II SA/Bk 278/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Urszula Barbara Rymarska, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska,, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 lipca 2012 r. sprawy ze skarg P. B. M. Ś. A. B., L. J. P. - Sp. jawna w B. oraz P. P.-U.-H. K. B. Sp. z o.o. w B. na uchwałę Rady Miejskiej Białegostoku z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargi. II SA/Bk 278/12 UZASADNIENIE W dniu [...].03.2010 r. Rada Miejska B. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla D. w B. (w rejonie ulic W. i N.). W § 2 uchwały wskazano, że jej integralną częścią jest załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru objętego projektem planu, a w § 3 wskazano, że opracowanie i uchwalenie planu może następować odrębnie dla poszczególnych fragmentów obszaru. W dniu 20.12.2011 r. (data wpływu do organu) P. B. M. "Ś." A. B., L. J. P. Spółka jawna w B. na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym wezwało Radę Miejską B. do usunięcia naruszenia prawa wskazaną wyżej uchwałą. Wywiodło, że jest właścicielem działki nr [...] przy ul. M. w B. położonej na terenie objętym przyszłym planem. W dniu 14.03.2011 r. uzyskało ostateczną decyzję o warunkach zabudowy tej działki oraz działek nr [...] i [...] położonych przy ul. Ż. w B., dla inwestycji w postaci zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych. Plan, którego dotyczy uchwała, ogranicza realizację tej inwestycji. Nadto zdaniem wzywającego uchwała podjęta została z naruszeniem przepisów planistycznych dotyczących trybu oraz konieczności sporządzenia planu. Uchwałą z [...].01.2012 r. nr [...] Rada Miejska uznała przedmiotowe wezwanie za nieuzasadnione. Uchwała została doręczona wzywającemu w dniu 31.01.2012 r. W dniu 01.03.2012 r. Spółka "Ś." złożyła skargę do sądu administracyjnego na uchwałę z [...].03.2010 r. zarzucając: 1. wydanie tego aktu z rażącym naruszeniem art. 14 ust. 5 ustawy planistycznej z 2003 r. poprzez faktyczne nieprzedstawienie analizy zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i analizy stopnia zgodności rozwiązań z ustaleniami studium, 2. wydanie uchwały z rażącym naruszeniem art. 14 ust. 5 ustawy planistycznej z 2003 r. poprzez wskazanie, że celem planu jest "ograniczenie ekspansji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej", co wyklucza realizację inwestycji skarżącego, na którą uzyskał decyzję o warunkach zabudowy, 3. nieokreślenie, wbrew treści art. 14 ustawy planistycznej, obszaru, dla którego przewiduje się sporządzenie planu, 4. umożliwienie w uchwale przyjęcia kilku planów miejscowych na terenach objętych uchwałą o przystąpieniu, 5. rażące naruszenie art. 2 i 32 Konstytucji RP poprzez uwzględnienie interesu kilku właścicieli domów jednorodzinnych położonych na terenie przyszłego planu, a nieuwzględnienie interesu skarżącego. W uzasadnieniu skargi wskazano, że zaskarżoną uchwałą faktycznie rozstrzygnięto o przeznaczeniu objętego nią terenu, mimo że uchwała intencyjna nie może zawierać takich ustaleń. Uczyniono to wykluczając realizację inwestycji skarżącego i bez uprzedniego zrealizowania obowiązków ustawowych poprzedzających podjęcie takiej uchwały – pozornie dokonano analizy zgodności rozwiązań z ustaleniami studium, analizy zasadności uchwalenia planu, nie przedłożono materiałów geodezyjnych służących jego opracowaniu, nie ustalono precyzyjnie zakresu prac planistycznych, a w szczególności nie przedłożono dokumentów, z których wynikałoby wywiązanie się z powyższych obowiązków. Zdaniem skarżącego przekroczono granice władztwa planistycznego poprzez określenie celu planu jako "ograniczenie ekspansji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej" oraz nie wyważono należycie dwóch rodzajów interesów: skarżącego, którego inwestycja ma służyć wielu osobom i interesu właścicieli kilku domów prywatnych znajdujących się na terenie mającym być objętym przyszłym planem. Niezgodne z prawem jest również dopuszczenie możliwości uchwalenia odrębnych planów dla terenów wskazanych w uchwale intencyjnej, bowiem – w ocenie skarżącego – każdy taki plan powinien być poprzedzony odrębną uchwałą intencyjną. Identyczną, pod względem zarzutów, skargę na tę samą uchwałę Rady Miasta B. z [...].03.2010 r. wniosło również P. P. – U. K. B. Spółka z o.o. w B. Także ono wcześniej, bo w dniu 08.12.2011 r. wezwało Radę do usunięcia naruszenia prawa powołując takie same argumenty, jak argumenty skarżącego P. "Ś.". Uchwałą z [...].01.2012 r. nr [...] wezwanie to nie zostało uwzględnione. W skardze, jak wyżej wskazano (obydwie były sporządzone przez tego samego pełnomocnika), postawiono takie same zarzuty i identycznie je uzasadniono jak w sprawie II SA/Bk 278/12. W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie jako nieuzasadnionych. Wywodził, że zaskarżona uchwała ma charakter intencyjny i wyraża jedynie zamiar uregulowania zasad zagospodarowania przestrzennego w formie planu miejscowego, natomiast nie przesądza o sposobie zagospodarowania wskazanego w niej terenu. Dlatego nie może też naruszać interesu prawnego skarżących. Wskazano, że nie stanowi naruszenia przepisów ustawy ogólne określenie terenu objętego przyszłym planem i umożliwienie etapowego jego uchwalania. Precyzyjnie obszar planistyczny poddany uregulowaniu zostanie wskazany w planie. Odwołano się do władztwa planistycznego gminy oraz wyjaśniono, że skarżące Spółki posiadają nieruchomości na terenie o funkcji usługowej z zakresu użyteczności publicznej o znaczeniu ponadpodstawowym (szkoły wyższe, szpitale, urzędy administracji publicznej). Zachowanie tej funkcji spornego terenu jest celem planu, co umożliwi likwidację konfliktów społecznych, jakie mogą powstać po zrealizowaniu zamiarów skarżącego. Wskazano, że przepis art. 32 Konstytucji RP nie może stanowić samodzielnej podstawy zarzutów z uwagi na jego ogólną treść. Obydwie skargi zostały na rozprawie w dniu 11.07.2012 r. połączone do wspólnego rozpoznania i orzekania pod jedną sygnaturą II SA/Bk 278/12, zaś numer sprawy II SA/Bk 279/12 został zakreślony w repertorium. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargi podlegały oddaleniu. Przede wszystkim wskazać należy, że skargi zostały wniesione na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z 08.03.1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), dalej u.s.g. Zgodnie z jego treścią każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Powyższy przepis uzależnia wniesienie skargi od uprzedniego wezwania do usunięcia naruszenia prawa oraz od wykazania legitymacji skargowej, która opiera się na naruszeniu kwestionowaną uchwałą interesu prawnego lub prawa skarżącego. W sprawie niniejszej tylko pierwszy z wyżej wymienionych dwóch warunków został spełniony. Obydwie skarżące Spółki poprzedziły skargi wezwaniami do usunięcia naruszenia prawa (z 08 i 20.12.2011 r.), a następnie wniosły skargi w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, jak tego wymaga art. 53 § 2 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), dalej p.p.s.a. W stosunku do obydwu skarżących nie został jednak spełniony drugi warunek formalny zaskarżenia na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. – bowiem żadna z nich nie wykazała, w jaki sposób kwestionowana uchwała narusza ich interes prawny lub uprawnienie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jako ugruntowany należy uznać pogląd, zgodnie z którym prawo do zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwał lub zarządzeń organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej przysługuje nie tylko wówczas, gdy podmioty te wykażą się legitymowaniem konkretnym, indywidualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego, ale dopiero wówczas, gdy wykażą, że ten interes został uchwałą lub zarządzeniem naruszony tj. zmieniony, uszczuplony, zmodyfikowany w sposób negatywnie wpływający na sytuację skarżącego. Skarga oparta na art. 101 ust. 1 u.s.g. ma zatem ograniczony zakres podmiotowy, bowiem nie może jej wnieść każdy, ale tylko ten podmiot, którego interes prawny został naruszony i jeżeli to naruszenie ma miejsce w dacie wnoszenia skargi (jest aktualne, a nie potencjalne, mogące wystąpić w przyszłości). Poza tym naruszony interes prawny powinien cechować się bezpośredniością, realnością i konkretnością (vide wyrok WSA w Warszawie z 05.09.2008 r., IV SA/Wa 623/08 oraz z 25.09.2008 r., II SA/Gd 288/08, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA). Zauważyć należy, że przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. był także przedmiotem kontroli konstytucyjnej, której wynik był dla tej normy pozytywny. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 16.09.2008 r. w sprawie SK 76/06 stwierdził bowiem, że jest on zgodny z art. 45 ust. 1 w związku z art. 2 i 7 oraz art. 77 ust. 2 i art. 2 Konstytucji w zakresie, w jakim umożliwia zaskarżenie wymienionych w nim aktów jedynie tym, którzy wykażą się konkretnym, indywidualnym interesem prawnym Dz. U. Nr 170, poz. 1053). W ocenie składu orzekającego w sprawie niniejszej wnoszące skargi Spółki jedynie powołują się na swój interes prawny i jego naruszenie, natomiast nie wykazują naruszenia zaskarżoną uchwałą konkretnej normy prawa materialnego kształtującej ich sytuację prawną. Ich skargi podnoszą głównie zarzuty uchybień proceduralnych towarzyszących, ich zdaniem, podjęciu kwestionowanej uchwały, a naruszenia swojego interesu upatrują w uchybieniu normom art. 2 i 32 Konstytucji RP tj. zasadzie demokratycznego państwa prawnego oraz zasadzie równości i równego traktowania przez władze publiczne. Tak sformułowane zarzuty nie mogły doprowadzić do wyeliminowania zaskarżonej uchwały z obrotu prawnego z następujących powodów. Kwestionowany akt organu gminy z [...].03.2010 r. został podjęty na podstawie przepisu art. 14 ust. 1 i 2 ustawy z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), dalej u.p.z.p. Postanowiono w nim, że uchwałę w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podejmuje się w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy. Integralną częścią takiej uchwały jest załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru objętego projektem planu. Istotne w sprawie jest, że kwestionowana uchwała ma charakter intencyjny, a to oznacza, że jej treść ogranicza się wyłącznie do wszczęcia procedury planistycznej i określenia terytorialnych granic zamierzonych działań planistycznych. Wskazanie w art. 14 ust. 1 u.p.z.p., że podejmuje się ją "w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego oraz określenia sposób ich zagospodarowania" nie oznacza, że w tym zakresie uchwała dokonuje wiążących ustaleń, bowiem przeznaczenie konkretnej nieruchomości i sposób jej zagospodarowania następuje faktycznie dopiero w planie miejscowym, co wynika wprost z art. 15 ust. 2 u.p.z.p. regulującego obowiązkową treść planu miejscowego. Dlatego ustalenia zaskarżonej uchwały nie oddziałują w sposób wiążący na wykonywanie prawa własności przez skarżące Spółki – właścicieli nieruchomości położonych na terenie objętym planem, w tym na sposób ich zagospodarowania. W szczególności nie przesądzają o przeznaczeniu terenu skarżących Spółek ani dopuszczalnego sposobu ich zagospodarowania. Jedynym wiążącym skutkiem zaskarżonej uchwały jest wszczęcie procedury planistycznej i ustalenie obszaru, którego będzie dotyczył przyszły plan miejscowy, a te ustalenia nie mogą w żaden sposób naruszać interesów skarżących, bowiem nie kształtują sposobu wykonywania prawa własności ich działek. Będzie mógł to uczynić dopiero przyszły miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który może się stać przedmiotem odrębnego zaskarżenia. Powyższe stanowisko jest ugruntowane w orzecznictwie (vide wyroki NSA z 18.05.2010 r., II OSK 562/10, WSA w Lublinie z 07.07.2009 r., II SA/Lu 274/09 oraz powoływane wyżej, wszystkie dostępne w CBOSA). Uchwały intencyjne nie stanowią przepisów prawa miejscowego. Taki charakter ma wyłącznie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.). Reasumując stwierdzić należy, że nie zachodzi sytuacja opisana w skardze, w której Spółki jako właściciele nieruchomości znajdujących się na terenie objętym uchwałą intencyjną doznały na skutek jej podjęcia ograniczeń w spokojnym realizowaniu swoich zamiarów inwestycyjnych polegających na budowie budynków wielorodzinnych. Jak wskazują same skarżące, zapis analizy zgodności przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego o "ograniczeniu ekspansji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej" jest wyłącznie wyrażeniem intencji kwestionowanej uchwały (vide s. 3 uzasadnienia skargi). Nie jest natomiast na obecnym etapie prac planistycznych wiążący ani dla organów decyzyjnych, ani dla skarżących i nie oznacza w sposób przesądzający, że działki skarżących w przyszłym planie zostaną wykluczone z zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Z tych samych powodów co wyżej przedstawiono sąd nie widzi podstaw do przyjęcia naruszeń prawa skarżących z punktu widzenia przepisów art. 2 i 32 Konstytucji. Przedmiotowe normy wyrażają ogólne zasady ustroju społeczno – gospodarczego i nie można z nich wywodzić – bez wskazania na inne, konkretne normy prawa materialnego – interesu prawnego, który miałby być w sprawie niniejszej naruszony. Niewystarczające dla uwzględnienia skargi było również wyprowadzenie tezy o naruszeniu interesów prawnych skarżących z faktu posiadania przez nie decyzji o warunkach zabudowy dla działek objętych terenem przyszłego planu. Z przepisów u.p.z.p. nie wynika, by zaskarżona uchwała wykluczała realizację inwestycji, dla której wydano przedmiotową decyzję. Natomiast przyszłe ustalenia planu odnośnie terenu inwestycji, o ile będą ingerowały – zdaniem skarżących – w jej realizację, będą podległy odrębnemu zaskarżeniu, co już wyżej wskazano. Odnośnie zarzutów dotyczących procedury przyjmowania uchwały (naruszenia art. 14 u.p.z.p.) to również stwierdzić należy ich bezskuteczność. Zgodnie z art. 14 ust. 5 u.p.z.p. przed podjęciem uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu wójt, burmistrz albo prezydent miasta wykonuje analizy dotyczące zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, przygotowuje materiały geodezyjne do opracowania planu oraz ustala niezbędny zakres prac planistycznych. Dokonanie tych czynności oraz ich zakres pozostają jednak poza kontrolą legalności sprawowaną przez sąd administracyjny, bowiem nie istnieje formalny obowiązek sporządzenia dokumentacji z ich przeprowadzenia. Również nie zostały dla nich przewidziane żadne wymagania ustawowe i nie są one przedstawiane wojewodzie wraz z uchwałą przyjmującą plan miejscowy. W konsekwencji należy przyjąć, że nie są one objęte żadną kontrolą w zakresie legalności postępowania w sprawie uchwalenia planu miejscowego (art. 20 ust. 2 u.p.z.p. oraz vide Z. Niewiadomski (red.) "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz", Warszawa 2005, s. 144). Stąd też i sąd administracyjny rozpoznający złożone w sprawie niniejszej skargi nie ma podstaw do dokonywania kontroli z punktu widzenia legalności działań poprzedzających podjęcie uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu. Także więc sposób realizacji przepisów art. 14 u.p.z.p. nie może mieć wpływu na ocenę wystąpienia naruszenia interesu prawnego skarżących. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 14 ust. 1 u.p.z.p. w zakresie niewyraźnego określenia obszaru objętego przyszłym planem miejscowym to sąd – stwierdzając brak interesu prawnego skarżącego – nie ma podstaw do oceny legalności zaskarżonego aktu. Wskazać jednak należy, że integralną częścią zaskarżonej uchwały jest załącznik graficzny (co wynika zresztą z § 2 uchwały) obrazujący granice przyszłego planu, który precyzuje ogólny zapis § 1 części tekstowej planu o objęciu rozwiązaniem planistycznym "części osiedla D. w B. (w rejonie ulic W. i N.)". Jak wynika natomiast ze skargi, tak określony zakres przyszłego planu był wystarczający do odczytania, że działki skarżących Spółek mieszczą się w jego granicach, co przeczy postawionemu zarzutowi. Sąd nie stwierdził również, aby w jakikolwiek sposób doszło do naruszenia interesu prawnego skarżących zapisem § 3 kwestionowanej uchwały, zgodnie z którym opracowanie i uchwalenie planu może następować odrębnie dla poszczególnych fragmentów obszaru. Zdaniem składu orzekającego brak jest związku między tym zapisem a sferą uprawnień stron skarżących. Reasumując stwierdzić należy, że brak naruszenia kwestionowaną uchwałą interesu prawnego skarżących skutkował oddaleniem wniesionych skarg. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.