IV SA/Po 407/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Jarosz (spr.) Sędziowie WSA Maciej Dybowski WSA Donata Starosta Protokolant st. sekr. sąd. Laura Szukała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lipca 2012 r. sprawy ze skargi T.R. na decyzję Dowódcy Jednostki Wojskowej (...) w P. z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie zwrotu kosztów codziennych dojazdów z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby, oddala skargę Decyzją nr (...) z dnia(...) r. Dowódca Jednostki Wojskowej(...), na podstawie art.104 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., nr 98, poz.171 ze zm. – Dalej kpa), art.68 ust.2 i art.104 ust.1 ustawy z dnia 11 września 2003r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2008r., nr 141, poz. 892), art. 1a ust.1 pkt 7 ustawy z dnia 22 czerwca 1995r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (Dz. U. z 2010r., nr 28, poz. 143) oraz § 5 ust. 5 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 30 kwietnia 2010r. w sprawie świadczeń socjalno-bytowych dla żołnierzy zawodowych (Dz. U. nr 87, poz. 565 – dalej Rozporządzenie), po rozpatrzeniu wniosku z dnia (...) r. odmówił chor. T. R. ustalenia prawa do zwrotu kosztów codziennych dojazdów z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby i z powrotem. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, iż wnioskodawca mieszka w miejscowości S. i przy ul. S.(...), co udokumentowane zostało zaświadczeniem o zameldowaniu na pobyt stały. Nadto wnioskodawca wskazał, iż przejazd na trasie S. – R. R. –P. P. w obie strony przekracza czas dwóch godzin i w myśl przepisów regulujących, S. w których zamieszkuje nie byłyby miejscowością pobliską w stosunku do miejsca pełnienia służby. Organ wskazał, że wnioskodawca mieszka w odległości 3,5 km od bramy J.W.(...), a wersja przedstawiona przez wnioskodawcę zakłada podróżowanie z miejsca zamieszkania do J.W. (...) po trasie okrężnej, której długość wynosi 31 km. Zgodnie z art. 68 ust 2 ustawy z dnia 11 września 2003r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2010r. Nr 90, poz. 593 ze zm.), zwrot kosztów przejazdu przysługuje żołnierzowi zawodowemu zamieszkującemu poza miejscem pełnienia służby, w miejscowości, która nie jest miejscowością pobliską w rozumieniu ustawy z dnia 22 czerwca 1995r.o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2005r. Nr 41, poz. 398, ze zm.). Zgodnie z przytoczoną ustawą przez miejscowość pobliską należy rozumieć miejscowość, do której najkrótszy czas dojazdu lądowym środkiem publicznego transportu zbiorowego nie przekracza - zgodnie z rozkładem jazdy – dwóch godzin w obie strony łącznie z przesiadkami, licząc od stacji (przystanku) najbliższej miejscowości pełnienia służby do stacji (przystanku) najbliższej miejsca zamieszkania. Nadto w ocenie organu I instancji sposób uregulowania zwrotu kosztów codziennych przejazdów został wskazany w rozporządzeniu Ministra Obrony Narodowej z dnia 30 kwietnia 2010r. r. w sprawie świadczeń socjalno - bytowych dla żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 87, poz. 565), w którym ryczałt miesięczny ustala się w oparciu o ceny biletów kolejowych lub autobusowych na trasie pomiędzy najbliższą miejscu zamieszkiwania żołnierza zawodowego stacją kolejową (przystankiem autobusowym), a najbliższą miejscu pełnienia służby stacją kolejową (przystankiem autobusowym) i z powrotem. W przypadku braku możliwości dojazdu środkami komunikacji publicznej ryczałt ustala się na podstawie ceny biletu kolejowego w klasie drugiej pociągu osobowego na trasie o długości 30 km. Organ zauważył, że w uzasadnieniu projektu w/w rozporządzenia stwierdzono, że dla potrzeb ustalenia wysokości ryczałtu miesięcznego przyjmowana będzie najkrótsza trasa kolejowa lub autobusowa albo łącznie trasa kolejowa i autobusowa. W przypadku wykonywania usług transportu zbiorowego kolejowego lub autobusowego przez kilku przewoźników na danej trasie przyjmowana będzie najniższa cena biletu. W przypadku, gdy na trasie bądź na jej części, nie będzie możliwy przejazd publicznym transportem zbiorowym, zwrot kosztów codziennych dojazdów ustalany będzie w formie ryczałtu miesięcznego w wysokości 75 % ceny imiennego biletu miesięcznego, określonego w cenniku biletów publicznego transportu zbiorowego, wykonywanego przez przewoźnika kolejowego w drugiej klasie pociągu osobowego, na odległości 30 km. Na podstawie analizy materiałów zawartych w aktach administracyjnych niniejszej sprawy , organ ustalił, że najkrótszy czas dojazdu nie przekracza w obie strony 2 godzin, a społecznie niesprawiedliwe byłoby aby za odległość 3,5 km otrzymywać należność jak za 30 km. W odwołaniu od powyższej decyzji T. R. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i ustalenie prawa do zwrotu kosztów codziennych dojazdów. Zarzucił, że organ błędnie powołał się na § 5 ust. 5 Rozporządzenia, podczas gdy powinien powołać § 5 ust. 1 ze względu na fakt, iż istnieje połączenie z miejsca pełnienia służby do miejsca zamieszkania i z powrotem środkami komunikacji publicznej, tj. linia (...) K. Przedsiębiorstwa Autobusowego K. spółka z o. o. W uzasadnieniu odwołania skarżący między innymi wskazał, że łączny czas przejazdu publicznymi środkami transportu z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby i z powrotem wynosi ponad dwie godziny, co wypełnia przesłanki uznania S. za miejscowość nie będącą miejscowością pobliską. Zasugerowane przez organ piesze pokonywanie odległości między miejscem zamieszkania a Jednostką odwołujący się uznał za argument lekceważący i upokarzający. Decyzją nr (...) z dnia (...) r. Dowódca Jednostki Wojskowej (...) odmówił uchylenia zaskarżonej decyzji. Organ II instancji stwierdził, że odwołujący mieszka w miejscowości graniczącej bezpośrednio z terenem J.W. (...) w P.-K. Odległość między jego miejscem zamieszkania, a bramą jednostki wynosi 4 km. Odległość ta mierzona jest według przebiegu dróg publicznych łączących oba rozpatrywane punkty. Prawdą jest, że na trasie tej nie kursują środki komunikacji publicznej. Pokonanie tej trasy samochodem zajmuje 7 minut, pieszo około 40 minut. Odwołujący, aby spełnić przesłankę zwrotu kosztów dojazdu czyli "przekroczenia czasu podróży powyżej 2 godzin w obie strony" wybrał trasę o długości 27,7 km autobusem ze S. do R. R. w P., dalej tramwajem do Dworca PKP S. i dalej autobusem komunikacji miejskiej w pobliże Jednostki do przystanku, z którego 300 m trzeba przejść pieszo do bramy Jednostki. Czas przejazdu przekracza wówczas 2h. W ocenie organu odwołujący jako sprawny fizycznie żołnierz nie musi mieć zapewnionego dowożenia do miejsca pełnienia służby na odległość 4 km i winien ją pokonywać po trasie jak najkrótszej samodzielnie, skoro nawet małe dzieci mają obowiązek samodzielnego pokonywania odległości do 4 km do szkoły, co wynika z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004r., nr 256, poz. 2572 ze zm.). Skargę na powyższą decyzję złożył T. R., wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji. Skarżący podniósł zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 68 ust. 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych w zw. z art. 1a ust. 1 pkt 7 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, poprzez błędną ich wykładnię, oraz naruszenie § 5 rozporządzenia MON w sprawie świadczeń socjalno-bytowych dla żołnierzy zawodowych, jak również naruszenie art.10 i 79 i 81 Kpa mające istotny wpływ na wynik sprawy W uzasadnieniu skarżący powtórzył argumenty powołane w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 133 § 1, art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia może mieć miejsce w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy stwierdzić, iż zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu, choć sentencja decyzji organu II instancji winna brzmieć: "utrzymuję w mocy zaskarżoną decyzję", zamiast "odmawiam uchylenia zaskarżonej decyzji". Jednakże okoliczność ta nie miała wpływu na wynik sprawy. Zgodnie z art. 68 ust 2 ustawy z dnia 11 września 2003r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2010r. Nr 90, poz. 593 ze zm.), żołnierzowi zawodowemu zamieszkującemu poza miejscem pełnienia służby, w miejscowości, która nie jest miejscowością pobliską w rozumieniu ustawy z dnia 22 czerwca 1995r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, przysługuje prawo do zwrotu kosztów codziennych dojazdów z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby i z powrotem. W myśl zaś art. 1a ust. 1 pkt 7 z dnia 22 czerwca 1995r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jedn. Dz. U. z 2010r. Nr 206, poz. 1367, ze zm., dalej: ustawa o zakwaterowaniu), miejscowość pobliska to miejscowość, do której najkrótszy czas dojazdu lądowym środkiem publicznego transportu zbiorowego nie przekracza zgodnie z rozkładem jazdy dwóch godzin, w obie strony łącznie z przesiadkami, licząc od stacji (przystanku) najbliższej miejsca pełnienia służby do stacji (przystanku) najbliższej miejsca zamieszkania. Zasadnicze znaczenie w sprawie ma ocena, czy miejscowość, w której mieszka żołnierz nie jest miejscowością pobliską. Żołnierzowi przysługuje zwrot kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby, jeżeli miejscowość, w której zamieszkuje nie jest miejscowością pobliską. Zatem dojazd z takiej miejscowości do miejsca pełnienia służby i następnie powrót do niej środkami lądowego transportu publicznego powinien przekroczyć łącznie czas dwóch godzin. W ocenie Sądu miejscowość S. jest miejscowością pobliską. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, kierując się wykładnią autentyczną oraz logiczną wskazanych przepisów uważa, iż przy ustaleniu czasu dojazdu z/do miejsca pełnienia służby należy uwzględniać jedynie przewoźników publicznych zapewniających transport z jednej miejscowości do drugiej i tylko przystanki tych środków transportu na tej trasie można uwzględniać. Przystanki zaś w obrębie tej samej miejscowości tj. komunikacji miejskiej, nie mogą być brane pod uwagę, albowiem definicja miejscowości pobliskiej mówi o miejscowości, do której najkrótszy czas dojazdu nie przekracza dwóch godzin w obie strony. Zatem nie można włączać do czasu przejazdu do/z miejscowości, czasu poruszania się po miejscowości pobliskiej środkami komunikacji miejskiej, gdyż prowadziłoby to do nieuprawnionego rozszerzenia definicji ustawowej. Przepis art. 1a ust. 1 pkt 7 ustawy o zakwaterowaniu konkretyzuje, iż trasę dojazdu wyznacza stacja (przystanek) najbliższy miejscu pełnienia służby oraz stacja (przystanek) najbliższy miejscu zamieszkania, brak zatem podstaw do uwzględnienia funkcjonującej w obrębie danej miejscowości komunikacji miejskiej. Co prawda ustawodawca w przypadku żołnierzy zawodowych nie zastrzegł na wzór innych ustaw mundurowych (np. o Policji, o Służbie Więziennej), że nie uwzględnia się dojazdu w obrębie miejscowości zamieszkania, czy pełnienia służby. Jednak w uzasadnieniu projektu (druk sejmowy nr 1945) ustawy z dnia 22 stycznia 2010r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz niektórych innych ustaw, która z dniem 1 lipca 2010r. nadała nowe brzmienie definicji miejscowości pobliskiej, prawodawca wskazuje na spójność tego pojęcia z funkcjonującym rozwiązaniem w ustawie o Policji (art. 88 ust. 4), które wyklucza komunikację w obrębie miejscowości. Zatem wolą ustawodawcy było, aby pojęcia te były rozumiane tożsamo. Choć ta wykładnia autentyczna jest nieoficjalna i prawnie nie wiąże, to jednak powinna być brana pod uwagę przy interpretacji wskazanych regulacji (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 18 sierpnia 2011r., sygn. akt II SA/Ol 398/11). Bowiem dosłowne odczytywanie przepisu art. 1a ust. 1 pkt 7 ustawy o zakwaterowaniu prowadzić by mogło do sytuacji naruszających konstytucyjnie chronioną zasadę równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji RP). Po pierwsze nie wszystkie miejscowości posiadają komunikację w obrębie miejscowości. Po drugie komunikacja miejska z przyczyn oczywistych nie uwzględnia najkrótszej drogi wyjazdu z danej miejscowości. Dojazdy komunikacją miejską wraz z przesiadkami, w obrębie większych aglomeracji miejskich, ze względu na wielość przystanków i ruch miejski mogą bez wątpienia przekroczyć w obie strony 2 godziny jazdy i wtedy, mimo, że żołnierz de facto zamieszkiwałby w miejscowości pełnienia służby lub tuż za jej granicami, przysługiwałoby mu prawo do zwrotu kosztów dojazdów. Choć logicznie rzecz ujmując byłaby to miejscowość pobliska, bądź nawet ta sama. Interpretacja przepisu powinna być uniwersalna i wykluczać sprzeczności. Reasumując, organy zasadnie przyjęły, iż skarżącemu nie przysługuje zwrot kosztów codziennych dojazdów z miejsca zamieszkania w S. do miejsca pełnienia służby w P.-K. i z powrotem, gdyż przejazd pomiędzy tymi miejscowościami w obie strony (S. – P. – S.) nie przekracza 2 godzin, odległość od miejsca zamieszkania skarżącego do bramy J.W. w której pełni służbę wynosi zaledwie 4 km, co jest bezsporne w niniejszej sprawie. Jak wynika z zaświadczenia spółki z o. o. K. z dnia (...) r. (k. 3 akt adm.) czas przejazdu na trasie S. – P., R. R. wynosi 25 min. w jedną stronę. Łącznie więc czas dojazdu skarżącego do miejsca pełnienia służby i do miejsca zamieszkania wynosi mniej niż 1 godzina. Brak podstaw do uznania, że orzekający organ naruszył przepisy art. 10 kpa gdyż co prawda organ nie zawiadomił strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiały dowodowego ale w sprawie nie przeprowadzono żadnego postępowania dowodowego i oparto się na materiale dostarczonym wraz z wnioskiem przez skarżącego (załączniki) oraz na faktach powszechnie dostępnych (rozkład jazdy, mapy). Z tych samych względów za nieuzasadniony należało uznać także zarzut naruszenia art. 79 i 81 kpa. Skarżący ponadto nie wykazał jaki wpływ konkretnie miało ewentualne naruszenia zasady art. 10 kpa na wynik sprawy. Biorąc powyższe pod uwagę, należało uznać, że decyzja, mimo błędnego sformułowania sentencji i częściowo uzasadnienia jest zgodna z prawem. W tym stanie rzeczy, skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.