II SA/Rz 558/12

Dnia 11 lipca 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magdalena Józefczyk po rozpoznaniu w dniu 11 lipca 2012 roku w Rzeszowie na posiedzeniu niejawnym skargi Spółki A na postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy Państwowej Inspekcji Pracy z dnia [...] kwietnia 2012r., [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec podjęcia i wykonywania kontroli – postanawia– odrzucić skargę II SA/Rz 558/12 Uzasadnienie Postanowieniem z dnia [...] marca 2012r., nr [...] Inspektor Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy po rozpatrzeniu sprzeciwu wobec podjęcia i wykonywania kontroli z naruszeniem przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej złożonego przez Spółki A z siedzibą w L. orzekł o kontynuowaniu czynności kontrolnych. Po rozpoznaniu zażalenia Spółki A z siedzibą w L., Okręgowy Inspektor Pracy Państwowej Inspekcji Pracy postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012r., nr [...] utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Podstawą prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia jest art. 84 c. ust. 10 ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2010r., Nr 220, poz. 1447), w związku z art. 19 ust. 1 pkt 1 i 5 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. Nr 89 poz. 589 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą W dniu [...] czerwca 2012r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wpłynęła skarga Spółki A z siedzibą w L. na wskazane wyżej postanowienie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej względnie o jej oddalenie jako niezasadnej. Na poparcie wniosku o odrzucenie skargi powołał się na wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2010r. , sygn. akt I OSK 1030/10 przesądzający o niedopuszczalności drogi sądowej jako środka kontroli postanowienia o kontynuowaniu czynności kontrolnych wydanym na podstawie art. 84 c ust. 9 pkt 2 ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga złożona w niniejszej sprawie jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – (t. j. Dz. U. z 2012r., poz. 270), dalej p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Stosownie do § 3 tego przepisu sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Ocenę kwestii dopuszczalności wniesienia skargi na wskazane wyżej postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy Państwowej Inspekcji Pracy z dnia [...] kwietnia 2012r., musi poprzedzić rozważenie charakteru postępowania kontrolnego prowadzonego na podstawie ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy. Zgodnie z regulacją zawartą w art. 21 wskazanej ustawy postępowanie kontrolne ma na celu ustalenie stanu faktycznego w zakresie przestrzegania prawa pracy, w szczególności przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy, a także przepisów dotyczących legalności zatrudnienia oraz udokumentowanie dokonanych ustaleń. Stosownie do postanowień art. 33 ust. 1 wymienionej wyżej ustawy w wyniku ustaleń dokonanych w toku kontroli właściwy inspektor pracy wydaje decyzje, o których mowa w art. 11 pkt 1-4 i pkt 6-7 oraz art. 11a; kieruje wystąpienia i wydaje polecenia, o których mowa w art. 11 pkt 8; wnosi powództwa oraz wstępuje do postępowania w sprawach, o których mowa w art. 10 ust. 1 pkt 11; lub też podejmuje inne działania, jeżeli prawo lub obowiązek ich podjęcia wynika z odrębnych przepisów. Art. 12 tej ustawy w postępowaniu przed organami PIP w sprawach nieuregulowanych w ustawie bądź w przepisach wykonawczych do niej lub w przepisach szczególnych nakazuje stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W tym miejscu jednak wskazać należy konieczność wyodrębnienia 2 etapów postępowania przed organami PIP: etapu postępowaniem kontrolnego i etapu postępowania administracyjnego, które pozostają ze sobą w bezpośrednim następstwie czasowym i powiązane są podmiotem prowadzącym te postępowania, jednak są od siebie niezależne. W istocie mamy tu do czynienia z postępowaniem kontrolnym sensu stricto odnoszącym się do przeprowadzania czynności kontrolnych oraz z postępowaniem administracyjnym dotyczącym stosowania w następstwie ustaleń kontroli środków oddziaływania w postaci m. in. decyzji administracyjnej. W sensie merytorycznym postępowanie kontrolne i jego ustalenia stanowią niewątpliwie etap wyjaśniający w sprawie i tworzący podstawę do podejmowania dalszych działań. Jest to jednak etap proceduralnie swoisty, ujęty we "własne" postępowanie kontrolne, a nie poddany reżimowi postępowania administracyjnego zawartego w Kodeksie postępowania administracyjnego (Komentarz do art. 21 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, Gersdorf Małgorzata, Rączka Krzysztof, Jagielski Jacek, Warszawa 2008 Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis (wydanie I) s. 256, ISBN: 978-83-7334-945-2 ). W świetle treści wyżej powołanego art. 33 ustawy stwierdzić należy, że postanowienia wydawane w toku kontroli nie rozstrzygają w sposób władczy o prawach i obowiązkach kontrolowanej jednostki. Niezależnie od tego, że przybierają formę postanowień pełnią jedynie rolę pomocniczą, przygotowawczą do podjęcia działań w ramach tzw. sfery oddziaływania pokontrolnego, czyli podejmowanych przez kontrolera w stosunku do kontrolowanego określonych działań stanowiących konsekwencje przeprowadzonej kontroli i dokonanych ustaleń, a mających na celu usunięcie stwierdzonych uchybień, m. in. w formie decyzji . Dopiero te decyzje rozstrzygają o prawach i obowiązkach jednostki kontrolowanej. W niniejszej sprawie skarżąca spółka uczyniła przedmiotem skargi postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy utrzymujące w mocy postanowienie inspektora pracy o kontynuowaniu czynności kontrolnych. Postanowienie to nie kończy postępowania, nie rozstrzyga również sprawy co do jej istoty. Nie jest to również akt lub czynność z zakresu administracji publicznej bowiem, jak już wyżej zaznaczono nie kształtuje bezpośrednio uprawnień i obowiązków materialnoprawnych wynikających z przepisów prawa. Na takie postanowienie nie służy skarga do sądu administracyjnego. Sam bowiem fakt przyznania przez ustawodawcę możliwości zaskarżenia postanowienia wydanego w wyniku wniesienia przez przedsiębiorcę sprzeciwu nie stanowi o charakterze sprawy i nie daje podstaw do uznania, że postanowienie to jest aktem z zakresu administracji publicznej. (post. NSA z dnia 17 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1030/10, post. WSA w Opolu z dnia 31 maja 2012r., sygn. akt II SA/Op 112/12, publikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach ) Możliwość objęcia kognicją sądów administracyjnych aktów wydanych na podstawie przepisów szczególnych, do których nie odnoszą się warunki określone w art. 3 § 2 P.p.s.a., przewiduje art. 3 § 3 tejże ustawy. Jednakże przekazanie do właściwości sądów administracyjnych danej kategorii spraw wymaga zamieszczenia takiej regulacji w ustawie szczególnej. Ani ustawa o swobodzie działalności gospodarczej ani ustawa o Państwowej Inspekcji Pracy nie stanowi o właściwości sądów administracyjnych w zakresie kontroli legalności środków stosowanych przez organy inspekcji pracy w toku postępowania kontrolnego, a jak już wyżej zaznaczono samo odesłanie do stosowania w sprawach nieuregulowanych przepisów K.p.a. nie daje do tego podstawy. W tym stanie rzeczy skarga nie mieści się w zakresie właściwości sądu administracyjnego, wobec tego należało uznać ją za niedopuszczalną, co stanowi przesłankę jej odrzucenia. Mając powyższe na uwadze Sąd na mocy art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.