II SA/Sz 337/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.),, Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi Gminy Mielno na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 27 stycznia 2012 r. nr NK-4.4131.29.2012.AS w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części Gminy Mielno w obrębie ewidencyjnym Mielno w obszarze przyległym do ulicy Chrobrego oddala skargę. Wojewoda [...] rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] r., znak [...] , wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz.1591 ze zm.), stwierdził nieważność uchwały Nr XVI/165/11 Rady Gminy Mielno z dnia 19 grudnia 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części Gminy Mielno w obrębie ewidencyjnym Mielno w obszarze przyległym do ulicy Chrobrego. Zdaniem organu nadzoru powyższa uchwała rażąco narusza obowiązujące prawo. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego organ nadzoru wskazał, że Rada Gminy Mielno podejmując kwestionowany akt przywołała w podstawie prawnej art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Zgodnie z jego treścią "Plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasad ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. " Wojewoda podniósł, że w granicach administracyjnych Gminy Mielno obowiązuje "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Mielno", przyjęte uchwałą Nr XXXI/224/97 Rady Gminy Mielno z dnia 7 listopada 1997 r., a następnie zmienione uchwałą Nr XLIV/459/10 z dnia 27 kwietnia 2010 r. Organ nadzoru podniósł, że po przeanalizowaniu i porównaniu załącznika Nr 2 do uchwały Nr XVI/165/11, tj. "Wyrysu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Mielno zatwierdzonego uchwałą rady Gminy Mielno Nr XXXI/224/97 z dnia 7.11.1997 roku zmienionego uchwałą Rady Gminy Mielno Nr XLIV/459/10 z dnia 27.04.2010 roku" oraz rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Mielno w obszarze przyległym do ulicy Chrobrego, stanowiącego załącznik Nr 1 do uchwały Nr XVI/165/11, z obowiązującym na terenie gminy Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Mielno, stwierdzono znaczące rozbieżności dotyczące przeznaczenia poszczególnych terenów. Zgodnie bowiem z legendą przedstawioną w załączniku Nr 1 do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Mielno w obszarze przyległym do ulicy Chrobrego, teren oznaczony symbolem A29.ZP,ZPL przeznaczony jest w całości na potrzeby zieleni urządzonej i parku leśnego, a obszar oznaczony jako A47,ZO winien stanowić tereny zieleni ochronnej w pasie technicznym. Natomiast, zgodnie z postanowieniami obowiązującego Studium, przeznaczenie tych obszarów obejmuje tereny zabudowy usługowo-mieszkaniowej niskiej i średniowysokiej intensywnej, oznaczonej symbolem UM1-i. Z uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego wynika dalej, że w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Mielno w rozdziale IV, podrozdziale 4.4.1, Rada określiła wskaźniki zagospodarowania terenów zabudowy usługowo-mieszkaniowej intensywnej, stanowiąc, iż należy na nich zachować: - przynajmniej 20% terenu działki budowlanej, jako terenu biologicznie czynnego, z zastrzeżeniem jej zwiększenia do minimum 30% w przypadku wprowadzenia zabudowy mieszkaniowej; - przynajmniej 30% terenu, jako teren służący osiedlowej rekreacji i wypoczynkowi (przy realizacji dopuszczonej w obrębie geodezyjnym Mielno zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej). Określone zostały także minimalne powierzchnie nowowydzielanych działek budowlanych oraz maksymalną wysokość zabudowy. Zdaniem organu, powyższe zapisy jednoznacznie wskazują, że na przedmiotowym obszarze dopuszcza się możliwość wznoszenia budynków mieszkalnych oraz usługowych. Jednakże, regulacje zakwestionowanego w rozstrzygnięciu nadzorczym miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Mielno sytuują na części niniejszych obszarów tereny zieleni urządzonej i parku leśnego (A29.ZP,ZPL), dla których -zgodnie z § 41 ust. 4 pkt b przedmiotowej uchwały - wprowadzono całkowity zakaz zabudowy, a także tereny zieleni ochronnej w pasie technicznym (A47,ZO), wobec których niniejsza uchwała w § 59 ust. 4 pkt b wprowadza analogiczny zakaz. Ponadto, w załączniku Nr 1 do badanej uchwały, stanowiącym rysunek miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Mielno w obszarze przyległym do ulicy Chrobrego (przedstawionym w skali 1:1000), ustalono dodatkowo podwydzielenie terenów do zagospodarowania zielenią na obszarach o następujących funkcjach podstawowych: U- tereny zabudowy usługowej (tereny elementarne: A8.U, A52.U, A59.U, B2.U), 1) UT/MW - tereny zabudowy usługowej-turystyki, wypoczynku, rekreacji i zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (tereny elementarne: A32.UT, A.54.U17MW oraz A.62.UT/MW), 2) U,Mn - tereny zabudowy usługowej, mieszkaniowej jednorodzinnej, mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami (B5.U,MN), KD-X- tereny publicznych placów, ciągów pieszych i pieszo-jezdnych (5.KD-X). Organ nadzoru wskazał, że z przepisu § 3 ust. 2 pkt 14 uchwały Nr XVI/165/11 wynika, iż przez tereny do zagospodarowania zielenią należy rozumieć tereny wyłączone z zabudowy, w tym zabudowy tymczasowej, ze względów krajobrazowych i w celu wzmocnienia osnowy ekologicznej (zieleń przydomowa, enklawy zieleni, dopełnienia głównych ciągów zieleni), zlokalizowane w obrębie terenów przeznaczonych pod zabudowę, w obrębie działki budowlanej, na których dopuszcza się sytuowanie urządzeń technicznych niezbędnych do realizacji przeznaczenia podstawowego oraz innych form zagospodarowania, o ile ustalenia szczegółowe dla poszczególnych terenów o tym stanowią. W świetle powyższego Wojewoda stwierdził, że powyższe podwydzielenie uprawnione jest jedynie na terenach elementarnych oznaczonych symbolem ZP - zieleni urządzonej, nie zaś na wskazanych wyżej terenach o symbolach U, UT/MW, U,Mn, dla których niniejszy plan przewiduje funkcję zabudowy oraz obszarów oznaczonych jako KD-X i przeznaczonych w planie do pełnienia funkcji komunikacyjnych. Organ podkreślił, że specyfika i zakres ustaleń dotyczących przeznaczenia terenu dopuszcza jedynie stosowanie na projekcie rysunku planu miejscowego uzupełniających i mieszanych oznaczeń barwnych i jednobarwnych oraz literowych i cyfrowych, nie daje natomiast podstaw do ustalania "mieszanych" sposobów przeznaczenia terenu. W opinii Wojewody , postanowienia planu w wyżej wymienionych częściach zostały podjęte z przekroczeniem władztwa planistycznego gminy ze względu na brak uzasadnienia wynikającego z interesu publicznego dla wprowadzenia dodatkowych ograniczeń w zagospodarowaniu terenu przeznaczonego pod zabudowę usługowo-mieszkaniową, poprzez nieuprawnione wskazanie konkretnych obszarów wyznaczonych wyłącznie do zagospodarowania zielenią. Naruszają one bowiem zasadę równości, ze względu na nieuzasadnione traktowanie właścicieli niektórych nieruchomości inaczej (gorzej) niż innych, dla których nie wprowadzono podobnych ograniczeń oraz zasadę proporcjonalności, ze względu na nieuzasadnioną niczym ingerencję w prawo własności nieruchomości. Tym samym powyższe naruszenie prawa organ nadzoru uznał za naruszenie zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, godzi ono bowiem w merytoryczne wartości i wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez gminę. Wojewoda wskazał również, że w § 11 ust. 3 uchwały Nr XVI/165/11 Rada Gminy Mielno określiła, iż "na całym obszarze planu, poza ustalonym przeznaczeniem terenów, dopuszcza się lokalizację dróg wewnętrznych oraz obiektów infrastruktury technicznej. Nie ustala się wielkości działek budowlanych przeznaczonych dla dróg wewnętrznych i urządzeń infrastruktury technicznej, w tym dla wału przeciwpowodziowego i innych zabezpieczeń przeciwpowodziowych." Zapis powyższy, w opinii organu, w sposób istotny narusza przepis § 4 pkt 9 lit.a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), który stanowi, iż ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych. Z kolei, § 7 pkt 7 ww. rozporządzenia stanowi, że projekt rysunku planu miejscowego powinien zawierać linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania oraz ich oznaczenia. Natomiast w § 10 pkt 2 przedmiotowej uchwały drogi wewnętrzne, stanowiące dojazd indywidualny do zespołów zabudowy oznaczono symbolem KDW. W świetle powyższego organ stwierdził, że winny one być też jednoznacznie wskazane w części graficznej niniejszego planu oraz zostać wydzielone stałą i nie podlegającą przesunięciom linią rozgraniczającą. Wydzielenie nowych terenów funkcjonalnych pod drogi wewnętrzne, o czym mowa w § 11 ust. 3 uchwały, wymaga - zgodnie z przepisem art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – dokonania zmiany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w trybie i na zasadach przewidzianych niniejszą ustawą. Zdaniem organu niewątpliwym jest zatem, że regulacja § 11 ust. 3 uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części Gminy Mielno w obrębie ewidencyjnym Mielno, w obszarze przyległym do ulicy Chrobrego, rażąco narusza przepisy obowiązującego prawa. Organ odwoławczy, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, podkreślił, że stosownie do art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest nieważna w przypadku naruszenia zasad sporządzenia planu, bądź istotnego naruszenia trybu jego sporządzania, bądź naruszenia właściwości organów w tym zakresie. Tryb procedury uchwalenia planu odnosi się do kolejno podejmowanych czynności planistycznych, określonych przepisami ustawy, gwarantujących możliwość udziału zainteresowanych podmiotów w procesie planowania (składanie wniosków i uwag) i pośrednio do kontroli legalności przyjmowanych rozwiązań w granicach uzyskiwanych opinii i uzgodnień. Pojęcie zaś zasad sporządzania planu wiąże się z merytorycznymi wartościami i wymogami kształtowania polityki przestrzennej. Organy gminy, przed uchwaleniem planu miejscowego, mają bezwzględny obowiązek doprowadzić do zgodności projekt planu miejscowego z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Naruszenie trybu sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego może stanowić podstawę nieważności uchwały tylko wówczas, gdy jest istotne, to przy naruszeniu zasad ich sporządzania, każde naruszenie wywołuje skutek nieważności uchwały. Zasady sporządzenia planu miejscowego dotyczą zawartości tego aktu planistycznego (części tekstowej i graficznej, załączników) i oznaczają jego wartość i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej, a także standardów dokumentacji planistycznej. W tym pojęciu mieści się ocena projektu planu miejscowego pod względem jego zgodności ze studium. Z kolei pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" należy odnieść do procedury poprzedzającej uchwalenie planu. Odmienne od uchwalonego w obowiązującym studium ustalenie sposobu zagospodarowania terenu może nastąpić dopiero po uprzedniej zmianie odpowiednich zapisów tego studium. W konsekwencji organ nadzoru stwierdził, że postanowienia uchwały Nr XVI/165/11 Rady Gminy Mielno z dnia 19 grudnia 2011 r. są niezgodne z zapisami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Mielno, co bezspornie stanowi istotne naruszenie art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniui zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym " Ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych" oraz art. 20 ust. 1 ww. ustawy. Na powyższe rozstrzygnięcia nadzorcze Wojewody , skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła Rada Gminy, reprezentowana przez pełnomocnika – r. pr. M. S., zarzucając naruszenie prawa materialnego, a w szczególności art. 9 i 20 ustawy z dnia 2 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz.717 ze zm.) polegające na ich nadużyciu, art. 15 ust. 2 pkt 9 i 10 ww. ustawy przez błędną ich interpretację, a także naruszenie art. 32 ust. 1 Konstytucji RP przez błędną interpretację tego przepisu. W związku z powyższym strona skarżąca wniosła o uchylenie ww. rozstrzygnięcia nadzorczego w całości oraz o orzeczenie o kosztach postępowania, w tym o kosztach zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Uzasadniając podniesione zarzuty Rada Gminy stwierdziła, że studium nie określa przeznaczenia terenów, lecz funkcje obszarów położonych na terenie gminy. Przepis art. 10 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi bowiem, że w studium określa się: "kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczaniu terenów". Na strukturę przestrzenną gminy nie składają się tereny o takim, czy innym przeznaczeniu, lecz obszary wyróżniające się od innych obszarów pod względem pełnionej przez nie funkcji. W opinii strony skarżącej organ nadzoru nie rozróżnia kategorii pojęciowych: "przeznaczenie" oraz "funkcja" i w całym tekście uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego posługuje się nimi zamiennie. Rozróżnili je natomiast autorzy Studium oraz Rada Gminy, wyodrębniając w części II Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, zatytułowanej: "Kierunki rozwoju", poszczególne obszary funkcjonalne, a więc obszary, które różnią się między sobą oraz wyodrębniają od innych obszarów położonych na terenie gminy Mielno pod względem pełnionej, albo wyznaczonej im w studium funkcji. To one składają się na strukturę przestrzenną gminy, o której mowa wart. 10 ust.2 pkt 1 ww. ustawy. Powyższa okoliczność, zdaniem Gminy, a mianowicie że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określa się przeznaczenie poszczególnych terenów (art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu...), a w Studium - strukturę przestrzenną gminy z jej funkcjonalnymi obszarami (art. 10 ust. 2 pkt 1 ustawy), musi zostać uwzględniona przy orzekaniu o zgodności, bądź jej braku, pomiędzy tymi dwoma aktami planistycznymi. Okoliczność ta sprawia bowiem, że o identyczności treści obu tych aktów planistycznych mowy być nie może. Zgodność musi być zatem rozumiana inaczej: nie jako identyczność, lecz jako respektowanie w miejscowy planie zagospodarowania przestrzennego zasad polityki przestrzennej wyrażonej w Studium. Ponadto- w opinii skarżącej - zgodności między miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a Studium, nie ustala się wyłącznie przez porównanie części graficznych Studium i planu miejscowego. Treści obu aktów planistycznych należy odczytywać ze wszystkich ich elementów: z części tekstowej, graficznej oraz z załączników, albowiem wszystkie one stanowią integralną część obu aktów planistycznych, składające się na jedną całość, a nie tylko na podstawie wybranych ich fragmentów i nie jak zdaniem skarżącej, uczynił to Wojewoda . Strona podniosła dalej, że niezaznaczenie na części graficznej Studium dwóch kwestionowanych przez Wojewodę terenów, w sytuacji, gdy możliwość wprowadzenia takich terenów na obszar, któremu została przypisana funkcja usługowo-mieszkaniowa, stanowi z pewnością dyskomfort dla wszystkich zainteresowanych treścią Studium, albowiem stanowi utrudnienie w odczytywaniu jego treści. Nie oznacza to jednak, że sam fakt niezaznaczenia na załączniku graficznym Studium obu terenów kwestionowanych przez Wojewodę , stanowi wystarczającą przesłankę twierdzenia, że Rada Gminy Mielno złamała zasadę zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze Studium. Zamieszczenie w części tekstowej Studium postanowień dotyczących "funkcji uzupełniającej", przewidującej m.in. wprowadzenie "zieleni urządzonej" na obszarze o funkcji usługowo-mieszkaniowej oznacza, że Studium pozostawia alternatywę w zakresie możliwości określenia przeznaczenia terenów położonych w granicach obszaru funkcjonalnego, oznaczonego w Studium jako UM1-i. Uchwalenie unieważnionego przez Wojewodę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i wprowadzenie na tym obszarze przeznaczenia zgodne z funkcją uzupełniającą, określoną w Studium, upoważnia do twierdzenia, że Rada Gminy Mielno nie naruszyła zasady zgodności miejscowego planu ze Studium. Strona skarżąca wskazała również, że gmina, korzystając z przyznanego jej władztwa planistycznego, nie tylko nie musi, ale wręcz nie może traktować równo, a więc tak samo, właścicieli nieruchomości, na których znajduje się piaszczysta wydma porośnięta drzewami, której zachowanie wynika z potrzeby zachowania tożsamości miejsca (to jest walorów krajobrazowych, które w planowaniu przestrzennym należy uwzględniać i chronić, albowiem nakazują to przepisy art. 1 ust. 2 pkt 2, art. 10 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 pkt 3 i art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), w którym taki obiekt fizjograficzny się znajduje, z tymi właścicielami nieruchomości, na których takich osobliwości nie ma. W opinii strony nie wiadomo, z jakich przyczyn Wojewoda nie chciał przyjąć do wiadomości argumentów, popartych dowodami, dla których Rada Gminy Mielno postanowiła wprowadzić na terenie A.29.ZP, ZPL zakaz zabudowy. Bez tego likwidacja zarówno ww. obiektu fizjograficznego (wydmy), jak i usunięcie rosnących na niej drzew byłoby przesądzone. Odnosząc się do zarzutu Wojewody , jakoby §11 ust. 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rażąco naruszał przepis § 4 ust. 9 lit a oraz § 7 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Rada Gminy Mielno wskazała, że organ nadzoru w sposób niewłaściwy zinterpretował przepis § 7 pkt 7 wspomnianego rozporządzenia. Przepis ten – w opinii skarżącej - odnosi się bowiem do treści art. 15 ust. 2 pkt 1ustawy o planowaniu..., albowiem stanowi dosłowne - słowo w słowo - jego powtórzenie: "...linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania...". Skoro zatem przepis § 7 pkt 7 wspomnianego rozporządzenia odnosi się do treści normatywnych, zawartych art. 15 ust. 2 pkt 1 Upzp, to nie może on jednocześnie być odnoszony do treści normatywnych, zawartych w art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ nadzoru bezzasadnie więc chce wyprowadzić z przepisu § 7 pkt 7 wspomnianego rozporządzenia nakaz "...jednoznacznego wskazania w części graficznej niniejszego planu oraz ... wydzielenia stałą i nie podlegającą przesunięciom linią rozgraniczającą..." wytyczenia dróg wewnętrznych. Dodatkowy –zdaniem strony skarżącej - argument, przemawiający przeciwko stanowisku Wojewody jest taki, że skoro ustawodawca w art. 15 ust. 2 pkt 10 stanowi, iż w odniesieniu do systemów komunikacji w planach miejscowych określa się tylko zasady modernizacji, budowy i rozbudowy systemów komunikacji, to oczywiste jest, że: 1) żadnych zasad nie da się ująć w stałe i nie podlegające przesunięciom linie rozgraniczające; 2) linie takie, gdyby znalazły się w miejscowym planie, nie wyznaczałyby żadnych zasad, lecz narzucałyby jedno tylko rozwiązanie w powyższym zakresie. W świetle art. 15 ust. 2 pkt 10 Upzp. - można powiedzieć, że ustawodawca nie nałożył na gminy wymogu narzucania właścicielom stałego i nie podlegającego żadnym zmianom przebiegu dróg wewnętrznych. Skarżąca podkreśliła, że przepis § 4 ust. 9 lit a) ww. rozporządzenia zinterpretowała w ten sposób, iż nie wymaga on niczego więcej, ani też niczego mniej - w odniesieniu do systemów komunikacji, niż przepis art. 15 ust. 2 pkt 10 Upzp (i w dalszym ciągu tak ten przepis rozumie). Natomiast interpretacja przepisu § 4 ust. 9 lit a) omawianego rozporządzenia, przyjęta przez Wojewodę prowadzi natomiast do rezultatu, którego nie można zaakceptować. W swej konsekwencji oznaczałaby ona bowiem, że Minister Infrastruktury ustalił, co należy rozumieć pod pojęciem zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i w związku z tym, co powinno na ten temat zostać określone w planach miejscowych. Rada Gminy Mielno podkreśliła, że Wojewoda postawił też trudny do zrozumienia zarzut wprowadzenia w unieważnionym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego "podpodziałów" na przedmiotowych terenach. Powyższy zarzut nie uwzględnia - w ocenie skarżącej gminy Mielno -upoważnienia wyrażonego w przepisie art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. szczególnych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczeń w ich użytkowaniu, a nawet zakazów zabudowy. Rada Gminy Mielno, uchwalając unieważniony miejscowy plan nie wprowadziła więc żadnych nie przewidzianych ustawowo "podpodziałów" na przedmiotowych terenach, lecz skorzystała z ww. upoważnienia do określenia szczególnych warunków zagospodarowania tych terenów, w tym i zakazów zabudowy. W obszernej odpowiedzi na skargę Wojewoda szczegółowo odniósł się do podniesionych przez stronę skarżącą zarzutów i wniósł o jej oddalenie, nie znajdując podstaw do zmiany swego stanowiska. W piśmie procesowym z dnia 12 czerwca 2012 r. strona skarżąca uzupełniła treść skargi, rozwijając podniesioną w skardze argumentację. Na rozprawie w dniu 27 czerwca 2012 r. pełnomocnik skarżącej poparł skargę i podniósł między innymi, że rozstrzygnięcie nadzorcze posługuje się pojęciem "wydzielenie", którym nie posługuje się ani ustawodawca, ani orzecznictwo i takiego czegoś nie ma w planie. Na mapie znajduje się zakratkowany teren po to, aby wskazać, że znajduje się on poza liniami zabudowy wyznaczonymi dla tego obszaru, ponieważ obszaru tego w 100 % zabudować się nie da. Ten zakratkowany obszar dotyczy wydm. Obecny na rozprawie były pracownik urzędu gminy architekt M. Perypeczo wyjaśnił, że zakratkowany element graficzny stanowi określone w art. 15 ust. 2 pkt. 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym szczególne warunki zagospodarowania tego terenu. Pełnomocnik strony skarżącej oświadczył ponadto, że podtrzymuje wniosek o uchylenie ww. rozstrzygnięcia nadzorczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 § i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi(Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości prze kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta jest sprawowana pod względem legalności, czyli zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie zaś do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) kontrola działalności administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody , stwierdzające nieważność uchwały Rady Gminy Mielno z dnia 19 grudnia 2011 r. Nr XVI/165/11 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części Gminy Mielno w obszarze przyległym do ul. Chrobrego. Na wstępie wskazać trzeba, że ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), dalej przywoływana jako: "u.p.z.p.", przewiduje dwa odrębne akty planowania przestrzennego w gminie, tj. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, określające politykę przestrzenną gminy, w tym lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego (art. 9, art. 10 ustawy) oraz miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w którym ustala się przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Studium jest przeznaczonym do użytku wewnętrznego gminy opracowaniem (aktem), które zawiera diagnozę zagospodarowania przestrzennego, a wyniki tego opracowania oraz płynące z nich wnioski kształtują politykę przestrzenną gminy, jednak moc obowiązującą mogą znaleźć tylko w planach miejscowych, regulujących przeznaczenie terenów oraz sposoby ich zagospodarowania i zabudowy. Wprawdzie realizacja ustaleń studium następuje poprzez uchwalenie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, jako aktów prawa miejscowego, jednak ustalenia studium wiążą organy przy sporządzaniu planu miejscowego, co wynika wprost z art. 9 ust. 4 ustawy. Ustawodawca pozostawił uznaniu rady gminy przyjęcie kryteriów i zakresu wymaganej zgodności planu miejscowego ze studium. Przy czym należy zauważyć, że stopień związania planu miejscowego ustaleniami studium zależy w dużym stopniu od szczegółowości zapisów studium. Niemniej jednak zasadą, wyrażoną w art. 20 ust. 1 ustawy, jest możliwość uchwalenia planu miejscowego przez radę gminy dopiero po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Wymóg stwierdzenia zgodności planu ze studium jest wymogiem bezwarunkowym i nie jest to wymóg jedynie formalny. Nawet, jeśli rada stwierdzi w uchwale ową zgodność, to kwestia tejże zgodności podlega ocenie organu nadzoru, a w razie zaskarżenia planu miejscowego do sądu administracyjnego, rzeczą sądu jest ocena, czy rzeczywiście jest on zgodny z ustaleniami studium. Z brzmienia ww. przepisu wynika, że organy gminy przed uchwaleniem planu miejscowego mają bezwzględny obowiązek doprowadzić do zgodności projekt planu miejscowego z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa powszechnie obowiązującego, a nie tylko zwykłym aktem planowania. Musi zatem spełniać wysokie wymagania stawiane tego typu aktom normatywnym (por.: wyrok WSA w Krakowie z 28 kwietnia 2008 r., II SA/Kr 224/08, LEX 506897). Szczególny charakter studium i jego znaczenie w procesie planistycznym podkreśla ustawodawca w art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowiąc, iż zmiana studium lub planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalane. Jednocześnie naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.). Powyższe przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jednoznacznie wskazują, iż rygoryzm w zachowaniu zasad sporządzania dotyczy nie tylko planu miejscowego, ale i studium. Skoro zarówno plan miejscowy, jak i studium składają się z części tekstowej i graficznej a ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, to w celu zbadania zgodności planu miejscowego ze studium konieczne jest nie tylko porównanie tekstu planu z tekstem studium, ale i odniesienie się do części graficznej (rysunku) planu i studium. W rozpatrywanej sprawie zakwestionowane przez organ nadzoru zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części Gminy Mielno w obrębie ewidencyjnym Mielno, w obszarze przyległym do ul. Chrobrego dotyczą obszarów oznaczonych w Załączniku Nr 2 do uchwały Nr XVI/165/11, tj. "Wyrysu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Mielno zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Mielno Nr XXXI/224/97 z dnia 7.11.1997 r., zmienionego uchwałą Rady Gminy Mielno Nr XLIV/459/10 z dnia 27.04.2010 r.", symbolem UM1-i opisanym w legendzie jako tereny zabudowy usługowo – mieszkaniowej intensywnej. Z przekazanych Sądowi akt sprawy wynika, że zgodnie z legendą przedstawioną w załączniku Nr 1 do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Mielno w obszarze przyległym do ulicy Chrobrego, teren oznaczony symbolem A29.ZP,ZPL przeznaczony jest w całości na potrzeby zieleni urządzonej i parku leśnego, a obszar oznaczony jako A47,ZO winien stanowić tereny zieleni ochronnej w pasie technicznym. Natomiast, zgodnie z postanowieniami obowiązującego Studium, przeznaczenie tych obszarów obejmuje tereny zabudowy usługowo -mieszkaniowej niskiej i średniowysokiej intensywnej, oznaczonej symbolem UM1-i. Jednocześnie z zapisów w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Mielno w rozdziale IV, podrozdziale 4.4.1, wynika, że Rada określiła wskaźniki zagospodarowania terenów zabudowy usługowo-mieszkaniowej intensywnej, stanowiąc, iż należy na nich zachować: - przynajmniej 20% terenu działki budowlanej jako terenu biologicznie czynnego, z zastrzeżeniem jej zwiększenia do minimum 30% w przypadku wprowadzenia zabudowy mieszkaniowej; - przynajmniej 30% terenu jako teren służący osiedlowej rekreacji i wypoczynkowi (przy realizacji dopuszczonej w obrębie geodezyjnym Mielno zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej). Rada określiła także minimalne powierzchnie nowowydzielanych działek budowlanych oraz maksymalną wysokość zabudowy. Zapisy powyższe jednoznacznie wskazują, iż na przedmiotowym obszarze dopuszcza się możliwość wznoszenia budynków mieszkalnych oraz usługowych. Tymczasem regulacje zakwestionowanego w rozstrzygnięciu nadzorczym planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Mielno sytuują na części niniejszych obszarów tereny zieleni urządzonej i parku leśnego (A29.ZP,ZPL), dla których -zgodnie z § 41 ust. 4 pkt b przedmiotowej uchwały - wprowadzono całkowity zakaz zabudowy, a także tereny zieleni ochronnej w pasie technicznym (A47,ZO), wobec których ww. uchwała w § 59 ust. 4 pkt b wprowadza analogiczny zakaz. W załączniku Nr 1 uchwały, w obszarze przyległym do ulicy Chrobrego ustalono dodatkowe tereny do zagospodarowania zielenią na obszarach o następujących funkcjach podstawowych: 5) U- tereny zabudowy usługowej (tereny elementarne: A8.U, A52.U, A59.U, B2.U), 6) UT/MW - tereny zabudowy usługowej-turystyki, wypoczynku, rekreacji i zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (tereny elementarne: A32.UT, A.54.U17MW oraz A.62.UT/MW), 7) U,Mn - tereny zabudowy usługowej, mieszkaniowej jednorodzinnej, mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami (B5.U,MN), 8) KD-X- tereny publicznych placów, ciągów pieszych i pieszo-jezdnych (5.KD-X). Jednocześnie zgodnie z przepisem § 3 ust. 2 pkt 14 uchwały Nr XVI/165/11 przez tereny do zagospodarowania zielenią należy rozumieć tereny wyłączone z zabudowy, w tym zabudowy tymczasowej, ze względów krajobrazowych i w celu wzmocnienia osnowy ekologicznej (zieleń przydomowa, enklawy zieleni, dopełnienia głównych ciągów zieleni), zlokalizowane w obrębie terenów przeznaczonych pod zabudowę, w obrąbie działki budowlanej, na których dopuszcza się sytuowanie urządzeń technicznych niezbędnych do realizacji przeznaczenia podstawowego oraz innych forma zagospodarowania, o ile ustalenia szczegółowe dla poszczególnych terenów stanowią o tym. Zdaniem organu nadzoru powyższe wydzielenie uprawnione jest jedynie na terenach elementarnych oznaczonych symbolem ZP, tj. zieleni urządzonej, a nie na wskazanych wyżej terenach o symbolach U, UT/MW, U,Mn, dla których niniejszy plan przewiduje funkcję zabudowy oraz obszarów oznaczonych jako KD-X i przeznaczonych w planie do pełnienia funkcji komunikacyjnych. W świetle analizy akt administracyjnych sprawy należy całkowicie zgodzić się ze stanowiskiem organu nadzoru, wyrażonym w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego i rozwiniętym w odpowiedzi na skargę, że postanowienia planu w wyżej wskazanych częściach zostały podjęte z przekroczeniem władztwa planistycznego gminy ze względu na brak uzasadnienia wynikającego z interesu publicznego dla wprowadzenia dodatkowych ograniczeń w zagospodarowaniu terenu przeznaczonego pod zabudowę usługowo-mieszkaniową, poprzez nieuprawnione wskazanie konkretnych obszarów wyznaczonych wyłącznie do zagospodarowania zielenią. Zapisy planu nie mogą bowiem doprowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w studium. Należy przy tym podkreślić słuszność stanowiska Wojewody, że naruszona została zasada równości, ze względu na nieuzasadnione potraktowanie właścicieli niektórych nieruchomości inaczej (gorzej) niż innych, dla których nie wprowadzono podobnych ograniczeń oraz zasadę proporcjonalności, ze względu na nieuzasadnioną niczym ingerencję w prawo własności nieruchomości. W tym miejscu wskazać też trzeba, że na organach gminy ciąży przewidziany w art. 32 ust. 1 Konstytucji obowiązek równego traktowania wszystkich podmiotów przez władze publiczne. Trybunału Konstytucyjny w wyroku z dnia 17 czerwca 2003 r. w sprawie o sygn. akt P 24/02, wskazał, iż zgodnie z przewidzianą w tym przepisie zasadą równości wszyscy adresaci norm prawnych, charakteryzujący się daną cechą relewantną winni być traktowani według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących, a zasada ta nie wyklucza różnego traktowanie podmiotów różniących się między sobą, niemniej wszelkie zróżnicowanie traktowania musi być oparte na uznanych kryteriach, zasadność doboru których podlega każdorazowej ocenie, między innymi z punktu widzenia zasady sprawiedliwości społecznej. (OTK-A nr 6 z 2003 r., poz. 55) Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ograniczające prawo własności podlegają zatem ocenie z punkty widzenia zachowania zasady równości, w tym istnienia uzasadnionych kryteriów zróżnicowania sytuacji prawnej poszczególnych adresatów norm prawnych. Wszelka rozszerzająca wykładnia ustaleń planu miejscowego na niekorzyść części właścicieli nieruchomości jest sprzeczna z konstytucyjną zasadą ochrony prawa własności i stanowi rażące naruszenie ustaleń tego planu. Odnosząc się natomiast do zarzutu strony Skarżącej błędnej interpretacji przez organ nadzoru przepisów art. 15 ust. 2 pkt 9 i 10 u.p.z.p. - zgodnie z treścią ww. przepisu w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy oraz zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Zgodnie z § 4 pkt 9 lit. a) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1587 – dalej rozporządzenie) ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać m.in. określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych i określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym. W świetle powyższego Sąd podzielił stanowisko organu nadzoru, że obowiązkiem ustawowym organu stanowiącego gminy jest określenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenia terenów o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Tym samym tereny lokalizacji dróg wewnętrznych z uwagi na ich przeznaczenie i odmienne zasady zagospodarowania powinny być wskazane w części graficznej miejscowego planu oraz zostać wydzielone stałą i nie podlegającą przesunięciom linią rozgraniczającą. Wobec tego zważyć należy, że dopuszczalne jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wprowadzenie zapisu pozwalającego na zmianę położenia linii rozgraniczających tylko wówczas, gdy nie kreuje to stanu niepewności co do przyszłego przeznaczenia terenu. Innymi słowy, dozwolona jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zmiana położenia linii rozgraniczających wówczas gdy, po pierwsze przepisy tego aktu jednocześnie precyzują zakres korekty, a po wtóre pozwalają na jednoznaczne stwierdzenie, iż w wyniku określonego przesunięcia linii nie zmieni się przeznaczenie tego terenu. Dopuszczone bowiem w uchwale korygowanie linii rozgraniczających nie ma charakteru dowolnego i wymaga uszczegółowienia jej granic. Jak bowiem wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 1854/08) "miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jako akt prawa miejscowego, stanowiący o ograniczeniach w sposobie wykonywania prawa własności, winien stanowić o tym w sposób czytelny i budzący jak najmniej wątpliwości interpretacyjnych. Jeżeli tego nie czyni, budząc wątpliwości zasadniczej natury co do przeznaczenia terenu, to rzeczywiście może stanowić zagrożenie dla standardów demokratycznego państwa, powielając wątpliwości na etapie rozstrzygnięć indywidualnych. W konsekwencji taki plan to prosta droga do niekończących się sporów interpretacyjnych. I oczywiście nie chodzi tu o zwykłe wątpliwości interpretacyjne pojedynczych norm prawnych, poddające się wykładni, ale takie, które dotyczą kluczowych kwestii, jak przeznaczenie terenu". Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego nieuprawnionego posługiwania się przez organ nadzoru pojęciem "podwydzielenia", które to pojęcie nie ma charakteru normatywnego, stwierdzić należało, że zarzut ten nie jest pozbawiony częściowo racji. W istocie "podwydzielenie" nie jest pojęciem normatywnym, jednakże organ nadzoru nie nadaje temu określeniu takiego znaczenia. Z treści rozstrzygnięcia nadzorczego jak i z odpowiedzi ma skargę wynika, że istotą zastosowania takiego określenia było zwrócenie uwagi na niezgodne ze studium nadawanie przeznaczenia terenom, dla których studium takiego przeznaczenia nie przewidywało. W istocie teren wydm powinien być wolny od jakiejkolwiek zabudowy, lecz kwestia ta winna być już rozstrzygnięta na etapie studium. Teren ten od czasu uchwalania studium nie zmienił swojego charakteru i Rada Gminy Mielno odpowiednie przeznaczenie dla terenu wydmowego winna była przewidzieć. Nie jest prawnie dopuszczalne korygowanie ustaleń studium w planie, a takiego - zdaniem Sądu - zabiegu legislacyjnego dokonała Gmina w uchwale będącej przedmiotem oceny organu nadzoru, a następnie Sądu. Jakkolwiek zatem termin "podwydzielenie" nie ma charakteru normatywnego, to jednak jego zastosowanie w treści rozstrzygnięcia nadzorczego pozostało bez wpływu na wynik sprawy. Mając powyższe na względzie, uznać należało, że wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego było w pełni uzasadnione, wobec czego żądanie strony skarżącej jego uchylenia, zdaniem Sądu, nie zasługuje na uwzględnienie. W związku z tym Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) orzekł, jak w sentencji.