I OSK 113/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Ewa Dzbeńska Sędziowie: sędzia NSA Janina Antosiewicz sędzia WSA del. Wojciech Mazur (spr.) Protokolant st. inspektor sądowy Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dowódcy Sił Powietrznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 października 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 85/10 w sprawie ze skargi K. B. na decyzję Dowódcy Sił Powietrznych z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia z zawodowej służby wojskowej oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 19 października 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 85/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi K. B. stwierdził nieważność decyzji Dowódcy Sił Powietrznych z dnia [...] października 2009 r. nr [...]. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Dowódca Jednostki Wojskowej [...] w B., rozkazem personalnym z dnia [...] grudnia 1991 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 49 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 16, poz. 134 – dalej jako ustawa z 30 czerwca 1970 r.), zwolnił K. B. z zawodowej służby wojskowej z powodu otrzymania dwóch kolejnych opinii okresowych stwierdzających niewywiązywanie się z obowiązków służbowych i przeniósł wyżej wymienionego do rezerwy. W dniu [...] stycznia 2002 r. K. B. wniósł do Dowódcy Wojsk Lotniczych i Obrony Powietrznej o wypłatę zadośćuczynienia finansowego, a następnie pismem z dnia [...] czerwca 2002 r. sprecyzował żądanie wnosząc o stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego z dnia [...] grudnia 1991 r. W wyniku rozpoznania wniosku strony Dowódca Jednostki Wojskowej [...] w B. decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] odmówił stwierdzenia jego nieważności. Dowódca Sił Powietrznych decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 marca 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 1790/06 oddalił skargę na tę decyzję. W wyniku złożonej skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 maja 2008 r. sygn. akt I OSK 872/07 uchylił zaskarżony wyrok (wobec braku ustalenia, że rozkaz personalny jest decyzją istniejącą, która weszła do obrotu prawnego poprzez fakt jej doręczenia stronie) i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 października 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 993/08 uchylił decyzję Dowódcy Sił Powietrznych z dnia [...] lipca 2006 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Dowódcy Jednostki Wojskowej [...] w B. z dnia [...] kwietnia 2006 r. podając w uzasadnieniu, że organy nadzorcze bez głębszej analizy materiału dowodowego przyjęły, że wniosek strony o stwierdzenie nieważności dotyczył decyzji, która weszła do obrotu prawnego. Jednocześnie Sąd ten zobowiązał organy do ustalenia w zasobach archiwalnych istnienia dowodu doręczenia skarżącemu spornego rozkazu personalnego, wskazując na sposób rozpoznania wniosku w zależności od poczynionych ustaleń. Decyzją z dnia [...] października 2009 r. nr [...] Dowódca Sił Powietrznych działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej jako Kpa), art. 169 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2008 r. Nr 141, poz. 892 ze. zm.), w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. i art. 75 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 1997 r. Nr 10, poz. 55 ze zm.), po rozpoznaniu odwołania K. B. z dnia [...] stycznia 2002 r. od rozkazu personalnego Dowódcy Jednostki Wojskowej [...] w B. nr [...] z dnia [...] grudnia 1991 r. w sprawie zwolnienia z zawodowej służby wojskowej, utrzymał w mocy rozkaz personalny. W uzasadnieniu decyzji organ podał, m.in., że z uwagi na brak w zasobach archiwalnych dowodu doręczenia skarżącemu spornego rozkazu personalnego, Dowódca Sił Powietrznych zobowiązał Dowódcę Bazy Lotniczej, jako następcę rozformowanego z dniem 31 grudnia 2008 r. Dowództwa Jednostki Wojskowej [...], do doręczenia K. B. wyciągu z rozkazu z dnia [...] grudnia 1991 r. o zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej, z obowiązkowo dołączoną pisemną informacją (pouczeniem) o przysługującym prawie do wniesienia odwołania w terminie 14 dni od jej doręczenia do Dowódcy Sił Powietrznych, za pośrednictwem Dowódcy [...] Bazy Lotniczej. Powyższy rozkaz doręczony został K. B. w dniu [...] sierpnia 2009 r. i nie wniósł on od niego odwołania. W tej sytuacji Dowódca Sił Powietrznych uznał, że wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 13 października 2008 r. został zobowiązany do rozpatrzenia pisma wniesionego w dniu [...] stycznia 2002 r. (sprecyzowanego pismem z dnia [...] marca 2006 r.) przez K. B. jako odwołania od rozkazu personalnego z dnia [...] grudnia 1991 r. Zdaniem organu odwoławczego, mając na uwadze uzasadnienie wyroku sądu wojewódzkiego, należało uznać, że doręczenie rozkazu personalnego miało charakter wyłącznie porządkujący sprawę. W skardze na powyższą decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie K. B. zarzucił, iż organ rażąco naruszył art. 104 i art. 110 Kpa wydając zaskarżoną decyzję w stosunku do nieistniejącej decyzji – rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] grudnia 1991 r. w przedmiocie zwolnienia go ze służby. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności powyższego rozkazu personalnego w całości. Wyrokiem z dnia 9 października 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność decyzji Dowódcy Sił Powietrznych z dnia [...] października 2009 r. Zdaniem Sądu z akt sprawy wynika, że organy nie odnalazły dowodu doręczenia skarżącemu rozkazu personalnego Dowódcy Jednostki Wojskowej [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 1991 r. Rozkaz ten został natomiast skarżącemu doręczony w dniu [...] sierpnia 2009 r. i od tej daty rozpoczął się bieg terminu do wniesienia odwołania. Sąd podkreślił, że wskutek doręczenia skarżącemu powyższego rozkazu organ powinien procedować w trybie zwykłym. Z sobie tylko znanych przyczyn organ prowadził postępowanie w trybie nadzwyczajnym, jakim jest postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji (rozkazu personalnego). Stwierdzenie organu, iż doręczenie skarżącemu spornego rozkazu personalnego miało charakter porządkujący sprawę w świetle przepisów postępowania administracyjnego było w ocenie Sądu co najmniej niezrozumiałe, a wydanie zaskarżonej decyzji w związku z wnioskami skarżącego z dnia [...] czerwca 2002 r. o unieważnienie spornego rozkazu personalnego i potraktowaniem go jako odwołania od tego rozkazu jest niedorzecznością. Zdaniem Sądu wskazywanie przez organ, że został do takiego działania zobowiązany wyrokiem WSA z dnia 13 października 2008 r. nie odpowiada prawdzie i nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy. Z uwagi na powyższe Sąd stwierdził, że do wydania zaskarżonej decyzji doszło bez rozpoznania przez organ środka zaskarżenia (odwołania), co stanowi rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Skargę kasacyjną od opisanego wyroku wniósł Dowódca Sił Powietrznych podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. 1) art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – powoływana dalej jako p.p.s.a) poprzez jego niezastosowanie i nieoddalenie skargi mimo braku podstaw do jej uwzględnienia z uwagi na wadliwą kontrolę legalności zaskarżonej decyzji, 2) art. 141 § 4 p.p.s.a poprzez błędne przedstawienie okoliczności faktycznych, niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, niespójne, wewnętrznie sprzeczne i lakoniczne uzasadnienie uniemożliwiające merytoryczne odniesienie się do wyroku, 3) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a w zw. z art. 156 § 2 Kpa przez jego zastosowanie i stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji wskutek błędnego przyjęcia, że organ nie rozpoznał środka zaskarżenia (odwołania), 4) art. 153 p.p.s..a poprzez nieuwzględnienie faktu związania organu wskazaniami, co do dalszego postępowania, oraz błędne przyjęcie, że zaskarżoną decyzję wydano w trybie nadzorczym, a nie zwykłym – wbrew jej wyraźnej treści, wskazując na powyższe Dowódca Sił Powietrznych wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd i instancji nie rozpoznał istoty sprawy, a z jej akt wyprowadził wnioski, których nie uzasadnił. Pominął fakt, że organ procedował w trybie zwykłym, zgodnie z zaleceniami wynikającymi z wyroku w sprawie II SA/Wa 993/08, po tym jak nie odnaleziono dowodu doręczenie rozkazu personalnego z 1991 r. Niezrozumiałe w tej sytuacji jest zdaniem skarżącego kasacyjnie jest stwierdzenie Sądu I instancji, że postępowanie prowadzone było w trybie nadzwyczajnym. Sąd ten w ocenie Dowódcy Sił Powietrznych sam sobie przeczy czyniąc w jednym akapicie uzasadnienia zarzut organowi z prowadzenia postępowania w trybie nadzwyczajnym, aby w następnym nazwać niedorzecznością procedowanie w trybie zwykłym. Sprzeczności te czynią uzasadnienie całkowicie niezrozumiałym i są skutkiem błędów logicznych w rozumowaniu Sądu I instancji. Ponadto Sąd ten – wbrew jasnemu stanowisku zawartemu w wyroku II SA/Wa 993/08, którym organ był związany – nie wyjaśnił dlaczego nie odpowiada prawdzie i nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy wskazywanie przez organ, że został zobowiązany przez Sąd do potraktowania żądań skarżącego z 2002 r. jako odwołania od rozkazu personalnego z 1991 r. Powoduje to zdaniem skarżącego kasacyjnie, że sposób rozumienia tych wskazań przez Sąd wydający zaskarżony wyrok jest nieznany. W odpowiedzi na skargę kasacyjną K. B. podniósł, że gdyby nawet uznać, iż doręczony wyciąg z rozkazu personalnego jest decyzją administracyjną, to możliwość wszczęcia postępowania odwoławczego powstaje dopiero po wniesieniu przez adresata decyzji, odwołania w zakreślonym terminie. W przedmiotowej zaś sprawie postępowanie odwoławcze zostało wszczęte z urzędu czego obowiązujące przepisy nie przewidują. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) powoływanej dalej jako p.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma ona usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Z dyspozycji tej normy wynika, że oddalenie skargi kasacyjnej jest następstwem uznania jej przez sąd za bezzasadną. Skarga kasacyjna jest bezzasadna także wówczas gdy samo orzeczenie jest zgodne z prawem, a błędne jest jedynie jego uzasadnienie. Oczywiście dotyczy to również przypadku, kiedy uzasadnienie prawidłowego orzeczenia jest błędne tylko w części - por. wyr. NSA z 20 stycznia 2006 r., I OSK 344/05 (niepubl.) i I OSK 345/05 (niepubl.). W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji stwierdził nieważność decyzji Dowódcy Sił Powietrznych w przedmiocie zwolnienia z zawodowej służby wojskowej K. B. uznając, że do wydania tej decyzji doszło bez rozpoznania przez organ środka zaskarżenia (odwołania). Z takim stanowiskiem należy się zgodzić. Poza sporem bowiem pozostaje w przedmiotowej sprawie okoliczność, że wobec nieodnalezienia w archiwach dowodu doręczenia skarżącemu rozkazu personalnego Dowódcy Jednostki Wojskowej [...] w B. nr [...] z dnia [...] grudnia 1991 r., doręczenie takie nastąpiło [...] sierpnia 2009 r. i jego adresat nie wniósł odwołania w administracyjnym toku postępowania. Słusznie zatem Sąd I instancji uznał, że do wydania decyzji z dnia [...] października 2009 r. doszło w sytuacji gdy skarżący nie skorzystał z prawa wniesienia odwołania. Prowadzenie zatem postępowania odwoławczego bez odwołania złożonego po dacie doręczenia decyzji, na podstawie pism sprzed daty tej decyzji, oznacza, że postępowanie odwoławcze zostało wszczęte z urzędu, a więc z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 Kpa). Podzielić również należy pogląd, że powoływanie się przez skarżący kasacyjnie organ na, wyłącznie porządkujący charakter doręczenia (w dniu [...] sierpnia 2009 r.) spornego rozkazu z [...] grudnia 1991 r. i wydanie decyzji w związku z wnioskami skarżącego z dnia [...] czerwca 2002 r. (potraktowanymi jako odwołanie od tego rozkazu) nie znajduje żadnego oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Wskazywanie przez skarżący kasacyjnie organ, że do potraktowania żądań K. B. z 2002 r. jako odwołania od rozkazu personalnego z 1991 r. został zobowiązany w wydanym w sprawie wyroku II SA/Wa 993/08 nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy. W żadnym miejscu uzasadnienia tego wyroku sąd wojewódzki nie zawarł wskazań, z których wynikałby dla organu odwoławczego obowiązek potraktowania żądań skarżącego K. B. z 2002 r. jako odwołania od rozkazu personalnego z 1991 r. w sytuacji, w której kwestia istnienia dowodu doręczenia tego rozkazu była niewyjaśniona. Sąd ten wyraźnie wskazał, że w przypadku nieodnalezienia takiego dowodu i doręczenia decyzji (rozkazu personalnego z 1991 r.) już po wyroku Sądu, postępowanie będzie toczyło się trybie zwykłym, a w sytuacji gdy zostanie wniesione odwołanie od decyzji organu I instancji, organ odwoławczy nie będzie mógł orzekać na podstawie art. 156 Kpa z uwagi na inny zakres i charakter jego działań jako organu odwoławczego oraz jako organu nadzoru. Zatem zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a, jest zupełnie chybiony. Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyjaśnił, dlaczego rozstrzygnięcie oparte zostało na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Wprawdzie uzasadnienie to zawiera pewne niedostatki, jednakże nie o takim charakterze, które czyniłyby go całkowicie niezrozumiałym i nie poddającym się kontroli. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a nie mógł zostać uwzględniony skoro uchylenie przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji było prawidłowe. Natomiast okoliczność, że Sąd ten uzasadnił wyrok w sposób, który rodzić może po stronie skarżącego kasacyjnie organu poczucie, że jest ono lakoniczne i wewnętrznie sprzeczne, nie może uzasadniać z tego tylko powodu uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Oznaczałoby to bowiem, że ponownie rozpoznaniu podlegałaby skarga na decyzję z dnia [...] października 2009 r., której nieważność i tak powinna być stwierdzona z przyczyn wyżej wymienionych. Takie rozwiązanie byłoby nieracjonalne i sprzeczne z zasadami ekonomii procesowej. Sąd pierwszej instancji związany na podstawie art. 190 ustawy p.p.s.a. wykładnią prawa dokonaną w sprawie nie mógłby wydać innego orzeczenia, a jedynie poprawiłby uzasadnienie powielając ocenę sądu odwoławczego. Zważywszy na przytoczone wyżej okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny mimo uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób nieodpowiadający w pełni dyspozycji art. 141 § 4 p.p.s.a uznał, że w rezultacie zaskarżony wyrok odpowiada prawu, zaś skarga kasacyjna na podstawie art. 184 p.p.s.a podlegała oddaleniu.