II GSK 1808/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Urszula Raczkiewicz po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lipca 2012 r.; sygn. akt VII SA/Wa 434/12 w zakresie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi D. I. M., A. P. i W. spółka jawna w P.T. na postanowienie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2011 r.; znak: [...] w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie Postanowieniem z 11 lipca 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 434/12, odrzucił skargę D. I. M., A. P. i W. spółka jawna w P.T. na postanowienie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie z [...] grudnia 2011 r. w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Tomaszowie Mazowieckim wszczął [...] września 2010 r. postępowanie kontrolne w "D." I. M., A. P. i W. spółka jawna w P.T. [...] listopada 2011 r. płatnik składek wniósł sprzeciw, wskazując na naruszenie przez organ kontrolny art. 83 ust.1 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 ze zm., dalej: u.s.d.g.) poprzez przekroczenie okresu kontroli w jednym roku kalendarzowym. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Tomaszowie Mazowieckim postanowieniem z [...] listopada 2011 r. wydanym na podstawie art. 68 ust 1 pkt 6 oraz art. 92a i art. 123 ustawy z 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jednolity: Dz.U. z 2009r. Nr 205, poz. 1585 ze zm., u.s.u.s.) oraz art. 84c ust. 9 u.s.d.g. orzekł o kontynuowaniu czynności kontrolnych. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż wszczął kontrole w dniu [...] września 2010 r. i ustalił limit czasu kontroli na 18 dni robocze z uwagi na fakt, iż płatnik jest małym przedsiębiorcą. Jednocześnie wskazał, iż wykorzystano jedynie 7 dni na kontrolę (od [...] września 2010 r. do [...] września 2010 r.) oraz dni [...] września 2010 r. i [...] grudnia 2010 r. Od [...] grudnia 2010 r. czynności kontrolne nie były prowadzone z uwagi na toczące się w tym czasie postępowanie sądowe oraz odmowę okazania przez płatnika dokumentów. Od ww. postanowienia Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Tomaszowie Mazowieckim zażalenie wniosła skarżąca spółka. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych postanowieniem z [...] grudnia 2011 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Na ww. postanowienie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli wspólnicy spółki jawnej D. I. M., A. P. i W., domagając się uchylenia tego aktu oraz postanowienia go poprzedzającego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 11 lipca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 434/12, odrzucił skargę. W uzasadnieniu Sąd I instancji zwrócił uwagę, że w kręgu spraw określonych w art. 3 § 2 i § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) nie mieści się postanowienie zaskarżone w niniejszej sprawie, w szczególności zaś – nie podlega ono kontroli sądów administracyjnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 2 i 4 p.p.s.a. W konsekwencji więc, w przekonaniu Sądu I instancji na postanowienie o kontynuowaniu czynności kontrolnych wydane na podstawie art. 84c ust. 9 u.s.d.g. skarga do sądu administracyjnego nie przysługuje. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że przedmiotem postępowania w trybie procedury kontrolnej jest wyłącznie ustalenie stanu faktycznego. Ma ono odrębny charakter od postępowania administracyjnego. Dotyczy to zarówno postępowania kontrolnego prowadzonego na podstawie u.s.u.s., jak i u.s.d.g., które regulowały postępowanie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w niniejszej sprawie. W konsekwencji, w przekonaniu Sądu I instancji zawarte w art. 84c ust. 16 u.s.d.g. odesłanie do stosowania w zakresie nieuregulowanym w postępowaniach kontrolnych przepisów ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., Nr 97, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.) nie daje podstaw do nadania im charakteru prawnego postępowania administracyjnego. A zatem – przedmiotowe postanowienie nie podlega zaskarżeniu na podstawie art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Postanowienie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie może zostać uznane także za "inne czynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy p.p.s.a. Zdaniem Sądu I instancji nie stanowi ono "czynności", ponieważ te muszą dotyczyć obowiązków lub uprawnień wynikających z przepisów prawa, a jednocześnie powinny ustalać, stwierdzać, potwierdzać uprawnienia lub obowiązki określone przepisami prawa. W przekonaniu Sądu zaś, analizowane postanowienie nie kreuje w stosunku do płatnika składek bezpośredni żadnych uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa materialnego. Z tych powodów, Sąd I instancji uznał, że – stosownie do art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. – jest obowiązany do odrzucenia skargi, ponieważ sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Od ww. postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną wniósł Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Skargę kasacyjną od ww. postanowienia kasator oparł na podstawie określonej przez art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucając mu naruszenie: 1) art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że inne niż określone w pkt 1-3 przywołanego artykułu akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków określonych przepisami prawa powinny ustalać, stwierdzać, potwierdzać ww. uprawnienia lub obowiązki, co zdaniem Sądu oznacza, że musi istnieć ścisły związek pomiędzy przepisem prawa, który określa uprawnienie lub obowiązek, a aktem lub czynnością, która dotyczy takiego uprawnienia lub obowiązku, a w przedmiotowej sprawie zaskarżone postanowienie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] grudnia 2011 r. nie kreuje w stosunku do płatnika składek bezpośrednio żadnych uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa materialnego; 2) art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 oraz w zw. z art. 83 ust. 1 u.d.s.g., art. 87 i 88 u.s.u.s. poprzez przyjęcie, że zaskarżone postanowienie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] grudnia 2011 r., nie stanowi innego niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a., aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, gdyż wolą ustawodawcy, wyrażoną w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., było objęcie kontrolą sądu administracyjnego tych prawnych form działania administracji publicznej, które mogą być i są podejmowane przez organy administracji publicznej w stosunku do podmiotów administrowanych, w sprawach, dla których załatwienia nie jest przewidziana forma decyzji lub postanowienia administracyjnego, a które są podejmowane w sprawie indywidualnej w tym znaczeniu, że jej przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny, którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego, a zaskarżone postanowienie nie kształtuje bezpośrednio uprawnień lub obowiązków materialnoprawnych, wynikających z przepisów prawa i dlatego nie podlega również zaskarżeniu, na podstawie 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a; 3) art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 84c ust. 9 oraz art. 83 ust. 1 u.d.s.g. poprzez przyjęcie, że zaskarżone postanowienie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] grudnia 2011 r., utrzymujące w mocy postanowienie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] listopada 2011 r. o kontynuowaniu czynności kontrolnych, sprowadza się do ustalenia stanu faktycznego w zakresie: - prawidłowości i rzetelności obliczania, potrącania i opłacania składek oraz innych składek i wpłat, do których pobierania zobowiązany jest Zakład oraz zgłaszania do ubezpieczeń społecznych i ubezpieczenia zdrowotnego, - ustalania uprawnień do świadczeń pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa, zasiłków rodzinnych, pielęgnacyjnych i wychowawczych oraz świadczeń rodzinnych, wypłacenia świadczeń i zasiłków oraz dokonywania rozliczeń z tego tytułu, - prawidłowości i terminowości opracowywania wniosków o świadczenia emerytalne i rentowe, - prawidłowości wystawiania zaświadczeń lub zgłaszania danych dla celów ubezpieczeń społecznych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej kasator podkreślił, że art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. nie posługuje się sformułowaniem "ścisły związek" pomiędzy innym niż określony w pkt 1-3 powołanego przepisu aktem z zakresu administracji publicznej a przepisem prawa, który określa uprawnienie lub obowiązek, którego dotyczy ten akt, ale sformułowaniem "dotyczy", które jest pojęciem szerszym. Oznacza to, w przekonaniu kasatora, że art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. obejmuje także akty lub czynności, które mają pośredni wpływ na powstanie uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie, skarżący zwrócił uwagę, że – w jego przekonaniu – wolą ustawodawcy, wyrażoną w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. było objęcie kontrolą sądu administracyjnego tych prawnych form działania administracji publicznej, które mogą być i są podejmowane przez organy administracji publicznej w stosunku do podmiotów administrowanych w sprawach, dla których załatwienia nie jest przewidziana forma decyzji lub postanowienia administracyjnego. Zdaniem kasatora taki stan występuje w przypadku postanowień Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydanych w postępowaniu kontrolnym. W szczególności kasator podniósł, że za dopuszczalnością sądowej kontroli ww. postanowienia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych przemawia fakt, iż skutkuje ono dla podmiotu kontrolowanego ziszczeniem się obowiązków określonych w art. 88 u.s.u.s. oraz innych, w tym m.in. dostarczania w wyznaczonym terminie inspektorowi kontroli żądanych dokumentów. Ponadto, kasator zwrócił uwagę, że w niniejszej sprawie ww. postanowienie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych narusza uprawnienie skarżącego do bycia kontrolowanym w wymiarze nie wyższym niż wynikający z obowiązujących przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania, która – co należy podkreślić – w niniejszej sprawie nie zachodzi. Wobec takiej regulacji postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Przechodząc do oceny zarzutów zgłoszonych w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., należy podkreślić, że w rozpoznawanej sprawie istota problemu sprowadza się do kwestii dopuszczalności skargi na postanowienie o kontynuowaniu kontroli, gdyż taki w istocie charakter ma postanowienie wydane na podstawie art. 84c ust. 10 u.s.d.g. Zgodnie z powołanym przepisem przedsiębiorcy przysługuje zażalenie na postanowienie organu kontroli podjęte w wyniku wniesienia sprzeciwu wobec podjęcia i wykonywania przez organ kontroli czynności z naruszeniem przepisów wymienionych w art. 84c ust. 1 u.s.d.g. Rozpatrując sprzeciw organ kontroli wydaje postanowienie o odstąpieniu od czynności kontrolnych lub o ich kontynuowaniu. Rozstrzygnięcie wspomnianego zażalenia następuje w drodze postanowienia. Zdaniem kasatora postanowienie wydane w następstwie zażalenia przedsiębiorcy podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., gdyż jest to akt stanowiący jedną z przewidzianych prawem form działania administracji publicznej, inny niż decyzja lub postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, dotyczący obowiązku skarżącej wynikającego z przepisu prawa. Rozważenie zasadności powyższego stanowiska wymaga przypomnienia, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż decyzje administracyjne i postanowienia, akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień bądź obowiązków wynikających z przepisów prawa. Z powyższego wynika, że akt lub czynność podlegające kontroli sądu administracyjnego muszą spełniać następujące warunki: nie mogą mieć charakteru decyzji lub postanowienia wydanego w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, mieć charakter publicznoprawny, być skierowane do indywidualnego podmiotu, dotyczyć jego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżone postanowienie spełnia wymienione warunki. Nie ulega wątpliwości, że postępowanie kontrolne, w którym podjęto postanowienie o kontynuowaniu czynności kontrolnych, jest postępowaniem odrębnym od postępowania administracyjnego. Wynikające z art. 84c ust. 16 u.s.d.g. odesłanie do stosowania w zakresie nieuregulowanym w powołanej ustawie przepisów k.p.a. w żadnym razie nie może być rozumiane jako nadanie postępowaniu kontrolnemu charakteru postępowania administracyjnego. W związku z tym zaskarżone postanowienie nie jest postanowieniem podjętym w postępowaniu administracyjnym. Należy także wykluczyć możliwość przyjęcia, że ma ono charakter postanowienia wydanego w postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym. Zaskarżone postanowienie spełnia także drugi z wymienionych warunków, gdyż jest aktem z zakresu administracji publicznej. Pojęcie "administracji publicznej" może być rozważane w ujęciu organizacyjnym, materialnym i formalnym. Z punktu widzenia właściwości sądów administracyjnych istotne jest ujęcie materialne tego pojęcia. Administracja publiczna w ujęciu materialnym oznacza działalność, której przedmiotem są zadania i kompetencje w zakresie władzy wykonawczej. Do wspomnianych zadań i kompetencji niewątpliwie należy zaliczyć kontrolę wykonywaną przez władzę wykonawczą wobec podmiotów spoza aparatu administracyjnego. Zadania Zakładu Ubezpieczeń Społecznych zostały określone w art. 68 u.s.u.s. Wśród nich wymieniono kontrolę wykonywania przez płatników składek i przez ubezpieczonych obowiązków w zakresie ubezpieczeń społecznych oraz innych zadań zleconych Zakładowi (art. 66 ust. 1 pkt 6 u.s.u.s.). Zakres kontroli, jej przedmiot, obowiązki kontrolowanego podmiotu i uprawnienia inspektorów kontroli Zakładu uregulowano w Rozdziale 10 "Kontrola wykonywania zadań z zakresu ubezpieczeń społecznych". Zgodnie z art. 92a u.s.u.s. do kontroli płatnika składek będącego przedsiębiorcą stosuje się przepisy rozdziału 5 u.s.d.g. W związku z tym podjęcie przez organ kontroli czynności, o których mowa w art. 84c ust. 9 i 10 u.s.d.g., jest działaniem z zakresu administracji publicznej mieszczącym się w kompetencjach Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Dodać należy, że zgodnie z art. 84c ust. 9 u.s.d.g. wydanie postanowienia po rozpatrzeniu sprzeciwu wniesionego przez przedsiębiorcę należy do organu kontroli. Ostatnio powołana ustawa nie określa organu właściwego do orzekania w sprawie zażalenia. Jak już wspomniano, do postępowań, o których mowa w art. 84c ust. 9 i 10 u.s.d.g., w zakresie nieuregulowanym stosuje się przepisy k.p.a. (art. 84c ust. 16 u.s.d.g.). Postępowanie kontrolne prowadzone przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych należy do spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych w rozumieniu art. 180 § 2 k.p.a., co oznacza, że organy odwoławcze właściwe w tych sprawach określają przepisy odrębne (art. 181 k.p.a.). Mając na uwadze uregulowania wynikające z art. 123 u.s.u.s. w zw. z art. 144 i art. 127 § 2 k.p.a., należy stwierdzić, że organem wyższego stopnia, właściwym do orzekania na skutek zażalenia wniesionego od postanowienia Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o kontynuowaniu czynności kontrolnych na podstawie art. 66 ust. 5 u.s.u.s. jest Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Postanowienie o kontynuowaniu czynności kontrolnych i zaskarżone postanowienie zostały skierowane do konkretnego, indywidualnego podmiotu D. I. M., A. P. i W. spółka jawna w P.T., który w żadnym zakresie nie jest podporządkowany organizacyjnie organom wydającym postanowienia. Oznacza to, że zaskarżone postanowienie spełnia także trzeci z wymienionych na wstępie warunków. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżone postanowienie spełnia także przesłankę związku z wynikającym z przepisów prawa obowiązkiem lub uprawnieniem. Chodzi tu zarówno o uprawnienie przedsiębiorcy do żądania od organu odstąpienia od podjęcia i prowadzenia kontroli w sposób sprzeczny z dyspozycją art. 82 ust. 1 u.s.d.g., jak i jego obowiązki określone w ustawie, które aktualizują się w przypadku podjęcia postanowienia o kontynuowaniu kontroli. Postanowienie o kontynuowaniu kontroli stanowi dla inspektora kontroli podstawę do realizacji uprawnień wynikających z art. 87 u.s.u.s., czemu po stronie kontrolowanego odpowiada obowiązek respektowania tych uprawnień (np. udostępnienia składników majątku celem przeprowadzenia oględzin i sporządzenia ich spisu art. 87 ust. 1 pkt 1a u.s.u.s.). Ponadto należy zauważyć, że w art. 88 u.s.u.s. określone zostały obowiązki płatnika składek polegające na nieodpłatnym: 1) udostępnianiu wszelkich ksiąg, dokumentów i innych nośników informacji związanych z zakresem kontroli, które są przechowywane u płatnika oraz u osób trzecich w związku z powierzeniem tym osobom niektórych czynności na podstawie odrębnych umów; 2) udostępnianiu do oględzin składników majątku, których badanie wchodzi w zakres kontroli, jeżeli zalegają z opłatą należności z tytułu składek; 3) sporządzaniu i wydawaniu kopii dokumentów związanych z zakresem kontroli i określonych przez inspektora kontroli Zakładu; 4) zapewnianiu niezbędnych warunków do przeprowadzenia czynności kontrolnych, w tym udostępnianiu środków łączności, z wyjątkiem środków transportowych, oraz innych niezbędnych środków technicznych do wykonania czynności kontrolnych, którymi dysponuje płatnik; 5) udzielaniu wyjaśnień kontrolującemu; 6) przedstawianiu tłumaczeń na język polski sporządzonej w języku obcym dokumentacji finansowo-księgowej i osobowej przedłożonej przez płatnika składek (podmiot kontrolowany). W sprawach objętych zakresem kontroli podmiot kontrolowany ma obowiązek, w wyznaczonym terminie, dostarczyć inspektorowi kontroli Zakładu żądane dokumenty. W związku z tak ukształtowanymi ustawowo obowiązkami kontrolowanego (płatnika składek) należy stwierdzić, że postanowienie o kontynuowaniu kontroli sprawia, że wymienione obowiązki aktualizują się w odniesieniu do konkretnej kontroli, której podjęcie i prowadzenie zostało zakwestionowane. W konsekwencji, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko Sądu I instancji nie jest trafne. Zauważyć bowiem należy, że Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w zaskarżonym postanowieniu rozstrzygał o zasadności zażalenia na postanowienie o kontynuowaniu czynności kontrolnych. W tym stanie rzeczy Sąd I instancji błędnie uznał, że zaskarżone postanowienie nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Wspomniane postanowienie charakteryzuje się bowiem wszystkimi cechami właściwymi dla aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Nie ma ono bowiem charakteru decyzji lub postanowienia podjętych w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, zostało podjęte w sprawie indywidualnej, natomiast ma charakter publicznoprawny oraz dotyczy obowiązków skarżącej wynikających z przepisów prawa. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęcie, że postanowienie o kontynuowaniu czynności kontrolnych podlega ocenie zgodności z prawem w postępowaniu sądowoadministracyjnym, uczyni ochronę przedsiębiorcy, przewidzianą art. 84c u.s.d.g., pełną i realną. Mając na uwadze wskazane powody, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie.