § 1 w zw. z art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wymagała zatem wyeliminowania całego zaskarżonego aktu. Rada Miejska w C. wniosła od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparła na zarzucie naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez jego błędna wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w szczególności naruszeniu art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a przez to uznanie, iż ustalona w oparciu o ten przepis opłata za świadczenia udzielane przez przedszkole winna być oparta na kalkulacji ekonomicznej i posiadać stosowne uzasadnienie jak również wskazywać konkretne świadczenia nią objęte oraz zawierać analizę ekonomiczną poszczególnych świadczeń. Na tych podstawach wnosiła o: 1) uchylenie zaskarżonego orzeczenia lub o: 2) uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania, 3) przyznanie kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez radcę prawnego, zgodnie z art. 205 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wojewoda Małopolski w odpowiedzi na skargę kasacyjna wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przyjętych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przeprowadził w pełni prawidłową wykładnię art. 14 ust. 5 ustawy z 27 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 12, poz. 22 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały. Art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty stanowił, że opłatę za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych ustala rada gminy, z uwzględnieniem art. 6 pkt 1 powołanej ustawy. Art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty nie zawierał ustawowej definicji pojęcia "opłaty". W orzecznictwie i doktrynie przyjęte jest stanowisko, że opłata jest – w istocie wynagrodzeniem za związane z kosztami działania władzy. Opłata jest instytucją prawnofinansową, której istotną cechą jest ekwiwalentność. Pobierana jest w związku z wyraźnymi wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanymi w interesie konkretnych podmiotów. Opłata jest zatem zapłatą za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego. Taki charakter ma ustalona przez radę gminy opłata na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Z tego względu w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że w tym zakresie obowiązuje bezwzględna konieczność konkretyzowania w uchwałach świadczeń, za które przedszkola publiczne miały prawo pobierania opłat. W zaskarżonym wyroku Sąd w pełni zasadnie wywiódł, że w uchwale z [...] czerwca 2011 r. nr X/103/11 w sprawie opłat za świadczenia przedszkoli samorządowych prowadzonych przez Gminę C. nie wskazano co składa się na opłatę stałą miesięczną. Ogólnikowe wskazanie zajęć opiekuńczych, wychowawczych i dydaktycznych nie spełnia wymogów konkretyzacji świadczeń, za które miała być pobierana opłata stała. Nie pozwala na ustalenie czy świadczenia te wykraczają poza minimum wychowania przedszkolnego. Sąd podzielił w pełni stanowisko przyjęte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 2315/11. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.