VI SA/Wa 828/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędziowie Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Protokolant st. sekr. sąd. Jadwiga Rytych po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lipca 2012 r. sprawy ze skargi W. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej W. w W. kwotę 5617 (pięć tysięcy sześćset siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (nazywane dalej "SKO") decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...], na podstawie art. 127 w zw. z art. 17 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., nazywanej dalej "k.p.a."), art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 z późn. zm.) oraz art. 40 ust. 12 i ust. 13 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm., nazywanej dalej "u.d.p."), po rozpatrzeniu odwołania W. (nazywanej dalej "skarżącą") od decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r., orzekającej o nałożeniu na skarżącą kary pieniężnej w wysokości 162.153,92 zł za zajęcie pasa drogowego drogi gminnej bez zezwolenia zarządcy drogi w okresie od dnia [...] grudnia 1999 r. do dnia [...] marca 2007 r. i umieszczenia w nim części boksu garażowego o powierzchni rzutu poziomego 6,86 m2 , utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Do wydania zaskarzonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Pismem z dnia [...] grudnia 1999 r. Naczelnik Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Dzielnicy [...] Gminy [...] poinformował skarżącą, że stosownie do art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414) pismo z dnia [...] grudnia 1999 r. zostało uznane za zawiadomienie o przystapieniu do użytkowania dwóch boksów garażowych na posesji przy ul. [...] w W. Boksy garazowe zostały wybudowane zgodnie z decyzją zezwalającą na budowę z dnia [...]maja 1998 r. Nr [...]. Pismem z dnia [...] marca 2007 r. skarżąca wystąpiła do Urzędu [...] z wnioskiem o przyłączenie do nieruchomości objętej księgą wieczystą [...] części działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] zabudowanej boksem garażowym w zabudowie szeregowej przy ul. [...] oraz części działki ewid. nr [...] z obrębu [...] zabudowanej częściowo zespołami garaży przy ul. [...] w Dzielnicy [...]. Skarżąca poinformowała, że boksy garażowe stanowią jej własność z ustanowionym prawem własnościowym na rzecz osób fizycznych. Pismem z dnia [...] września 2010 r. skarżąca została zawiadomiona o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego o powierzchni 6,86 m2 (garaż) oraz wydania decyzji za nielegalne zajęcie pasa drogowego od 1999 r. do dnia złożenia wniosku o przyłączenie nieruchomości dz. ew. nr [...] Prezydent [...] decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. Nr [...] zezwolił skarżącej na zajęcie pasa drogowego przy ul. [...] w dniach od [...] marca 2010 r. do dnia [...] listopada 2010 r. w związku z umieszczonym obiektem budowlanym o powierzchni 6,86 m2 stanowiącym część boksu garażowego w pasie drogowym ww. ulicy (dz. ew. nr [...] w obrębie [...] wg. planu sytuacyjnego stanowiącego załącznik do decyzji. Prezydent [...] decyzją z dnia [...] października 2010 r., Nr [...], na podstawie art. 20 pkt 8, art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3, ust. 3, ust. 6, ust. 12, ust. 16, art. 40a, art. 40d u.d.p., rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 140, poz. 1481), art. 104 k.p.a., nałożył na skarżącą karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego ul. [...] w dniach od [...] grudnia 1999 r. do dnia [...] marca 2007 r. bez wnoszenia należnych opłat za zajęcie pasa drogowego ww. ulicy, tj. dz. ew. Nr [...] w obrębie [...] w związku z umieszczonym obiektem budowlanym o powierzchni 6,86 m2 stanowiącym część boksu garażowego. SKO decyzją z dnia [...] maja 2011 r. Nr [...] po rozpatrzeniu odwołania skarżącej z dnia [...] grudnia 2010r. uchyliło w całości, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] października 2010 r., Nr [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Prezydent [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...], na podstawie art. 20 pkt 8, art. 36, art. 40 ust 1, ust. 2 pkt. 3, ust. 3, ust. 6, ust. 12, ust. 16 art. 40a , art. 40d u.d.p., § 8 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986r. w sprawie wykonywania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych ( Dz. U. z 1987 r. Nr 6 poz. 33 z późn. zm.), § 1 pkt 1 i pkt. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 czerwca 1999 r., zmieniającego rozporządzenie w sprawie wykonywania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych ( Dz. U. z 199 9r. Nr 59 poz. 623), § 1 i § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 140 poz.1481), w związku z § 1 Uchwały Nr XXXI/666/2004 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m.st. Warszawy z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 148, poz. 3717 z późn. zm.), art. 104 k. p. a. (j. t. Dz. .U. z 2000r. Nr 98 poz.1071 z późń. zm.) nałożył na skarżącą karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego ul. [...] przy posesji nr [...] w dniach od [...] grudnia 1999 r. do dnia [...] marca 2007 r. bez wnoszenia należnych opłat za zajęcie pasa drogowego w/w ulicy tj. dz. ew. Nr [...] w obrębie [...] w związku z umieszczonym obiektem budowlanym o powierzchni 6,86 m2 stanowiącym część boksu garażowego. Wysokość kary ustalono na kwotę 162 153,92 zł. Opłata wynikała z iloczynu zajmowanej powierzchni 6.86 m2 ustalonych 10 - krotnych dziennych stawek opłaty określonych zgodnie z obowiązującymi przepisami w odpowiednich okresach czasu oraz ilości dni od [...] grudnia 1999 r. do [...] marca 2007r. zgodnie z poniższym wyliczeniem: • [...].12.1999r- [...].01.2000 r. 0,20 zł/dzień/m2 x 10 x 6,86 m2 x 32 dni = 439,04 zł • [...].02.2000r. – [...].04.2000 r. 0,21 zł/dzień/m2 x 10 x 6,86 m2 x 89 dni = 1 282,13 zł • [...].05.2000r. – [...].07.2010 r. 0,22 zł/dzień/m2 x 10 x 6,86 m2 x 92 dni = 1 388,46 zł • [...].08.2000r. – [...].04. 2001 r. 0,23 zł/dzień/m2 x 10 x 6,86 m2 x 273 dni = 4 307,39 zł W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że wszczęcie postępowania z dnia [...] września 2010 r. zostało poprzedzone wizją terenu dokonaną w dniu [...] czerwca 2010 r. w celu zbadania sprawy i zebrania dowodów. Przy udziale przedstawicieli Urzędu Dzielnicy [...] i przedstawicieli skarżącej stwierdzono stan faktyczny – lokalizację części budynków garaży w pasie drogowym ul. [...] na działce o nr ew. [...]. W dniu [...] czerwca 2010 r. skarżąca złożyła dokumenty dotyczące budowy dwóch garaży na działce nr [...], w tym: decyzję o warunkach zabudowy z dnia [...] lutego 1997 r. Nr [...], pozytywną opinię komunikacyjną Zarządu Dróg Miejskich z dnia [...] listopada 1996 r. Nr [...] dotyczącą dobudowy 2 boksów garażowych wraz z dojazdem od ul. [...], pozwolenie na budowę z dnia [...] maja 1998 r. (w uzasadnieniu decyzji podano, że inwestor złożył dokument stwierdzający prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Dokumentu, w którym miasto [...] wyraża zgodę na budowę garaży na działce drogowej nr [...] (ul. [...]) nie dostarczono. Brak takiego dokumentu brak w archiwum Urzędu), pismo Wydziału Architektury Urzędu Dzielnicy [...] z dnia 30 grudnia 1999 r. o przyjęciu do użytkowania 2 boksów garażowych (wydane po wybudowaniu 2 boksów garażowych, złożeniu dokumentacji powykonawczej i zgłoszeniu w dniu [...] grudnia 1999 r. przez skarżącą zakończenia budowy). Organ I instancji podał, że faktycznie budowę 2 garaży zrealizowano na działce nr [...], będącej w użytkowaniu wieczystym skarżącej oraz na działce nr [...], stanowiącej pas drogowy drogi publicznej ul. [...], stanowiącej własność Miasta [...] Ulica [...] w 1999 r. na odcinku od ul. [...] do ul. [...] (obecnie ul. [...] należała do dróg lokalnych miejskich zgodnie z załącznikiem nr [...] Uchwały Nr [...] Rady Narodowej [...] z dnia [...] maja 1988 r. i była drogą publiczną zarządzaną przez Dzielnicę [...] Gminy [...] Opinia komunikacyjna wydana przez Zarząd Dróg Miejskich Nr [...] z dnia [...] listopada 1996r. dotyczyła rozwiązań obsługi komunikacyjnej projektowanych garaży od drogi publicznej – ul. [...] i nie zastępowała zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację obiektu w pasie drogowym ul. [...]. Skarżąca po uzyskaniu potwierdzenia przyjęcia do użytkowania garaży w 1999 r. nie wystąpiła do zarządcy drogi o wydanie stosownej decyzji o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego zgodnie z ustawą o drogach publicznych i tym samym nie ponosiła żadnych opłat należnych zarządcy drogi za zajęcie pasa drogowego. Zarządca drogi po zbadaniu sprawy i uzupełnieniu niezbędnych dokumentów dotyczących wybudowanych boksów garażowych, działając zgodnie z kodeksem postępowania administracyjnego zawiadomił skarżącą (pismo z dnia [...] września 2010 r. znak [...]) o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji za zajęcie pasa drogowego bez wnoszenia należnych opłat za zajętą powierzchnię 6,86 m2 od dnia [...] grudnia 1999 r do dnia [...] marca 2007 r. tj. złożenia wniosku o przyłączenie części nieruchomości dz. ew. nr [...] do dz. ew. nr [...] będącej w użytkowaniu wieczystym skarżącej. Skarżąca nie zapoznała się z aktami sprawy i nie zgłosiła wniosków i zastrzeżeń, co mogła uczynić zgodnie z pouczeniem w/w zawiadomienia. W wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego organ I instancji stwierdził, że skarżąca od dnia potwierdzenia przyjęcia do użytkowania tj., od dnia [...] grudnia 1999r. korzystała z części działki drogowej nr [...] z obrębu [...] bez zgody zarządcy drogi i ponoszenia stosownych opłat za użytkowanie gruntu. Organ I instancji podał, że pismem z dnia [...] lipca 2011 r. Dzielnica [...] wystąpiła do Biura Geodezji i Katastru o udzielenie informacji, czy teren pasa drogowego, na którym zlokalizowano garaże był również pasem drogowym w latach 1999-2007. W dniu [...] lipca 2011 r. uzyskano z Biura Geodezji i Katastru informację oraz wypis i wyrys z rejestru gruntów, z którego wynika, że działka ewidencyjna nr [...] w obrębie [...] stanowi drogę – ul. [...] i w/w działka ew. od czasu ujawnienia jej w informatycznej bazie danych ewidencyjnych w 1997 r. wykazany miała użytek "dr" (w ewidencji gruntów i budynków za pomocą użytków odzwierciedla się rzeczywisty stan użytkowanej działki). W 1997 r. działka ew. nr [...] stanowiąca drogę - ul. [...] urządzona była jako droga. Dokumentem świadczącym o urządzeniu drogi były także mapy geodezyjne z dokumentacji skarżącej (m.in. załącznik do opinii komunikacyjnej ZDM Nr [...] z dnia [...] listopada 1996 r., załącznik do opinii ZUD Nr [...] z dnia [...] lutego 1999 r., załącznik do opinii ZUD nr [...], na których określono nawierzchnię ul. [...] jako betonową. Zarządca drogi w dokumentach archiwalnych Urzędu posiadał teczkę ul. [...] z protokołem odbioru pogwarancyjnego, z którego wynikało, że ulica urządzona została w 1961 r. poprzez wykonanie jezdni z trylinki i jednostronnego chodnika z płyt 35 x 35 cm. W/w nawierzchnia betonowa z trylinki została wymieniona w 2009 r. na asfaltobetonową. Opinia Biura Planowania Rozwoju [...] z dnia [...] lutego 1994 r. (dane techniczne [...] dotycząca korekty przebiegu północnej linii rozgraniczającej ul. [...] nie została wprowadzona w życie tj. zarządca drogi nie podjął decyzji o korekcie linii rozgraniczających na tym odcinku ul. [...], nie wrysowano na mapę zasadniczą miasta innych niż obowiązujące w 1994 r. linii rozgraniczających ulicy. W konsekwencji, zdaniem organu I instancji, nie dokonano korekty granicy działki ewidencyjnej nr [...] po 1999 r. Tak więc boksy garażowe wybudowane przez skarżącą w 1999 r. zajmowały w tym czasie jak i obecnie taką samą powierzchnię pasa drogowego - 6,86 m2 (zgodnie z pomiarem i obliczeniem uprawnionego geodety). Teren ten jest użytkowany wyłącznie przez skarżącą. Zdaniem organu I instancji, w świetle poczynionych ustaleń skarżąca bezspornie nie posiadała zgody Miasta [...] na budowę 2 garaży na części działki nr [...], stanowiącej drogę publiczna – ul. [...] oraz nie ponosiła stosownych opłat, zgodnie z ustawą o drogach publicznych za zajęcie pasa drogowego od [...] grudnia 1999 r. Przy naliczaniu kary zastosowano stawki odpowiednie do okresów czasu zajęcia pasa drogowego od dnia [...] grudnia 1999 r. tj. od dnia potwierdzenia przyjęcia do użytkowania garaży do dnia [...] marca 2007r. tj. do dnia złożenia wniosku w Delegaturze Biura Gospodarki Nieruchomościami o przyłączenie części działki Nr [...] do działki Nr [...] w obrębie [...] pozostającej w użytkowaniu wieczystym skarżącej. Pismem z dnia [...] września 2011 r. skarżąca złożyła odwołanie od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r., wnosząc o jej uchylenie. Skarżąca zarzuciła organowi I instancji naruszenie art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a. Skarżąca zarzuciła organowi I instancji niewłaściwe zastosowanie się do wskazówek Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., które w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] maja 2011 r. wskazało na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego poprzez zbadanie, czy teren zajęty przez skarżącą pod budowę garaży był w momencie jego zajęcia terenem pasa drogowego. Zdaniem skarżącej, organ I instancji ograniczył się do zgromadzenia dokumentacji z ewidencji gruntów, błędnie klasyfikującej działkę od 1997 r. jako drogę, bez odwołania się do definicji pasa drogowego zawartego w art. 4 pkt 1 u.d.p. W decyzji zbadany został jedynie jej fragment dotyczący wydzielenia liniami granicznymi obszar gruntu. Organ nie zbadał stanu faktycznego infrastruktury drogowej w 1997 r., a w opinii skarżącej, na spornej działce nie istniały drogi, obiekty budowlane oraz urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruch, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Skarżąca zauważyła, że obszar był nieużytkowany. Dopiero skarżąca wykonała chodnik od strony północnej oraz wygrodzenia krawędzi jezdni zgodnie z opinią komunikacyjną Zarządu Dróg Miejskich z dnia [...] listopada 1996 r. Nr [...] oraz decyzją o warunkach zabudowy z dnia [...] lutego 1997 r. Nr [...], a także pozwoleniem na budowę – decyzją z dnia [...] maja 1998 r. Nr [...]. Skarżąca podkreśliła, że wbrew twierdzeniu organu, spełniała wymogi prawa budowlanego, posiadając prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (decyzja z dnia [...] maja 1998 r. Nr [...]). Organ administracji błędnie również przyjął, że opinia komunikacyjna Zarządu Dróg Miejskich nr [...] z dnia [...] listopada 1996 r. nie mogła być uznana za zgodę na wybudowanie boksów garażowych. Słowa "uzgadnia" są równoznaczne z wyrażeniem zgody, a sama opinia pomimo swej nazwy była w istocie decyzją administracyjną. W związku z powyższym, zdaniem skarżącej, decyzja organu I instancji naruszyła przepisy art. 4 pkt 1, art. 39 ust 3, art. 40 ust 1, ust 2 pkt 3 ust 6 i ust 12 u.d.p. SKO po rozpatrzeniu odwołania od decyzji organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2011 r., nie znalazło podstaw do uwzględnienia zarzutów nim podniesionych. Za bezsporne SKO uznało, że boksy garażowe zostały wybudowane na więcej niż jednej działce. Działka nr [...] znajduje się w użytkowaniu wieczystym skarżącej, zaś działka nr [...] jest obecnie pasem drogowym – ul. [...]. Organ odwoławczy powołał się na decyzję z dnia [...] listopada 2010 r. zezwalającą skarżącej na zajęcie wskazanej części pasa drogowego od dnia [...] marca 2007 r. oraz ustalającą opłaty z tego tytułu. Inną cześć pasa drogowego oddano zaś skarżącej w bezpłatne używanie jako drogę dojazdowo-manewrową przed boksami garażowymi. W 1961 i 1962 r. dokonano odbioru drogi o urządzonej nawierzchni i jednym chodniku, czego potwierdzeniem są wypisy i wyrysy z ewidencji gruntów. Powyższy fakt potwierdza również informacja z ewidencji gruntów i budynków z 1997 r. klasyfikująca działkę nr [...] jako "dr" czyli drogę. SKO podzieliło stanowisko zarządcy drogi, iż teren działki nr [...], na którym znajdują się części dwóch boksów garażowych, już w 1999 r. był pasem drogi publicznej. Na terenie tym znajdowały się również kable elektroenergetyczne zasilające trakcje tramwajowe, które są urządzeniami związanymi z obsługą ruchu i potrzebami zarządzania drogami. Ich przełożenie i zabezpieczenie związane było z budową garaży. SKO podkreśliło, że wygrodzenie krawędzi jezdni oznacza tylko wykonanie słupków na krawędzi jezdni i chodnika i nie jest w żadnych przypadku równoznaczne z wydzieleniem jezdni z przestrzeni, na której jezdnia nie istniała. SKO nie podzieliło stanowiska skarżącej, że teren planowanej inwestycji nie był pasem drogowym w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. SKO podzieliło stanowisko zarządcy drogi, że teren, na którym zlokalizowano 6,86 m2 boksów garazowych był pasem drogowym w dacie budowy. Tym samym, niezasadny okazał się argument skarżącej dotyczący zastosowania art. 38 ust. 1 u.d.p. Bez znaczenia dla sprawy było uzyskane przez skarżącą pozwolenie na budowę z dnia [...] maja 1998 r., gdyż decyzja ta dotyczyła projektu dobudowy zgodnego z decyzją o warunkach zabudowy z dnia [...] lutego 1997 r., na działce nr ew. [...] obr. [...] w użytkowaniu wieczystym W. W decyzji nie wspomniano o lokalizacji na działce nr [...], na terenie już wówczas klasyfikowanym jako "dr", niebędącym w użytkowaniu wieczystym skarżącej. SKO nie podzieliło stanowiska skarżącej, że opinia komunikacyjna Nr [...] z dnia [...] listopada 1996 r była decyzją - zezwoleniem na zajęcie pasa drogowego. Wskazano w niej bowiem wyraźnie, że chodzi o fazę projektu budowlanego. SKO nie podzieliło również stanowiska skarżącej, że wskutek udzielenia przez Prezydenta [...]. zezwolenia na budowę garażu w pasie drogowym, nie powinna była zostać naliczona kara za zajęcie pasa drogowego, bez zezwolenia. Przyjęcie za zasadne stanowiska strony oznaczałoby, w ocenie SKO, zwolnienie właściciela takiego obiektu z obowiązku uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, czego obowiązujące przepisy nie przewidują. Nie ma również możliwości udzielenia takiego zezwolenia z urzędu. Pismem z dnia [...] marca 2012 r. skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję SKO z dnia [...] lutego 2012 r., wnosząc o uchylenie decyzji I i II instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła: - naruszenie prawa materialnego: art. 40 ust 12 i 13 u.d.p., poprzez ich błędną, zawężającą wykładnie i stwierdzenie, że przesłanki zajęcia pasa ruchu drogowego i brak zezwolenia są jedynymi jakie powinny mieć zastosowanie przy nakładaniu kary pieniężnej za zajęcie pasa ruchu drogowego, - naruszenie przepisów prawa procesowego art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 77 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieustalenie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych. W uzasadnieniu skargi skarżąca podała, że wykonała szereg prac adaptacyjnych związanych z urządzeniem terenu oraz poprawą infrastruktury ul. [...]. Według strony skarżącej, organ cały czas miał świadomość, iż niewielka cześć pasa ruch drogowego została zajęta przez skarżącą i w sposób milczący przez lata akceptował taki stan rzeczy. Dopiero działania skarżącej na rzecz uregulowania sytuacji prawnej spornych gruntów (przekształcenie spółdzielczych własnościowych praw do garaży w prawo ich odrębnej własności) spowodowały wszczęcie postępowania, a w konsekwencji nałożenie kary pieniężnej. W ocenie skarżącej, za niedopuszczalne i niezgodne z konstytucyjną zasadą zaufania obywateli do państwa było podjęte przez organy postępowanie, które tolerowały istnienia obiektu w pasie ruchu drogowego przez szereg lat, aby następnie nałożyć za ten okres bardzo wysoką karę pieniężną. Na poparcie powyższego, skarżąca odwołała się między innymi do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lutego 2005 r. sygn. akt VI SA/Wa 417/07, z dnia 22 października 2004 r. sygn. akt II SA 3333/03, z dnia 2 lipca 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 417/07. Przytoczona argumentacja oraz orzecznictwo wskazują, zdaniem skarżącej, że decyzję wydano z naruszenie art. 40 ust 12 i 13 u.d.p. Skarżąca podniosła również, że SKO odmówiło znaczenia decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] maja 1998 r., pozytywnej opinii komunikacyjnej ZDM z dnia [...] listopada 1996 r. oraz opinii Biura Planowania Rozwoju [...] z dnia [...] lutego 1994 r. dotyczącej korekty linii rozgraniczającej działki drogowej. Organy nie zbadały, czy strona ponosi winę w zajęciu pasa drogowego. Wskazane uchybienia stanowiły naruszenie art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 77 oraz art. 107 § 3 k.p.a. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie oraz podkreślając, że zaskarżona decyzja zawiera wyjaśnienie przesłanek merytorycznych i prawnych, które stały się przyczyną wydanego rozstrzygnięcia. Na rozprawie w dniu 11 lipca 2012 r. pełnomocnik skarżącej podniósł również zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji RP. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z póżn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej: "p.p.s.a.". Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż jest ona zasadna w stopniu powodującym uchylenie obu zaskarżonych rozstrzygnięć. Przede wszystkim należy zauważyć, że ani skarżąca, ani organ nie kwestionują, że dwa boksy garażowe wybudowane na działce nr [...] przy ul [...]w W. oraz na działce nr [...] przy tej samej ulicy (sporne 6,86 m2) zostały wybudowane, zgodnie z uzyskanym przez skarżącą pozwoleniem na budowę (kopia decyzji, k. – 10 -11 akt adm.). Przed wydaniem tej decyzji skarżąca uzyskała pozytywną opinię komunikacyjną zarządcy drogi nr [...] (kopia opinii, k. – 43, 44 akt adm.). Między stronami pozostaje sporna kwestia skutków powyższej opinii komunikacyjnej, czy zastąpiła ona pozwolenie na zajęcie pasa drogowego udzielane przez zarządcę drogi, a w konsekwencji czy istniały podstawy do nałożenia kary pieniężnej. Bezsporna jest także okoliczność, że sporne boksy zostały przyjęte do użytkowania, co potwierdza pismo Wydziału Architektury Urzędu Dzielnicy [...] Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2999 r. (kopia zaświadczenia, k. – 53 akt adm.). W zaświadczeniu tym stwierdzono, że inwestor przedstawił wszystkie wymagane dokumenty, zgodnie z art. 57 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 z późn. zm.), co oznaczało zgodnie z brzmieniem tego przepisu, że zostały przedstawione dokumenty: 1) oryginał dziennika budowy, 2) oświadczenie kierownika budowy: a) o zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę, przepisami i obowiązującymi Polskimi Normami, b) o doprowadzeniu do należytego stanu i porządku terenu budowy, a także - w razie korzystania - ulicy, sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu, 3) oświadczenie o właściwym zagospodarowaniu terenów przyległych, jeżeli eksploatacja wybudowanego obiektu jest uzależniona od ich odpowiedniego zagospodarowania, 4) protokoły badań i sprawdzeń, 5) inwentaryzacja geodezyjna powykonawcza. Z uwagi na to, że kara pieniężna została nałożona za okres od dnia [...] grudnia 1999 r. do dnia [...] marca 2007 r., organ powinien był uwzględnić zmiany uregulowań ustawy o drogach publicznych dotyczących wymierzania kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego. Istotna zmiana nastąpiła na mocy ustawy z dnia 14 listopada 2003r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 200, poz. 1953 z późn. zm.), dalej: "ustawa nowelizacyjna". Jak wynika z uzasadnienia projektu tej ustawy (druk sejmowy 1933.IV): "wprowadzono do ustawy definicję zajęcia pasa drogowego opierając się na obowiązującym rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. oraz wymieniono szczególne jego rodzaje. Jednoznacznie ustalono, że umieszczanie urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami oraz zarządzania ruchem, a także obiektów i reklam jest rodzajem zajęcia pasa drogowego. Podobnie jak w sytuacji opłat drogowych za korzystanie z dróg publicznych (pkt 14-16), także w przypadku opłat za zajęcie pasa drogowego, a także kar pieniężnych pobieranych z tytułu braku posiadania stosownych zezwoleń w tym zakresie, zajmowania pasa drogi o powierzchni większej niż w zezwoleniu lub przez okres dłuższy niż określony w zezwoleniu - konieczne było określenie w ustawie organów właściwych do ustalania stawek tych opłat, ich wysokości oraz trybu i podmiotów właściwych do pobierania opłat i kar pieniężnych. Istniejące w tym zakresie zapisy w akcie wykonawczym do ustawy, pozostają w sprzeczności z art. 217 Konstytucji, który stanowi, że tego rodzaju sprawy powinny być regulowane ustawą. W stosunku do dotychczasowych przepisów nie uległy zmianie zasady naliczania opłat za zajęcie pasa drogowego. W ustawie ustalone zostały jedynie maksymalne stawki, a ich dokładne wysokości ustalą dla dróg zarządzanych przez GDDKiA - minister właściwy do spraw transportu, a dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego - organ stanowiący tej jednostki. W stosunku do zajęcia pasa drogowego w celu umieszczenia urządzeń infrastruktury technicznej nie związanej z drogami ustalono stawki opłat roczne.". Jednocześnie we wprowadzonym ustawą nowelizacyjną art. 40 ust. 12 u.d.p. określono sytuacje, w jakich wymierza się karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego: bez zezwolenia zarządcy drogi (pkt 1), z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi (pkt 2), o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi (pkt 3). Szczególnie istotne znaczenie w niniejszej sprawie ma art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p., zwłaszcza, że do dnia 9 grudnia 2003 r. (data wejścia w życie ustawy nowelizacyjnej, zgodnie z jej art. 12) kwestie pobierania kar pieniężnych regulował art. 40 ust. 4 i ust. 7 u.d.p. (Dz. U. z 1985 r. Nr 14, poz. 60 z późn. zm.). Przepis art. 40 ust. 4 u.d.p. w brzmieniu obowiązującym w dacie oddania boksów garażowych do użytkowania stanowił, że za niedotrzymanie warunków określonych w zezwoleniu lub zajęcie pasa bez zezwolenia pobiera się kary pieniężne. Z kolei art. 40 ust. 7 u.d.p. zawierał delegacje ustawową dla Rady Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia zasad i warunków udzielania zezwoleń na zajmowanie pasa drogowego i umieszczanie w nim urządzeń nie związanych z funkcjonowaniem drogi oraz opłat z tego tytułu, jak również kar pieniężnych za zajęcie pasa drogowego i umieszczanie w nim urządzeń bez zezwolenia oraz tryb dochodzenia roszczeń z tytułu szkód poniesionych w związku ze zmianą warunków określonych w zezwoleniu lub jego cofnięciem (ust. 3) i organy właściwe w tych sprawach. Na podstawie tej delegacji zostało wydane przez Radę Ministrów rozporządzenie z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz. U. Nr 6, poz. 33 z poźn. zm.), które w § 11 ust. 4 definiowało zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia jako: samowolne zajęcie pasa, przekroczenie terminu zajęcia lub zajęcie większej powierzchni niż określona w zezwoleniu. Zatem porównując uregulowania sprzed i po nowelizacji art. 40 u.d.p. oraz ww. rozporządzenia wykonawczego dotyczące wymierzania kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego, należy zauważyć, że przesłanki tej odpowiedzialności przed dniem 9 grudnia 2003 r. były względniejsze dla podmiotów znajdujących się w sytuacji analogicznej, jak skarżąca. Nie ulegało wątpliwości, że i przed omawianą nowelizacją ustawy o drogach publicznych było wymagane uzyskanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na urządzenia i obiekty nie związane z funkcjonowaniem dróg (art. 40 ust. 4 u.d.p. i § 10 cytowanego rozporządzenia). Jednakże umieszczenie obiektu budowlanego w pasie drogowym, jeżeli następowało na podstawie zezwolenia na budowę (które z kolei wymagało uzgodnień z zarządzającym drogą), a później podmiot nie występował o zezwolenie na zajęcie tego pasa, nie mogło być w zasadzie traktowane jako samowolne (por. uchwała (5) NSA z dnia 9 kwietnia 2001 r., sygn. akt OPK 7/01, Lex 47721), w której stwierdził, że "§ 11 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 24.1.1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz. U. nr 8, poz. 33 ze zm.) precyzuje pojęcie "zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia", o którym mowa w ustawie o drogach publicznych, i że jedną z form takiego zajęcia pasa drogowego jest jego samowolne zajęcie. Słowo "samowola" oznacza postępowanie według własnej woli, nieliczenie się z nikim i z niczym (por. Mały słownik języka polskiego, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1999, str. 831). Zważywszy na naganny charakter takiego zachowania, trudno byłoby omawianą samowolę wiązać ze zobiektywizowaną, a więc oderwaną od pojęcia winy, postacią zajęcia pasa drogowego, tym bardziej gdy wiąże się to z obowiązkiem zapłaty wysokich kar pieniężnych.". Podobne stanowisko zajął NSA w wyroku z dnia 23 marca 1998 r., sygn. akt II SA 105/98, opubl. Lex 41642. Pozostałe zaś przesłanki braku zezwolenia na zajęcie pasa drogowego określone w § 11 ust. 4 cytowanego rozporządzenia w przypadku skarżącej nie miały zastosowania w niniejszej sprawie. Jednocześnie, zdaniem Sądu, do okresu sprzed dnia [...] grudnia 2003 r. nie miał zastosowania art. 11 ustawy nowelizacyjnej, właśnie z tego powodu, że art. 40 u.d.p. w brzmieniu nadanym ustawą nowelizacyjną wprowadził obiektywną odpowiedzialność za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, eliminując element samowolnego zajęcia. Skoro zajęcie pasa drogowego przez skarżącą w obrębie działki nr [...] przy ul. [...] w W. nastąpiło w 1999 r., to do oceny tego zachowania należało zastosować przepisy obowiązujące w dacie zdarzenia, tym bardziej że były względniejsze, biorąc pod uwagę, że postępowanie dotyczyło nałożenia kary pieniężnej, środka zbliżonego do sankcji karnych. Przesądzenie tej kwestii mogło mieć także wpływ i na dalszą odpowiedzialność skarżącej według uregulowań ustawy o drogach publicznych wprowadzonych ustawą nowelizacyjną, skoro zajmowanie pasa drogowego (działki nr [...]) do dnia [...] grudnia 2003 r. nie dokonywało się bez zezwolenia. Organy obu instancji kwestii wyżej opisanych w ogóle nie rozważały, mimo że boksy zostały przyjęte do użytkowania przez właściwy organ. Jednocześnie nie można podzielić stanowiska skarżącej co do braku wydzielenia pasa drogowego (drogi) przy ul [...]. W myśl art. 4 pkt 1 u.d.p. w brzmieniu obowiązującym w dacie oddania boksów garażowych do użytkowania droga lub pas drogowy oznaczały wydzielony pas terenu, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych, wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu. Z dołączonych do akt administracyjnych: wypisu i wyrysu z rejestru gruntów dotyczącego stanu z 1997 r., map i opinii uzgadniających dokumentację projektową wynikało, że był wydzielony pas drogowy i droga. Inną kwestią natomiast była przewidywana zmiana granicy pasa drogowego, która jednak nie nastąpiła. Zatem skarżąca nie może powoływać się na uregulowania z art. 38 u.d.p. W tej sytuacji, skoro doszło do naruszenia prawa materialnego poprzez niezastosowanie przepisów obowiązujących przed dniem [...] grudnia 2003 r., co mogło mieć następnie wpływ na ocenę zachowania skarżącej, a nadto dokonano nieprawidłowych ustaleń wskutek nieuwzględnienia dokumentacji związanej z wybudowaniem i zgłoszeniem do użytkowania spornych boksów garażowych, co stanowiło naruszenie art. 7, 77 i 80 k.p.a. należało wyeliminować z obrotu zaskarżone rozstrzygnięcia. Co do zarzutu skarżącej niezgodności uregulowań ustawy o drogach publicznych dotyczących nałożenia kary pieniężnej z art. 2 Konstytucji RP, poprzez brak uregulowań w przedmiocie przedawnienia odpowiedzialności, skoro w innych ustawach dotyczących podobnych sankcji są tego typu rozwiązania, należy zauważyć, że art. 40d ust. 3 u.d.p. odnosi się do zgłaszanej kwestii. Ewentualne zastosowanie tego uregulowania powinno być także przedmiotem rozważań organów. W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. oraz art. 152 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku, postanawiając o kosztach postępowania w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.