II SA/Go 487/12

Dnia 11 lipca 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Bohdanowicz Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędzia WSA Ireneusz Fornalik (spr.) Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lipca 2012 r. sprawy ze skargi Rady Miasta na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały nr XV/94/12 Rady Miasta z dnia [...] r. w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy oddala skargę. Uchwałą z dnia [...] marca 2012 r., Nr XV/94/12 Rada Miasta w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy na podstawie art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt ( Dz. U. z 2003 r., Nr 106, poz. 1002, ze zm. ) uchwaliła "Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy". W treści § 1 uchwały organ określił, że celem programu jest zapobieganie bezdomności zwierząt na terenie gminy oraz opieka nad zwierzętami bezdomnymi (ust. 1), wskazując również ( ust. 2 ) priorytetowe zadania Programu, w tym: 1 ) zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom z terenu gminy; 2) ograniczenie populacji bezdomnych zwierząt poprzez sterylizację i kastrację zwierząt domowych, w szczególności psów i kotów; 3) sprawowanie opieki nad kotami wolno żyjącymi, w tym ich dokarmianie; 4) poszukiwanie nowych właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 5) odławianie bezdomnych zwierząt; 6) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt; 7) edukacja mieszkańców w zakresie opieki nad zwierzętami. Zgodnie z § 2 uchwały realizacja Programu odbywa się poprzez: 1) zawarcie umowy ze schroniskiem na przyjmowanie bezdomnych zwierząt; 2) sprawowanie opieki nad kotami wolno żyjącymi, w tym ich dokarmianie poprzez zakup i wydawanie karmy społecznym opiekunom (karmicielom) kotów wolno żyjących; 3) samodzielne lub we współdziałaniu ze schroniskiem dla bezdomnych zwierząt prowadzenie działań zmierzających do pozyskiwania nowych właścicieli i oddawania do adopcji bezdomnych zwierząt osobom zainteresowanym i zdolnym zapewnić im należyte warunki bytowania oraz poprzez umieszczanie ogłoszeń o adopcji zwierząt w internecie; 4) zlecanie odławiania bezdomnych zwierząt z terenu gminy przez wyspecjalizowane firmy; 5) umieszczanie bezdomnych zwierząt gospodarskich w gospodarstwie rolnym w [...]; 6) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt poprzez zawarcie umowy z lekarzem weterynarii; 7) usypianie ślepych miotów zwierząt przez lekarza weterynarii; 8) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt przyjętych do schroniska, z wyjątkiem zwierząt u których istnieją przeciwwskazania do wykonywania tych zabiegów, z uwagi na stan zdrowia lub wiek. W myśl § 3 Gmina w ramach programu prowadzić będzie działania edukacyjne mające na celu podniesienie świadomości mieszkańców w zakresie kształtowania prawidłowych postaw i zachowań człowieka w stosunku do zwierząt między innymi poprzez ulotki, plakaty, rozpowszechnianie informacji na stronie internetowej Urzędu Miejskiego oraz udzielanie wsparcia przy organizowaniu zajęć edukacyjnych. Na realizację programu organ przeznaczył, stosownie do § 4 środki finansowe w kwocie 30 000 zł. Wykonanie uchwały powierzono Burmistrzowi Gminy (§ 5). Jednocześnie w § 6 wskazano, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa. Uchwałę przesłano w dniu 16 marca 2012 r. do publikacji Wojewodzie. Pismem z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] Wojewoda poinformował Radę Miasta o wszczęciu postępowania nadzorczego w sprawie uchwały z dnia [...] marca 2012 r., Nr XV/94/12 w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy. Jednocześnie organ wezwał do przesłania do niego dokumentów świadczących o przekazaniu do zaopiniowania właściwym organom oraz opinii tych podmiotów, w terminie do dnia 6 kwietnia 2012 r. W dniu [...] kwietnia 2012 r. Wojewoda wydał rozstrzygnięcie nadzorcze nr [...], którym stwierdził nieważność w całości uchwały z dnia [...] marca 2012 r., Nr XV/94/12 w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy. W uzasadnieniu organ nadzoru wskazał na ogólne zasady uchwalania programu opieki nad zwierzętami. Jednocześnie wskazał, iż z jego ustaleń wynika, że organ uchwałodawczy w niniejszej sprawie uczynił zadość obowiązkowi zasięgnięcia opinii właściwych organów podnosząc nadto, że w jego ocenie uchwalony przez gminę program powinien obejmować zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt, co jest równoznaczne z koniecznością wskazania konkretnego schroniska, w którym umieszczane będą bezdomne zwierzęta. Ma to bowiem gwarantować realizację nałożonego na gminę obowiązku w zakresie zapewnienia bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt. W tym zakresie organ nadzoru uznał za niewystarczające wskazanie w zakwestionowanej uchwale w § 2 pkt 1, że obowiązek ten odbywać się będzie przez zawarcie umowy ze schroniskiem na przyjmowanie bezdomnych zwierząt. Jest to bowiem określenie zbyt ogólnikowe i właściwie stanowi jedynie deklarację, a nie realizację programu. Ustawodawca nałożył na gminy obowiązek corocznego uchwalania programu opieki nad zwierzętami. Ratio legis art. 11a ustawy sprowadza się do wzmocnienia odpowiedzialności gmin za generowaną przez ich mieszkańców bezdomność zwierząt. Podobnie organ nadzoru ocenił regulacje zawarte w § 2 pkt 4 i 6 w zakresie odławiania bezdomnych zwierząt oraz zapewnieniem całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziale zwierząt, gdzie rada wskazała, że realizacja programu odbywa się przez zlecenie tych czynności wyspecjalizowanym firmom oraz zawarcie umowy z lekarzem weterynarii. Z zapisu tego bowiem nie wynika kiedy, z kim i czy w ogóle do takich umów dojdzie. Ponadto organ zakwestionował regulację § 6 uchwały, określającą, iż wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia publikacji w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym Województwa. W ocenie organu nadzoru uchwała w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami nie ma cech właściwych dla aktu prawa miejscowego, nie rozstrzyga bowiem o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową. Jest ona aktem kierownictwa wewnętrznego, konkretyzującym sposoby działania gminy zmierzające do osiągnięcia ustawowych celów. Rada Miasta, po uprzednim podjęciu uchwały w zakresie wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z zachowaniem ustawowego terminu, wniosła skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] kwietnia 2012r., zarzucając przedmiotowemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów prawa materialnego: - art. 11a ust 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, przez błędne przyjęcie, że powyższy przepis wymaga wskazania konkretnego schroniska dla bezdomnych zwierząt, konkretnego lekarza weterynaryjnego w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt oraz konkretnej wyspecjalizowanej firmy celem odławiania bezdomnych zwierząt, - art. 13 pkt 2 i pkt 10 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych ( Dz. U. z 2011 r., Nr 197, poz. 1172, ze zm. ) poprzez błędne przyjęcie, ze zaskarżona uchwała z 15 marca 2012 r. nie stanowi prawa miejscowego, - art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym( Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591, ze zm. ) przez przyjęcie, że przedmiotowa uchwała Rady Miasta jest sprzeczna z prawem, Wskazując na powyższe wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego aktu nadzoru oraz obciążenie Wojewody kosztami postępowania w sprawie. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca nie podzieliła oceny organu nadzoru w zakresie interpretacji zwrotu "zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt" który zdaniem organu nadzoru wymusza konkretyzacje schroniska, w którym umieszczane będą zwierzęta, zaś w tym kontekście regulacja §2 pkt 1 stanowi jedynie deklarację a nie realizacje programu. Również w odniesieniu do dyspozycji § 2 pkt 4 i 6 uchwały nie zgodziła się z oceną organu nadzoru. Rada zaznaczyła, że gminy są zobowiązane do stosowania i przestrzegania przepisów zarówno ustawy o finansach publicznych jak i ustawy – Prawo zamówień publicznych. Dopiero po uchwaleniu programu możliwe jest podejmowanie dalszych czynności a mianowicie wprowadzenie nie odpowiednich zmian do uchwały budżetowej a następnie rozpoczęcia procedury przetargowej. W jej ocenie błędne jest stanowisko organu nadzoru zgodnie z którym organ zobowiązany by był do przeprowadzenia stosownego postępowania i wyłonienia w jego ramach odpowiedniego podmiotu czy lekarza, z którym zawrze umowę, przed uchwaleniem programu o którym mowa w art. 11a. ustawy. Rada podkreśliła również, że organ nadzoru nie kwestionował do tej pory podobnych regulacji, pozwalając na ich publikację, jak w przypadku uchwały nr XIV/67/2012 Rady Gminy z [...].02.2012r i in. W zakresie oceny charakteru prawnego uchwały z dnia [...] marca 2012 r. strona skarżąca stwierdziła, że w jej ocenie podjęta uchwała spełnia wymogi uznania tej uchwały za akt prawa miejscowego gdyż: 1) działanie tej uchwały ogranicza się do obszaru na którym organem uprawnionym do stanowienia prawa miejscowego jest głównie rada gminy; 2) adresat norm prawa miejscowego nie jest konkretnie określony są to mieszkańcy danej jednostki samorządu terytorialnego; 3) uchwała, jako akt prawa miejscowego jest ściśle powiązany z ustawą, prawo miejscowe to prawo podstawowe, które jest stanowione na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie; 4) jest to norma wielokrotnego zastosowania, co odróżnia je od aktów administracyjnych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda, wnosząc o oddalenie skargi podtrzymał swoje stanowisko w sprawie, wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Jednocześnie stwierdził, że podniesione przez skarżącą zarzuty są bezzasadne. Organ podkreślił ponownie, iż wprowadzona z dniem 1 stycznia 2012 r. nowelizacja art. 11a ustawy o ochronie zwierząt nałożyła na rady gmin obowiązek corocznego podejmowania uchwały w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Ustawodawca chciał doprowadzić do wyeliminowania z obrotu prawnego "martwych" zapisów, które takimi stawały się z uwagi na nieobowiązkowe - jak do tej pory - regulacje rad gmin w tym zakresie. Tym samym, zgodnie z obecnym brzmieniem przepisów, podejmowany na podstawie art. 11a cytowanej ustawy program ma na celu konkretyzację działań organów gminy bądź jednostek im podporządkowanych wskazując, że uchwała nr XV/94/12 Rady Miasta nie spełnia wskazanych wymogów, z uwagi na swą ogólnikowość. Jednocześnie organ podniósł, iż nawet gdyby przyjąć, że nie jest wymagane wskazanie w uchwale konkretnego schroniska dla bezdomnych zwierząt, konkretnego lekarza weterynarii w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt oraz konkretnej wyspecjalizowanej firmy celem odławiania bezdomnych zwierząt, zamieszczenie w uchwale zapisów, które w gruncie rzeczy stanowią powtórzenie przepisów ustawy w zakresie tego co program obejmuje nie prowadzi do wyeliminowania z obrotu prawnego "martwych" zapisów, a jedynie ich powielanie. Nadto organ nadzoru podniósł, iż powołanie się na uchwały innych organów jest nieuzasadnione i pozostaje bez związku z niniejszą sprawą. Wyjaśnił jednakże publikacja uchwały rady gminy w dzienniku urzędowym jest dokonywana na wniosek uprawnionego podmiotu skierowany do redakcji dziennika, a jej ukazanie się w dzienniku nie przesądza o jej zgodności z prawem. Ponadto wskazał, że uchwała Nr XV/94/12 Rady Miasta z dnia [...] marca 2012r. w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa 2012.682 w dniu 19 marca 2012 r., natomiast kwestionowane rozstrzygnięcie nadzorcze zostało ogłoszone w dniu 23 kwietnia 2012 r. pod pozycją 2012.913. W stosunku do powołanej przez skarżącego Uchwały nr XV/67/2012 Rady Gminy z dnia [...] lutego 2012 r., ogłoszonej w Dzienniku Urzędowym Województwa 2012.542, również zostało wydane rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] marca 2012 r. o nr [...], stwierdzające nieważność w/w uchwały w całości, które ukazało się w Dzienniku Urzędowym Województwa 2012.1021. Natomiast przywołana przez skarżącą Uchwała nr XIV/76/2012 Rady Gminy z dnia [...] stycznia 2012 r. w sprawie wprowadzenia Programu zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy oraz Uchwała nr XIV/77/2012 Rady Gminy z dnia [...] stycznia 2012r. w sprawie wyłapywania bezdomnych zwierząt na terenie gminy oraz zapewnienia dalszej opieki wyłapanym zwierzętom bezdomnym, zostały ogłoszone w dniu 31 stycznia br. i nie są one programami opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Odnosząc się do oceny charakteru prawnego uchwały organ stwierdził, że nie podlega ona publikacji jako akt prawa miejscowego, o którym mowa w przepisie art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wymóg publikacji nie wynika również z przepisów szczególnych. W związku z powyższym, omawiana uchwała nie mieści się w katalogu aktów prawnych, podlegających ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym na podstawie art. 13 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Redakcja wymienionego przepisu nie pozostawia wątpliwości, iż w odniesieniu do aktów wyrażających wolę organu stanowiącego gminy, publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym podlegają wyłącznie: uchwały zakwalifikowane do aktów prawa miejscowego oraz uchwały nie będące prawem lokalnym – jednakże wyłącznie w przypadku, gdy przepisy szczególne tak stanowią. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269, ze zm.), sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) – dalej "p.p.s.a." kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. W myśl art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( tj. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 , ze zm. ) uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Skarga nie może być uwzględniona, bowiem zaskarżonemu orzeczeniu nie można postawić zarzutu, iż zostało wydane z naruszeniem prawa mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Uchwała Rady Miasta, z dnia [...] marca 2012 r. będąca przedmiotem orzeczenia organu nadzoru, podjęta została w oparciu o przepis art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt ( Dz. U. z 2003 r., Nr 106, poz. 1002, ze zm. ) W myśl art. 11 ust. 1 powołanej wyżej ustawy, zapewnianie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gminy. Treść art. 11a. ust.1. ustawy stanowi, że rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Stosownie do ust. 2. Program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. 3. Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie. 4. Realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. 5. Program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina. 6. Projekt programu, o którym mowa w ust. 1, przygotowuje wójt (burmistrz, prezydent miasta). 7. Projekt programu, o którym mowa w ust. 1, wójt (burmistrz, prezydent miasta) najpóźniej do dnia 1 lutego przekazuje do zaopiniowania: 1) właściwemu powiatowemu lekarzowi weterynarii; 2) organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działającym na obszarze gminy; 3) dzierżawcom lub zarządcom obwodów łowieckich, działających na obszarze gminy. 8. Podmioty, o których mowa w ust. 7, w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu programu, o którym mowa w ust. 1, wydają opinie o projekcie. Niewydanie opinii w tym terminie uznaje się za akceptację przesłanego programu. Zaskarżony akt zawiera regulacje odnoszące się do gminy. Określa jej zadania i sposób ich realizacji. Nie zwiera norm abstrakcyjnych, generalnych, adresowanych do podmiotów znajdujących się poza strukturą organizacyjną organów gminy. Podzielić należy pogląd wyrażony przez Wojewodę, że jest to akt kierownictwa wewnętrznego, konkretyzujący sposoby działania gminy zmierzające do osiągnięcia celów ustawowych. Nowelizacja ustawy o ochronie zwierząt, wprowadzona z dniem 1 stycznia 2012 r. służyć miała zwiększeniu odpowiedzialności gminy, za realizację zadań własnych gminy w zakresie zapewnianie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywania, tak aby przeciwdziałać zarówno uchylaniu się tych jednostek od odpowiedzialności, jak również zapobiegać zjawiskom patologicznym. Dyspozycję art. 11a należy odczytywać w połączeniu z art. 11 cytowanej ustawy. Wykładnia, w tym celowościowa tych przepisów, prowadzi istotnie do wniosku, że dla skutecznej realizacji tych zadań, przy uwzględnieniu krótkoterminowego charakteru tego aktu zasadnym byłoby określenie w sposób konkretny sposobu realizacji tych zadań. Wprawdzie program jest wyrazem polityki gminy w tym zakresie, ale skoro stanowi podstawę realizacji w.w zadań, a nadto stosownie do art.11 ust. 3 odławianie bezdomnych zwierząt odbywa się wyłącznie na podstawie uchwały rady gminy, o której mowa w art. 11a, co wskazywać może na wymóg skonkretyzowania sposobu ich realizacji w taki sposób o jakim mówi organ nadzoru. Także konstrukcja zapisu art. 11 a ust. 2 wskazuje na konieczność wskazania sposobu realizacji programu. Skoro zmiana miała uczynić realizację zadań w tym zakresie bardziej realnymi, niż w poprzednim stanie prawnym, nie można przyjąć, iż regulacja uchwały wydawanej na podstawie art. 11a w zw. z art. 11 ustawy może być mniej szczegółowa, niż wymagano tego w poprzednim stanie prawnym. W dotychczasowych orzeczeniach dotyczących uchwały w sprawie odławiania zwierząt wskazywano na konieczność doprecyzowania czasookresów ich trzymania i dalszego postępowania z nimi, a teraz odławianie zwierząt powinno nastąpić w oparciu o uchwalę wydaną na podstawie art. 11a – co wynika wprost z art. 11 ust. 3 ( por. II OSK 2622/11, II OSK 1667/11). Argumentacja dotycząca podlegania reżimowi ustawy o finansach publicznych oraz ustawy – Prawo zamówień publicznych nie jest zasadna. Kwestie wydatków na realizację zadań własnych gmina musi uwzględnić już w uchwale budżetowej, w programach uchwalanych w oparciu o ustawę o finansach publicznych. Stąd też uchwała w sprawie przyjęcia programu, powinna już precyzować sposób realizacji tych zadań. Należy podzielić stanowisko prezentowane przez Wojewodę, że bezzasadnym jest powoływanie się przez skarżącą na uchwały innych gmin tym bardziej, iż nie maja one żadnego związku z przedmiotową sprawą. W tym stanie rzeczy skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.