II SA/Wa 584/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Pisula-Dąbrowska, Sędziowie WSA Jacek Fronczyk (spr.), Janusz Walawski, Protokolant Sekretarz sądowy Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lipca 2012 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie przyznania dodatku specjalnego w ostatnim miesiącu pełnienia zawodowej służby wojskowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...]; 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; 3. zasądza od Ministra Obrony Narodowej na rzecz skarżącego M. G. kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] Dyrektor Departamentu Kadr Ministerstwa Obrony Narodowej, działając na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 80 ust. 5a i 5b oraz art. 104 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (t. j.: Dz. U. z 2010 r. Nr 90, poz. 593 ze zm.), a także § 8 w związku z § 7 ust. 1 pkt 2 i § 27 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 czerwca 2004 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 141, poz. 1497 ze zm.), przyznał [...] M. G., w ostatnim miesiącu pełnienia zawodowej służby wojskowej, tj. w listopadzie 2011 r., dodatek specjalny za wykonywanie czynności operacyjno – rozpoznawczych lub analityczno – informacyjnych w [...] w wysokości [...] zł. W motywach rozstrzygnięcia podano, że decyzją Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] (pkt [...]) [...] M. G. z dniem [...] listopada 2011 r. zostanie zwolniony z zawodowej służby wojskowej i przeniesiony do rezerwy wskutek upływu terminu wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej, dokonanego przez żołnierza zawodowego. Zainteresowany, pełniąc zawodową służbę wojskową w [...], a następnie w [...], pobierał: dodatek dla żołnierzy [...] od dnia [...] lutego 1998 r. do dnia [...] czerwca 2004 r., dodatek specjalny za wykonywanie czynności operacyjno – rozpoznawczych lub zabezpieczenia operacyjnego w [...] od dnia [...] lipca 2004 r. do dnia [...] września 2006 r., dodatek specjalny za wykonywanie czynności operacyjno – rozpoznawczych lub analityczno – informacyjnych w [...] od dnia [...] stycznia 2007 r. do dnia [...] marca 2009 r. oraz dodatek specjalny za pełnienie służby w [...] od dnia [...] kwietnia 2009 r. do dnia [...] maja 2011 r. Zgodnie z art. 80 ust. 5a ww. ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, żołnierzowi zawodowemu, spełniającemu jednocześnie warunki do otrzymywania dodatków specjalnych o charakterze stałym z kilku tytułów, przysługuje jeden dodatek specjalny w wyższej stawce miesięcznej. Oznacza to, że żołnierz zawodowy może w ostatnim miesiącu pełnienia zawodowej służby wojskowej otrzymywać tylko jeden z wyżej wymienionych dodatków w najwyższej stawce. Toteż, mając na uwadze wskazane okresy pobierania przez zainteresowanego poszczególnych dodatków specjalnych oraz ich wysokość, w ostatnim miesiącu pełnienia zawodowej służby wojskowej przyznano [...] M. G. dodatek specjalny za wykonywanie czynności operacyjno – rozpoznawczych lub analityczno – informacyjnych w [...], albowiem dodatek ten żołnierz otrzymywał na podstawie decyzji Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego z dnia [...] października 2007 r. nr [...], zgodnie z § 18 ww. rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych, od dnia [...] stycznia 2007 r. do dnia [...] marca 2009 r., a jego wysokość wynosiła [...] kwoty bazowej. Jednocześnie organ zaznaczył, że stosownie do § 27 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych, okres pobierania przez żołnierza zawodowego przed dniem 30 czerwca 2004 r. dodatku o charakterze stałym dla żołnierzy [...], przysługującego na podstawie rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 10 października 2000 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy (Dz. U. Nr 90, poz. 1005 ze zm.), traktuje się jako okres otrzymywania dodatku specjalnego, o którym mowa w § 18 ww. rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych, tj. od dnia [...] lutego 1998 r. do dnia [...] czerwca 2004 r. (data początkowa wysługi w [...] – [...] lutego 1998 r. – rozkaz Dowódcy Jednostki Wojskowej [...] z dnia [...] października 1999 r. nr [...]). W takiej sytuacji [...] M. G. przysługiwałby w ostatnim miesiącu pełnienia zawodowej służby wojskowej dodatek specjalny za wykonywanie czynności operacyjno – rozpoznawczych lub analityczno – informacyjnych w [...] w wysokości [...] zł ([...] x [...] zł – kwota bazowa obowiązująca w dniu zwolnienia ze służby). Jednakże w myśl mającego odpowiednie zastosowanie § 7 ust. 1 pkt 2 cyt. rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych, żołnierzowi przysługuje w ostatnim miesiącu pełnienia służby wojskowej dodatek w wysokości 1/10 wyżej obliczonej kwoty, za każdy rok otrzymywania dodatku w przypadku, gdy żołnierz otrzymywał dodatek przez okres krótszy niż 10 lat, z tym że okres przekraczający sześć miesięcy traktuje się jako pełny rok. Uwzględniając, że zainteresowany otrzymywał przedmiotowy dodatek przez okres 8 lat, 7 miesięcy i [...] dni, żołnierzowi w ostatnim miesiącu pełnienia służby wojskowej przysługuje dodatek w kwocie [...] zł ([...] x [...] zł). M. G. powyższą decyzję uczynił przedmiotem odwołania do Ministra Obrony Narodowej, wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W jego ocenie, w ostatnim miesiącu pełnienia zawodowej służby wojskowej powinien otrzymać dodatek specjalny w wysokości [...] kwoty bazowej, czyli tyle, ile wynosiła wysokość dodatku specjalnego, przyznanego za pełnienie służby w [...] na ostatnio zajmowanym stanowisku. Wynika to z § 7 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych, według którego dodatek specjalny o charakterze stałym przysługuje w pełnej wysokości, jeżeli żołnierz otrzymywał dodatek przez okres co najmniej 10 lat. Zaznaczył, że okres otrzymywania przez niego dodatku specjalnego za służbę w [...] od dnia [...] kwietnia 2009 r., w oparciu o § 18a ww. rozporządzenia, powinien podlegać zsumowaniu z wcześniejszymi okresami pobierania przez niego dodatków specjalnych, co oznacza, że w jego przypadku okres otrzymywania dodatku specjalnego o charakterze stałym wyniósł ponad 10 lat. Zainteresowany wskazał, że taką wykładnię w tym zakresie zaprezentował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 8 października 2010 r. o sygn. akt II SA/Wa 721/10, zaś Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 maja 2011 r. o sygn. akt I OSK 2/11 stanowisko to zaakceptował. Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] Minister Obrony Narodowej, stosując art. 127 § 2, art. 138 § 1 pkt 1 i art. 268a kpa, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, nie znajdując podstaw do uwzględnienia odwołania i akcentując argumentację faktyczną oraz prawną, jakiej użył organ I instancji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na tę decyzję M. G. zarzucił naruszenie art. 80 ust. 5a i 5b ww. ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych w związku z § 26a w związku z § 5, § 7 ust. 1 pkt 2 i § 8 oraz § 27 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych i w związku z art. 2 i art. 7, art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 64 w związku z art. 8 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Skarżący wniósł o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Udzielając odpowiedzi na skargę, Minister Obrony Narodowej wniósł o jej oddalenie, przedstawiając w uzasadnieniu swego stanowiska procesowego argumenty prezentowane w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z brzmieniem art. 80 ust. 5b w związku z ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (t. j.: Dz. U. z 2010 r. Nr 90, poz. 593 ze zm.), żołnierzowi zawodowemu, który otrzymywał dodatek specjalny za szczególne właściwości lub warunki pełnienia zawodowej służby wojskowej, przyznaje się ten dodatek w ostatnim miesiącu pełnienia służby, w wysokości uzależnionej od okresu jego otrzymywania. Szczegółowe warunki otrzymywania dodatków oraz ich wysokość określają przepisy rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 czerwca 2004 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 141, poz. 1497 ze zm.), które zostało wydane w oparciu o delegację ustawową, zawartą w art. 80 ust. 6 wojskowej ustawy pragmatycznej. Przepis § 7 ust. 1 tego rozporządzenia stanowi, że żołnierzowi zawodowemu, który otrzymuje dodatek specjalny o charakterze stałym, w ostatnim miesiącu pełnienia zawodowej służby wojskowej dodatek ten przysługuje: 1) w pełnej wysokości – jeżeli żołnierz otrzymywał dodatek specjalny o charakterze stałym przez okres co najmniej 10 lat; 2) w wysokości 1/10 ostatnio pobranej kwoty dodatku specjalnego za każdy rok, w którym żołnierz otrzymywał dodatek specjalny o charakterze stałym – jeżeli żołnierz otrzymywał go przez okres krótszy niż 10 lat, z tym że okres przekraczający sześć miesięcy traktuje się jako pełny rok. W rozpoznawanej sprawie skarżący, pełniąc zawodową służbę wojskową w [...], a następnie w [...], pobierał: dodatek dla żołnierzy [...] od dnia [...] lutego 1998 r. do dnia [...] czerwca 2004 r., dodatek specjalny za wykonywanie czynności operacyjno – rozpoznawczych lub zabezpieczenia operacyjnego w [...] od dnia [...] lipca 2004 r. do dnia [...] września 2006 r., dodatek specjalny za wykonywanie czynności operacyjno – rozpoznawczych lub analityczno – informacyjnych w [...] od dnia [...] stycznia 2007 r. do dnia [...] marca 2009 r. oraz dodatek specjalny za pełnienie służby w [...] od dnia [...] kwietnia 2009 r. do dnia [...] maja 2011 r., a więc łącznie przez okres ponad 10 lat. Od dnia [...] kwietnia 2009 r. dodatek był wypłacany na podstawie § 18a ww. rozporządzenia, który został dodany rozporządzeniem Ministra Obrony Narodowej z dnia 4 marca 2009 r., zmieniającym rozporządzenie w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 42, poz. 343). Organ, opierając się na wykładni literalnej przepisów rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 czerwca 2004 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych, wywiódł, iż okres otrzymywania przez skarżącego dodatku specjalnego na podstawie § 18a rozporządzenia za pełnienie służby w [...] nie może być zsumowany z okresem pobierania przez niego dodatku specjalnego za wykonywanie czynności operacyjno – rozpoznawczych lub zabezpieczenia operacyjnego w [...]. W tym przypadku brak bowiem przepisu analogicznego do § 27 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, zgodnie z którym okres pobierania dodatku specjalnego dla żołnierza [...], przed dniem 30 czerwca 2004 r. (przyznawanego na podstawie rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 10 października 2000 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy – Dz. U. Nr 90, poz. 1005 ze zm., a wcześniej na podstawie zarządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 10 kwietnia 1990 r. nr 30/MON) traktuje się jako okres otrzymywania dodatku specjalnego, o którym jest mowa odpowiednio w § 9, 11, 15, 18 albo 20 niniejszego rozporządzenia. Zdaniem organu, dodatek specjalny, przyznawany na podstawie § 18a rozporządzenia, jest zupełnie nowym świadczeniem, na co wskazuje zarówno jego nazwa, jak i wysokość. Jednak, w ocenie Sądu, stanowisko to należy uznać za błędne w świetle wykładni systemowej i celowościowej przepisów wojskowej ustawy pragmatycznej oraz rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 czerwca 2004 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych. Przepisy te ustanawiają zasadę, że dodatek specjalny przysługuje za szczególne właściwości lub warunki pełnienia zawodowej służby wojskowej, natomiast jego wysokość w ostatnim miesiącu pełnienia zawodowej służby wojskowej jest uzależniona od okresu jego otrzymywania w czasie pełnienia służby. Przepis § 7 ust. 1 rozporządzenia stanowi, że żołnierzowi zawodowemu, który otrzymuje dodatek specjalny o charakterze stałym (tj. dodatek ustalony w stawkach miesięcznych), w ostatnim miesiącu pełnienia zawodowej służby wojskowej dodatek ten przysługuje w pełnej wysokości, jeżeli żołnierz otrzymywał dodatek specjalny o charakterze stałym przez okres co najmniej 10 lat. Brak jednocześnie przepisu, z którego wynikałoby, że okresu otrzymywania dodatku specjalnego za służbę w [...] lub służbę w [...] na podstawie § 18a rozporządzenia nie zlicza się z innymi okresami otrzymywania takiego dodatku dla celów ustalenia prawa do dodatku specjalnego w ostatnim miesiącu pełnienia służby. Na skutek zmiany przepisów rozporządzenia, która weszła w życie z dniem 1 kwietnia 2009 r., dodany został do powyższego rozporządzenia sporny § 18a, który reguluje aktualnie kwestie przyznawania dodatków specjalnych wyłącznie dla żołnierzy zajmujących stanowisko służbowe w [...] lub [...]. Jednocześnie zmieniona została dotychczasowa treść § 18 rozporządzenia, który odnosi się obecnie tylko do żołnierzy [...]. Zmiana przepisów, wprowadzona ww. rozporządzeniem Ministra Obrony Narodowej z dnia 4 marca 2009 r., zmieniającym rozporządzenie w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych, rozdzieliła więc dotychczasową wspólną regulację dotyczącą przyznawania dodatków specjalnych dla żołnierzy [...],[...] oraz [...]. Nie oznacza to jednak, że okresu pobierania dodatku specjalnego przez żołnierza zawodowego, przed zmianą i po zmianie wojskowych przepisów pragmatycznych, nie można sumować dla celów ustalenia wysokości tego dodatku w ostatnim miesiącu pełnienia zawodowej służby wojskowej. Przyjmując odmienny punkt widzenia za prawidłowy, jak to błędnie uczynił organ, dochodzi do naruszenia nie tylko przepisów ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych i rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 czerwca 2004 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych, ale nade wszystko naruszony zostaje art. 2 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Z przepisu § 27 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 czerwca 2004 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że dla celów ustalenia prawa do dodatku specjalnego w ostatnim miesiącu pełnienia zawodowej służby wojskowej okres pobierania dodatku specjalnego dla żołnierzy [...], przed dniem 30 czerwca 2004 r. (przyznawanego na podstawie rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 10 października 2000 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy, a wcześniej na podstawie zarządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 10 kwietnia 1990 r. nr 30/MON), podlega zsumowaniu z okresem otrzymywania dodatku specjalnego na podstawie § 18 tego rozporządzenia. Zważywszy na treść powyższego przepisu, a także treść przywołanych wcześniej przepisów rozporządzenia, nie do zaakceptowania jest zatem wykładnia dokonana przez organ, że okres otrzymywania przez skarżącego dodatku specjalnego za służbę w [...] w oparciu o § 18a rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 czerwca 2004 r. nie podlega zsumowaniu, dla potrzeb ustalenia prawa do dodatku specjalnego w ostatnim miesiącu pełnienia zawodowej służby wojskowej, z wcześniejszymi okresami pobierania przez niego dodatków specjalnych. Dlatego też, Sąd wyeliminował z obrotu prawnego obie podjęte w sprawie decyzje (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 2011 r. o sygn. akt I OSK 2/11, publ. https://cbois.nsa.gov.pl). Uznając zatem skargę za uzasadnioną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, stosując art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270), orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Na podstawie art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w całości. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i 2 oraz art. 209 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd zasądził od Ministra Obrony Narodowej na rzecz skarżącego M. G. kwotę 240 zł, tytułem wynagrodzenia pełnomocnika, zgodnie z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. "c" i w związku z § 2 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).