II SA/Wa 993/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Lipiński, Sędziowie WSA Przemysław Szustakiewicz, WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Protokolant Łukasz Bazyluk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2008 r. sprawy ze skargi K. B. na decyzję Dowódcy Sił Powietrznych z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego w sprawie zwolnienia z zawodowej służby wojskowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Dowódcy Jednostki Wojskowej [...] w B. z dnia [...] kwietnia 2006 r., nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata B. K. kwotę 420 (czterysta dwadzieścia) złotych oraz kwotę 92,40 (dziewięćdziesiąt dwa 40/100) złotych stanowiącą 22% podatku VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Dowódca Sił Powietrznych decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Dowódcy Jednostki Wojskowej [...] w B. z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności rozkazu Dowódcy Jednostki Wojskowej [...] w B. z dnia [...] grudnia 1991 r. nr [...] o zwolnieniu K. B. z zawodowej służby wojskowej. Z ustaleń organu i akt wynika następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Dowódca Jednostki Wojskowej [...] w B., rozkazem personalnym z dnia [...] grudnia 1991 r., wydanym na podstawie art. 49 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 16, poz. 134), zwolnił K. B. z zawodowej służby wojskowej z powodu otrzymania dwóch kolejnych opinii okresowych stwierdzających niewywiązywanie się przez skarżącego z obowiązków służbowych i przeniósł wymienionego do rezerwy. W dniu 27 stycznia 2002 r. K. B. wniósł do Dowódcy Wojsk Lotniczych i Obrony Powietrznej o wypłatę zadośćuczynienia finansowego. Pismem z dnia 3 czerwca 2002 r. skarżący, na wezwanie wymienionego Dowódcy sprecyzował swoje wcześniejsze żądanie wyjaśniając, iż jego wniosek dotyczy stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego z dnia [...] grudnia 1991 r. We wniesionym piśmie podkreślił, że opinie służbowe będące podstawą zwolnienia go ze służby zawierały fałszywe stwierdzenia i nie odzwierciedlały żadnego faktu dotyczącego jego osoby. Dowódca kompanii, zdaniem wnioskodawcy, kierował się osobistymi pobudkami fałszując jednocześnie opinie o nim. Następnie, K. B. złożył skargę do Dowódcy Jednostki [...] na bezczynność Dowódcy Jednostki [...] w B. zarzucając, iż przez okres trzech lat i sześciu miesięcy nie rozpatrzono jego sprawy zainicjowanej w dniu 27 stycznia 2002 r. Dowódca Jednostki Wojskowej [...] w B. postanowieniem z dnia [...] marca 2006 r. przekazał wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji Dowódcy Jednostki Wojskowej [...] w B.. W wyniku rozpatrzenia wniosku strony, Dowódca Jednostki Wojskowej [...] w B., na podstawie art. 158 § 1 k.p.a., odmówił stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego z dnia [...] grudnia 1991 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podniósł, iż zgodnie z treścią art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. powołany przepis może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji jedynie wtedy, gdy przepis prawa materialnego stanowi, iż określona w nim wadliwość decyzji powoduje jej nieważność. W przypadku poddanemu kontroli nadzorczej rozkazu personalnego tego rodzaju przesłanka nieważności nie występuje. Powodem zwolnienia skarżącego z pełnienia służby wojskowej, jak wskazał organ, było wystawienie dwóch opinii okresowych z oceną niedostateczną. W takich okolicznościach faktycznych dowódca jednostki wojskowej, w której skarżący pełnił służbę wojskową wystąpił w dniu 20 listopada 1991 r. z wnioskiem o zwolnienie żołnierza z zawodowej służby wojskowej. Dowódca Jednostki Wojskowej [...] w B. uwzględnił przedmiotowy wniosek i rozkazem personalnym zwolnił K. B. ze służby. Zdaniem organu, kwestionowany przez skarżącego rozkaz personalny nie zawiera żadnych wad prawnych, ponieważ został wydany w okolicznościach przewidzianych w obowiązującej wówczas ustawie o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz ze wskazaniem prawidłowej podstawy prawnej. Analizując sprawę wymienionego, organ doszedł do wniosku, że w sprawie K. B. nie wystąpiły także inne przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji z art. 156 § 1 pkt 1-6 k.p.a. Dodał ponadto, że stwierdzeniu nieważności rozkazu personalnego sprzeciwia się również treść art. 156 § 2 k.p.a., albowiem od ogłoszenia tego rozkazu do złożenia w 2002 r. wniosku o stwierdzenie nieważności minęło więcej niż dziesięć lat. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem K. B. wniósł odwołanie. W odwołaniu stwierdził, iż rozkaz personalny z dnia [...] grudnia 1991 r. zawiera chociażby wadę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wskazał, że ograniczenie przewidziane w art. 156 § 2 k.p.a. nie dotyczy wad decyzji wskazanych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W jego ocenie, od dnia doręczenia decyzji nie upłynęło dziesięć lat, ponieważ kwestionowany rozkaz personalny w przedmiocie zwolnienia ze służby doręczono mu w dniu 27 stycznia 1992 r. W dniu 27 stycznia 2002 r. wniósł do Biura Skarg i Interwencji W. skargę, która z uwagi na treść powinna była zostać potraktowana jako wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji. Odwołujący się powołał art. 128 k.p.a. i podniósł, iż termin do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności rozkazu nie uległ przedawnieniu. Dodatkowo odwołujący się zarzucił organowi naruszenie art. 8 i 9 k.p.a. podając, że na jego skargę z dnia 26 lutego 1992 r. do Dowódcy Wojsk Lądowych i Obrony Powietrznej w sprawie niesłusznego zwolnienia ze służby i zmiany treści opinii uzyskał odpowiedź, że jest to niepotrzebna strata czasu. Dowódca Sił Powietrznych decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, że skarżący otrzymał w roku 1990 i 1991 dwie kolejno negatywne opinie służbowe, które uprawniały właściwy organ przełożony do zwolnienia żołnierza z zawodowej służby wojskowej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 5 obowiązującej ówcześnie ustawy pragmatycznej. Rozkaz personalny o zwolnieniu K. B. z zawodowej służby wojskowej został podjęty przez Dowódcę Jednostki Wojskowej [...] w B., a więc przez organ właściwy w świetle obowiązującej ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. Odnosząc się zaś, do wskazanej przez skarżącego przesłanki stwierdzenia nieważności określonej w art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a., Dowódca Sił Powietrznych stwierdził, iż dotyczy ona sytuacji, w której odrębny przepis prawa materialnego przewiduje sankcję nieważności w stosunku do decyzji administracyjnej zawierającej określoną wadę. Natomiast żaden przepis regulujący pragmatykę żołnierzy zawodowych nie zawiera sankcji nieważności. Odnosząc się do stanowiska skarżącego dotyczącego naruszenia terminu określonego przez art. 156 § 2 k.p.a. organ drugiej instancji stwierdził, że wobec braku przesłanek stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego z dnia [...] grudnia 1991 r. rozbieżność stanowisk organu pierwszej instancji i skarżącego w tym zakresie ma drugorzędne znaczenie. Decyzja Dowódcy Sił Powietrznych z dnia [...] lipca 2006 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez K. B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji jej wydanie z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a także naruszeniem art. 7 oraz art. 77 k.p.a. Ponadto zarzucił organom orzekającym w sprawie błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia, polegający na uznaniu, iż dwie negatywne opinie będące podstawą zwolnienia go z zawodowej służby wojskowej są wiarygodne, gdy tymczasem nie wstrzymują one konfrontacji z opinią specjalną. Z tej ostatniej wynika, że w okresie od dnia [...] kwietnia 1978 r. do dnia [...] stycznia 1992 r. skarżący w sposób należyty wywiązywał się z obowiązków służbowych. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że w postępowaniu przed organami błędnie powołał przesłankę nieważności decyzji określoną w art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. Argumentując zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. skarżący wskazał, że w dniu wydania decyzji o zwolnieniu go z zawodowej służby wojskowej otrzymanie dwóch kolejnych okresowych opinii stwierdzających niewywiązywanie się z obowiązków służbowych, nie było przesłanką fakultatywnego zwolnienia żołnierza zawodowego ze służby wojskowej. W tym dniu obowiązywała już ustawa z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Przepis art. 2 pkt 45 ustawy nowelizującej dokonał zmiany ówczesnego przepisu art. 51 ustawy pragmatycznej poprzez wyeliminowanie powołanej okoliczności z kręgu przesłanek fakultatywnego zwolnienia żołnierza z zawodowej służby wojskowej. Tym samym Dowódca Jednostki Wojskowej [...] w B. wydając rozkaz personalny na podstawie art. 51 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych dopuścił się rażącego naruszenia prawa, ponieważ w dniu podjęcia decyzji otrzymanie dwóch kolejnych okresowych opinii stwierdzających niewywiązwanie się z obowiązków służbowych nie stanowiło przesłanki do zwolnienia żołnierza zawodowego ze służby wojskowej. Ponadto skarżący zarzucił organom naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przez organ opinii specjalnej, z której wynika należyte wywiązywanie się przez skarżącego z obowiązków służbowych. Organ nie uwzględnił także faktu otrzymania przez skarżącego dwudziestu trzech wyróżnień i nagród. W odpowiedzi na skargę Dowódca Sił Powietrznych wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ zauważył, że w dniu wydania decyzji o zwolnieniu skarżącego z zawodowej służby wojskowej, fakt otrzymania dwóch kolejnych opinii negatywnych nie stanowił podstawy fakultatywnego zwolnienia z zawodowej służby wojskowej. Była to obligatoryjna przesłanka zwolnienia z zawodowej służby wojskowej i właściwy organ wojskowy zobowiązany był wydać rozkaz o zwolnieniu skarżącego z zawodowej służby wojskowej. Organ nadzorczy zauważył ponadto, że powołanie przez organ w rozkazie personalnym błędnej podstawy zwolnienia nie stanowi naruszenia prawa w stopniu istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy, bowiem organ wojskowy mógł wydać kwestionowaną decyzję, mając do tego podstawę w innym przepisie tej samej ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 1790/06 oddalił skargę K. B. na decyzję Dowódcy Sił Powietrznych z dnia [...] lipca 2006 r., albowiem nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji wad uzasadniających wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej K. B. wniesionej od powyższego orzeczenia, wyrokiem z dnia 28 maja 2008 r., sygn. akt I OSK 872/07 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd II instancji stwierdził, iż postępowanie nadzorcze o stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego z dnia [...] grudnia 1991 r., mogło wprawdzie toczyć się co do decyzji nieostatecznej, ale ponad wszelką wątpliwość powinno zostać ustalone, że jest to decyzja istniejąca i decyzja, która weszła do obrotu prawnego poprzez fakt jej doręczenia stronie postępowania. W omawianej sprawie, w aktach administracyjnych brak jest dowodu doręczenia skarżącemu rozkazu personalnego będącego przedmiotem postępowania. Zarówno organy administracji jak i Sąd I instancji w uzasadnieniach swoich rozstrzygnięć potraktowały ten problem marginalnie. Błędnie Sąd I instancji przyjął, że datę doręczenia rozkazu personalnego określił sam skarżący w sytuacji, w której wielokrotnie w pismach składanych do Sądu zaprzeczał on temu faktowi. Zgodnie z art. 110 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję jest nią związany dopiero od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia. Sąd I instancji nieprawidłowo zaakceptował sytuację, w której wydano decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności w stosunku do orzeczenia, które nie weszło do obrotu prawnego. Wprawdzie możliwe jest prowadzenie postępowania o stwierdzenie nieważności w stosunku do decyzji nieostatecznej, ale nie odnosi się to do aktu woli organu władzy, który nie został doręczony stronie. Do tej chwili akt ten bowiem trudno nazwać "decyzją" w ścisłym tego słowa znaczeniu, nie wywołuje on bowiem skutków o których mowa w art. 110 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po ponownym rozpatrzeniu sprawy ze skargi K. B. na decyzję Dowódcy Sił Powietrznych z dnia [...] lipca 2006 r. zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Wskazać należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną. W świetle postanowień art. 190 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie, czy decyzja administracyjna poddana kontroli w trybie nadzorczym jest dotknięta jedną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. oraz czy nie występują przesłanki negatywne, wymienione w art. 156 § 2 k.p.a. Dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a., organ orzekający w tym zakresie jest obowiązany ustalić zarówno stan faktyczny, jak i stan prawny na dzień wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalił się pogląd o samodzielnym charakterze postępowania nadzorczego, którego wszczęcie rozpoczyna nowe postępowanie w stosunku do postępowania przeprowadzonego w trybie zwykłym. Organ prowadzący postępowanie nadzorcze obowiązany jest przestrzegać ogólnych zasad procedury administracyjnej określonych w art. 7, 10, 77 i 80 k.p.a., a w szczególności powinien dążyć do pełnego wyjaśnienia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Zgodnie z dyspozycją art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, przy czym obowiązek przeprowadzenia całego postępowania, co do wszystkich okoliczności spoczywa na organie i nie może być przerzucony na stronę. Ciężar przeprowadzenia dowodów w postępowaniu administracyjnym został przypisany organowi, który w wypadku niekompletności materiału dowodowego winien z własnej inicjatywy go uzupełnić. Podstawowe znaczenie dla oceny prawidłowości wszczęcia i prowadzenia postępowania nadzorczego z wniosku K. B. o stwierdzenie nieważności decyzji Dowódcy Sił Powietrznych z dnia [...] grudnia 1991 r. ma okoliczność, czy decyzja ta stała się ostateczna i czy weszła do obrotu prawnego. Trzeba mieć bowiem na uwadze, że organ administracji publicznej jest związany wydaną przez siebie decyzją od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia stronie (art. 110 k.p.a.) Dopóki doręczenie lub ogłoszenie nie nastąpiło, decyzja podjęta, choćby została sporządzona i podpisana nie wywołuje dla strony jakichkolwiek skutków prawnych. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że dopiero od momentu doręczenia (ogłoszenia) decyzji wywiera ona skutki prawne (przykładowo wyrok NSA z dnia 27 czerwca 1989 r., sygn. akt IV SA 455/89, publik. PiŻ z 1990 r., nr 2, s.15). Jak wynika z akt administracyjnych, co podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 28 maja 2008 r., w materiale aktowym niniejszej sprawy brak jest dowodu doręczenia skarżącemu decyzji objętej kontrolą nadzorczą. Ponadto z pisma tego organu z dnia 6 grudnia 2006 r., nadesłanego do akt sądowych, wynika jednoznacznie, iż zarówno organ I instancji jak i Dowódca Sił Powietrznych nie posiadają dowodu doręczenia decyzji Dowódcy Jednostki Wojskowej [...] z dnia [...] grudnia 1991 r. Zatem, wobec twierdzeń samego skarżącego i jego pełnomocnika, że kwestionowany rozkaz personalny o zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej nigdy nie został K. B. doręczony (np. pismo strony skarżącej z dnia 29 stycznia 2007 r., k. - 102 akt sądowych) nie można przyjąć, iż rozkaz ten wszedł do obrotu prawnego i jest wiążący w rozumieniu art. 110 k.p.a. Zatem stwierdzić należy, że skarżący wystąpił do organu nadzorczego o stwierdzenie nieważności decyzji nieostatecznej, która ponadto nie weszła do obrotu prawnego, czego nie dostrzegł zarówno Dowódca Jednostki Wojskowej [...] w B. i Dowódca Sił Powietrznych w prowadzonych w poszczególnych instancjach postępowaniach nadzorczych. W doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że art. 156 k.p.a. nie zawiera zastrzeżenia, iż stwierdzenie nieważności odnosi się tylko do decyzji ostatecznej. Jednakże aby wniosek strony wnioskującej o stwierdzenie nieważności decyzji mógł zostać rozpoznany merytorycznie, decyzja objęta kontrolą nadzorczą powinna zostać stronie doręczona. W wyroku z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 1630/06 (publik. LEX nr 318073) WSA w Warszawie stwierdził, iż jeśli nie nastąpiło ani ogłoszenie, ani doręczenie decyzji, nie można mówić o istnieniu decyzji administracyjnej, lecz jedynie o nieakcie, czyli decyzji nieistniejącej, niewywołującej żadnych skutków. Natomiast NSA w wyroku z dnia 22 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 239/07 (publik. LEX nr 345938) wskazał, iż decyzja wywołuje skutki prawne wobec jej wejścia do obrotu prawnego, w sytuacji gdy zostanie skutecznie doręczona przynajmniej jednej ze stron postępowania (niezbędne minimum). Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że orzekające w niniejszej sprawie organy nadzorcze nie wyjaśniły wszystkich istotnych dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia okoliczności sprawy, czym naruszyły przepis art. 7 i 77 § 1 k.p.a., co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Bez głębszej analizy materiału dowodowego organy bowiem przyjęły, iż wniosek strony o stwierdzenie nieważności dotyczył decyzji, która weszła do obrotu prawnego. Rozpatrując ponownie sprawę właściwy wojskowy organ nadzorczy będzie obowiązany ustalić, czy dysponuje dowodem doręczenia skarżącemu spornego rozkazu personalnego. W tym celu zasadnym będzie przejrzenie odpowiednich zasobów archiwalnych. Ustalenia poczynione w podanym zakresie będą miały wpływ na sposób rozpatrzenia wniosku strony, albowiem żądania w nim wskazane, w zależności od wyniku ustaleń i dokonanych w następstwie tych ustaleń czynności, będą mogły być rozparzone w postępowaniu nadzorczym (gdy decyzja stała się ostateczna z uwagi na uprzednie jej doręczenie stronie) lub w zwykłym postępowaniu odwoławczym od decyzji wydanej przez organ w I instancji (w przypadku jej doręczenia już po wyroku Sądu). Wskazać w tym miejscu należy, iż w sytuacji gdy zostanie wniesione odwołanie od decyzji organu I instancji, w trakcie postępowania odwoławczego organ II instancji nie może orzekać na podstawie art. 156 k.p.a., z uwagi na inny zakres i charakter jego działań jako organu odwoławczego oraz jako organu nadzoru. W związku z powyższym, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" oraz art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. W przedmiocie przyznania adwokatowi wynagrodzenia za poniesione i nieopłacone koszty pomocy prawnej świadczonej z urzędu Sąd orzekł na podstawie art. 250 powołanej ustawy oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit. "c" i pkt 2 lit. "a" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 162, poz. 1348 ze zm.).