I OSK 2000/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie NSA Irena Kamińska del. WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 16 maja 2012 r. sygn. akt II SA/Łd 309/12 w sprawie ze skargi P. P. i innych na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, 2. odstępuje od zasądzenia na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 16 maja 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. P. i innych na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z [...] października 2011 r., nr [...], w sprawie ustalenia opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz skarżących solidarnie zwrot kosztów postępowania. Wyrok został wydany w oparciu o następujący stan faktyczny: Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi kontrolowaną przez Sąd I instancji decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., po rozpoznaniu odwołania T. S., uchyliło decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] października 2011 r. w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Przedmiotową decyzją z dnia [...] października 2011 r. Prezydent Miasta Łodzi orzekł o przekształceniu udziałów w prawie użytkowania wieczystego w prawo własności do nieruchomości położonej w Łodzi, przy [...], stanowiącej dotychczas własność Gminy Łódź, a będącej we współużytkowaniu wieczystym P. P. i innych Mocą tej samej decyzji organ I instancji ustalił opłatę za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności, po uwzględnieniu bonifikaty w wysokości 98%, za wyjątkiem T. S., w stosunku do którego nie uwzględniono bonifikaty. W treści decyzji organ stwierdził, że prawo użytkowania wieczystego przekształci się w prawo własności nieruchomości z dniem, w którym decyzja stanie się ostateczna i stanowić będzie podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej nieruchomości oraz w księgach wieczystych urządzonych dla wyodrębnionych lokali. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz. 1459 ze zm.), osoby fizyczne będące w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. W sprawie zostały spełnione wszystkie niezbędne przesłanki do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego. Zgodnie z art. 4 ustawy osoba, na rzecz której zostało przekształcone prawo użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, jest obowiązana do uiszczenia dotychczasowemu właścicielowi opłaty z tytułu tego przekształcenia. Opłatę ustala się przy odpowiednim zastosowaniu art. 67 ust. 1 i art. 69 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). Należna opłata wyliczona dla wszystkich współużytkowników wieczystych nieruchomości stanowi różnicę pomiędzy wartością prawa własności, a wartością prawa użytkowania wieczystego gruntu, ustaloną zgodnie z posiadanymi udziałami oraz na podstawie zarządzenia Nr 4002/1V/06 Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 18 maja 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków udzielania bonifikat od opłat z tytułu przekształcania prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, po zastosowaniu bonifikaty w wysokości 98%, z wyjątkiem T. S., który nie spełnił warunków wymienionych w § 3 zarządzenia. W odwołaniu od powyższej decyzji pełnomocnik T. S. wskazał, że zaskarża decyzję organu I instancji w części dotyczącej ustalenia opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości dla T. S. bez uwzględnienia bonifikaty. W uzasadnieniu odwołania podniesiono zarzuty dotyczące wadliwych doręczeń dokonywanych w toku postępowania pełnomocnikowi odwołującego się na niewłaściwy adres oraz odmowy zastosowania ulgi w opłacie za przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności w odniesieniu do osoby odwołującego się. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania T. S., uchyliło decyzję organu I instancji i sprawę przekazało do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu organ wskazał, że zachodzą przesłanki do ponownego rozpatrzenia sprawy zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., z uwagi na potrzebę wyjaśnienia okoliczności wpłaty przez T. S. zaległości, co wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Ustalenia poczynione przez organ odwoławczy wykazały, że odwołujący się miał zadłużenie w zobowiązaniach pieniężnych wobec miasta z tytułu podatku od nieruchomości i opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego. W dniu 15 listopada 2011 r. została dokonana wpłata z tytułu podatku od nieruchomości. Kserokopia dokumentu dotyczącego tej wpłaty jest nieczytelna i nie pozwala na analizę jaka kwota i z jakiego tytułu została uregulowana, a w konsekwencji nie ma podstaw do dokonania oceny, czy spełnione zostały przesłanki do udzielenia żądanej bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia. W tym zakresie wymagane jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przed organem I instancji. Skargę do sądu administracyjnego na powyższą decyzję wniósł P. P. i inni. W przekonaniu skarżących w sprawie doszło do naruszenia art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, jak też art. 6, art. 7 i art. 12 k.p.a., a także art. 138 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji w całości wbrew zakresowi żądania strony odwołującej się i wbrew konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości, jak i znacznej części. Na tej podstawie skarżący wnieśli o uchylenie decyzji organu II instancji w części uchylającej pkt 1 decyzji organu I instancji w części przekształcającej prawo użytkowania wieczystego w prawo własności oraz pkt 2 decyzji I instancji w części ustalającej wysokość opłaty za przekształcenie z wyjątkiem ustalenia wysokości opłaty dla T. S. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc argumenty zaprezentowane w uzasadnieniu kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia. Uzasadniając stwierdzenie nieważności kontrolowanej decyzji Sąd I instancji podkreślił, że postępowanie odwoławcze jest oparte na zasadzie skargowości, w konsekwencji organ II instancji nie może działać z urzędu. Decyzja organu odwoławczego wydana bez odwołania strony (innego podmiotu działającego na prawach strony) jest nieważna z przyczyn rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Pogląd powyższy, w przekonaniu Sądu I instancji, znajduje swoje potwierdzenie w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. wyroki NSA z dnia 17 maja 2011 roku, I OSK 113/11 i z dnia 21 maja 2007 roku, I OSK 556/06, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 18 czerwca 2008 roku, II SA/Rz 77/08 i inne, wszystkie dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych), które Sąd ten w pełni podziela. Sąd I instancji podkreślił, że w przypadku, gdy strona jednoznacznie w odwołaniu wskazuje, że zaskarża decyzję pierwszoinstancyjną w określonej części, organ II instancji nie może poddać kontroli niezaskarżonej części decyzji organu I instancji i ponownie rozpatrzyć sprawy także w zakresie rozstrzygniętym niezaskarżoną częścią orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 21 maja 2007 roku, sygn. akt I OSK 556/06). W stanie faktycznym niniejszej sprawy, mimo wyraźnego określenia przez pełnomocnika odwołującego się zakresu odwołania, organ odwoławczy wyszedł poza ten zakres i poddał kontroli całą decyzję pierwszoinstancyjną tj. niezaskarżoną odwołaniem decyzję w pkt I i II ppkt 1 – 4 i ppkt 6 – 19, tym samym rozpoznał sprawę bez wniesionego w tej części odwołania. Organ odwoławczy w niezaskarżonej części procedował z urzędu, co oznacza to w przekonaniu Sądu I instancji, że dopuścił się rażącego naruszenia prawa określonego w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co skutkuje stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji. WSA w Łodzi dodał, że wyjaśnienia wymaga także kwestia zachowania terminu do wniesienia odwołania od decyzji I instancji. Oceniając argumentację Samorządowego Kolegium Odwoławczego, która w jego ocenie przemawiać miała za wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji, Sąd i instancji doszedł także do wniosku, że nie znajduje ona uzasadnienia w treści art. 138 § 2 k.p.a.. Podstawową zasadą postępowania odwoławczego jest bowiem konieczność ponownego merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy administracyjnej. W przekonaniu Sądu I instancji, działanie organu sprowadzające się do wezwania pełnomocnika do okazania oryginału dowodu wpłaty bądź czytelnej kserokopii nie przekraczało granic postępowania odwoławczego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, kwestionując wyrok w całości. Skarżące kasacyjnie Kolegium zarzuciło naruszenie prawa materialnego, wskazując na art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na dowolnej ocenie materiału dowodowego oraz naruszenie art. 138 w zw. z art. 15 i art. 127 k.p.a. poprzez rażąco błędną wykładnię, bowiem w postępowaniu administracyjnym organ drugiej instancji nie jest związany zarzutami odwołania i jego obowiązkiem jest ponowne rozpatrzenie sprawy w granicach określonych decyzją administracyjną. Zarzucono także naruszenie przepisów postępowania. W tym zakresie skarżący kasacyjnie wskazał art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone, bowiem w sprawie nie miało miejsca rażące naruszenie prawa, oraz art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez przedstawienie w uzasadnieniu wyroku oceny prawnej, która jest niespójna i wewnętrznie sprzeczna, nie zawiera wskazań co do dalszego postępowania oraz nie odnosi się do poglądów doktryny i orzecznictwa na tle pojęcia "rażącego naruszenia prawa", a także brak wskazania norm, które naruszono w sposób rażący. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zakwestionowane zostało stanowisko Sądu I instancji co do rażącego naruszenia prawa przez organ odwoławczy. Podkreślono, że stwierdzenie nieważności jest wyłomem w zasadzie trwałości decyzji administracyjnych i polega na wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji obarczonej wadą kwalifikowaną, czyli wydanej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W doktrynie prawa administracyjnego ugruntowane jest stanowisko w kwestii wykładni pojęcia "rażące naruszenie prawa". Zgodnie z tym stanowiskiem rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku naruszenia przepisu, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Natomiast jeżeli norma prawna może być rozumiana w różny sposób i każdy z tych sposobów nadaje się do uzasadnienia, to takiego przepisu nie można rażąco naruszyć. W przedmiotowej sprawie żadna norma prawna nie została naruszona, ponieważ żaden z przepisów k.p.a., w szczególności art. 127 § 1 i § 2, jak i art. 136 i 138, nie stanowi, że odwołanie określa granice postępowania odwoławczego i wiąże organ odwoławczy. Postępowanie odwoławcze jest tak ukształtowane, że jego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej. Skarżący kasacyjnie podkreślił, że Sąd I instancji nie wskazał nomy, która została rażąco naruszona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę w granicach określonych zarzutami skargi kasacyjnej. W przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. W pierwszej kolejności wskazać należy, że stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości, a różnica w stanowiskach skarżącego kasacyjnie organu II instancji i Sądu I instancji wynika z odmiennego rozumienia przepisów k.p.a. dotyczących postępowania odwoławczego. Sąd I instancji stanął na stanowisku, że w przypadku, gdy strona jednoznacznie w odwołaniu wskazuje, że zaskarża decyzję pierwszoinstancyjną w określonej części, organ II instancji nie może poddać kontroli niezaskarżonej części decyzji organu I instancji i ponownie rozpatrzyć sprawy także w zakresie rozstrzygniętym niezaskarżoną częścią orzeczenia. Natomiast w przekonaniu skarżącego kasacyjnie w postępowaniu administracyjnym organ drugiej instancji nie jest związany zarzutami odwołania i jego obowiązkiem jest ponowne rozpatrzenie sprawy w granicach określonych decyzją administracyjną. Należy w tym miejscu podkreślić, że istotą postępowania odwoławczego zgodnie z zasadą dwuinstancyjności jest ponowne merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie indywidualnej sprawy administracyjnej. Organ odwoławczy ma zatem obowiązek przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego i wydania orzeczenia według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania swojej decyzji. Nie jest przy tym związany uzasadnieniem wniesionego środka zaskarżenia. Powinien skontrolować postępowanie i decyzję pierwszoinstancyjną z punktu widzenia legalności, a także celowości i słuszności rozstrzygnięcia niezależnie od tego, czy zarzuty w tym zakresie zostały podniesione w odwołaniu. Postępowanie odwoławcze jest oparte na zasadzie skargowości, zatem słusznie Sąd I instancji wskazał, że organ II instancji nie może działać z urzędu. Postępowanie odwoławcze może być uruchomione tylko w wyniku podjęcia przez uprawniony podmiot czynności procesowej, sprowadzającej się do wniesienia odwołania. W konsekwencji decyzja organu odwoławczego wydana bez odwołania strony jest nieważna z przyczyn rażącego naruszenia prawa (art.156 § 1 pkt.2 k.p.a). W kodeksie postępowania administracyjnego nie ma przepisu wprost dopuszczającego wniesienie odwołania tylko od części decyzji pierwszoinstancyjnej. Nie wyłącza to automatycznie takiej możliwości. W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie powszechnie przyjmuje się dopuszczalność zaskarżenia oraz wzruszenia decyzji w części, jednakże jedynie w takiej sytuacji, gdy pozostałe zawarte w takiej decyzji rozstrzygnięcia mogą samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. W postępowaniu odwoławczym nie jest zatem wyłączona zasada rozporządzalności. Od woli strony zależy bowiem wszczęcie tego postępowania oraz - co do zasady - także jego zakres (por. wyrok NSA z 21 maja 2007 r., sygn. akt I OSK 556/06, dostępne na stronach orzeczenia.nsa.gov.pl) Należy jednak podkreślić, że zasadą jest ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej w granicach określonych zaskarżoną decyzją, natomiast ograniczenie postępowania odwoławczego do części decyzji wskazanej w odwołaniu może nastąpić dopiero po ustaleniu, że zawarte w niezaskarżonej części decyzji rozstrzygnięcia mogą funkcjonować samodzielnie. W przedmiotowej sprawie decyzja organu I instancji wydana została w oparciu o przepisy art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 2 i art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz. 1459 ze zm.). Zgodnie z powyższą regulacją przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności wiąże się z koniecznością wniesienia przez dotychczasowego użytkownika na rzecz dotychczasowego właściciela nieruchomości opłaty za przekształcenie. Opłatę taką należy ustalić w decyzji o przekształceniu, nie można tego zrobić odrębnie (por. wyrok NSA w Warszawie z 5 listopada 2002 r., sygn. akt I SA 864/01 dostępne Lex nr 156822, Radosław Skwarło Komentarz do art. 4 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, dostępne w systemie informacji Lex). Przedmiot postępowania administracyjnego w tej sprawie nie ma więc charakteru podzielnego, co oznacza nie tylko, że organ nie może rozstrzygać kolejno co do istoty o kilku elementach, ale także, że w wypadku wniesienia odwołania sprawa będzie podlegać ponownemu rozpatrzeniu w całości. Wiąże się to także z istotą prawa użytkowania wieczystego, które w stosunku do tego samego gruntu nie może występować równolegle z prawem własności. Nie jest bowiem możliwe przeniesienie na własność tylko niektórych współużytkowników wieczystych nieruchomości gruntowej zabudowanej budynkiem, w którym wyodrębniono własność lokali, udziału we własności tej nieruchomości gruntowej odpowiadającej ich udziałowi w użytkowaniu wieczystym (por. postanowienie SN z 8 października 2013 r., III CZP 60/13 dostępne w systemie informacji Lex). Kontrolując zaskarżoną odwołaniem decyzję jedynie w części dotyczącej T. S. organ odwoławczy doprowadziłby do niedopuszczalnej sytuacji, w której do tej samej nieruchomości pozostałym właścicielom lokali przysługiwałoby prawo własności, natomiast w 65/1000 części T. S. byłby nadal użytkownikiem wieczystym. Należy także podkreślić, że w przedmiotowej sprawie zarzuty odwołania dotyczyły wad postępowania przed organem I instancji polegających na pozbawieniu odwołującego się prawa do udziału w postępowaniu, poprzez doręczanie pism na niewłaściwy adres, dotyczyły zatem tego postępowania jako całości. Odnosząc się zatem do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów podkreślić należy, że w pełni zasadny okazał się zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., bowiem w sprawie nie miało miejsca rażące naruszenie prawa. Zasadny jest także zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a., ponieważ uzasadnienie wyroku nie wskazuje norm, które w przekonaniu Sądu I instancji zostały naruszone w sposób rażący, uzasadniający stwierdzenie nieważności kontrolowanej decyzji, a także nie zawiera jasnych wskazań do dalszego postępowania. Nie są natomiast uzasadnione zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego. Skarżący kasacyjnie nie powiązał żadnego z tych zarzutów z przepisami zastosowanego przez Sąd I instancji prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ponadto w przypadku zarzutu dotyczącego naruszenia art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 138 k.p.a. nie wskazał jednostki redakcyjnej, której zarzut dotyczy. Z przedstawionych wyżej względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 §1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Łodzi. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 207 § 2 tej ustawy. Ponownie rozpoznając skargę Sąd winien ocenić postępowanie organu II instancji co do uznania, że odwołanie T. S. zostało wniesione w ustawowym terminie, a następnie ewentualnie dokonać kontroli postępowania odwoławczego organu II instancji pod kątem właściwego zastosowania przepisu art. 138 § 2 k.p.a..