II OSK 2350/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny (spr.) Sędziowie NSA Małgorzata Masternak-Kubiak del. WSA Mirosława Pindelska Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kuberska-Pellegrino po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2014r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 lipca 2012 r. sygn. akt IV SA/Po 173/12 w sprawie ze skargi J. R. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 11 lipca 2012 r. sygn. IV SA/Po 173/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, w wyniku rozpoznania skargi J. R., uchylił postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2012 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W wyniku czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu [...] maja 2011 r. przez pracowników Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego stwierdzono, że na działce nr ewidencyjny [...] położonej przy ul. W. [...] w D. jest prowadzona działalność gospodarcza o profilu betoniarskim. W skład zakładu wchodzi hala produkcyjna z przylegającym kontenerem oraz węzeł betoniarski. J. R., właściciel obiektu, poinformował, że obiekt został zrealizowany w latach 1991-1992 bez uzyskania pozwolenia na jego budowę. Właściciel wyraził jednocześnie wolę zalegalizowania obiektu budowlanego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r., działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., z urzędu zawiesił postępowanie w sprawie budynku hali produkcyjnej z częścią socjalną, stwierdzając, że w postępowaniu mającym na celu zalegalizowanie obiektu pojawiło się zagadnienie wstępne związane z koniecznością uzyskania przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Organ wyjaśnił, że przedłożenie tej decyzji łączy się z wymogiem przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy, która określi, czy obiekt objęty postępowaniem mógł zostać wybudowany na ww. nieruchomości przy ul. W. [...]. Zażalenie na powyższe postanowienie wnieśli H. i J. B., właściciele działek sąsiadujących z działką, na której została zrealizowana przedmiotowa inwestycja, wskazując, że na podstawie art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) zakład powinien podlegać obligatoryjnej rozbiórce. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, stosownie do art. 138 § 2 w związku z art. 144 k.p.a., uchylił w całości zaskarżone postanowienie z [...] listopada 2011 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu postanowienia Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podzielił stanowisko organu I instancji w zakresie, w jakim wskazywało ono, że w sprawie wystąpiło zagadnienie wstępne związane z uzyskaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wadliwość kontrolowanego postanowienia wynikała z niezastosowania się przez organ I instancji do dyspozycji art. 100 § 1 k.p.a., który nakazuje organowi w przypadku zawieszenia postępowania wystąpienie do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego albo wezwanie strony do wystąpienia o to w oznaczonym terminie. W ocenie organu odwoławczego, określone w art. 100 § 1 k.p.a. obowiązki są elementem koniecznym postanowienia o zawieszeniu postępowania. W wyniku rozpoznania skargi J. R. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 11 lipca 2012 r. uchylił postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2012 r. Odnosząc się do kwestii uznanej przez organy nadzoru budowlanego za zagadnienie wstępne uzasadniające zawieszenie postępowania, Sąd I instancji potwierdził, że organy obu instancji w uzasadnieniach wydanych postanowień trafnie uznały, iż rozstrzygnięcie w przedmiocie konieczności wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla działalności skarżącego o profilu betoniarskim jest przesłanką do zawieszenia postępowania prowadzonego w sprawie legalizacji wzniesionych bez wymaganego pozwolenia obiektów budowlanych. Uchybienie organu odwoławczego, które doprowadziło do uchylenia zaskarżonego postanowienia, wynikało, jak wskazał Sąd I instancji, z niedostrzeżenia przez Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że skarżący o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wystąpił samodzielnie przed dniem wydania postanowienia z [...] listopada 2011 r., co nakazywało odstąpić od wymogu nakazywania stronie powtórnego występowania z podaniem o wszczęcie postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań inwestycji. Sąd I instancji zauważył jednocześnie, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego za utrwalony należy uznać pogląd, zgodnie z którym wystąpienie lub wezwanie, o którym mowa w art. 100 § 1 k.p.a., może zostać zamieszczone w odrębnym piśmie, stąd brak rozstrzygnięcia o tych kwestiach w postanowieniu organu I instancji nie może stanowić podstawy do jego uchylenia (por. wyrok NSA z 5 marca 2008 r. sygn. I OSK 311/07). Odnosząc się do zarzutów sformułowanych w skardze, Sąd I instancji nie zgodził się ze skarżącym odnośnie do tego, iż właściciele działek sąsiadujących z terenem betoniarni nie mieli interesu prawnego pozwalającego im na skuteczne wystąpienie z zażaleniem na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że H. i J. B. są właścicielami działek sąsiadujących z działką inwestora i zwrócili uwagę na znaczną uciążliwość związaną z prowadzoną przez skarżącego działalnością gospodarczą, wyrażającą się w znacznym poziomie hałasu, kurzu i ruchu samochodów ciężarowych. Interes prawny uczestników postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. do udziału w postępowaniu legalizacyjnym wynika z ich uprawnień właścicielskich do nieruchomości, tj. z art. 140 k.c. Dla przyznania uczestnikom postępowania statusu strony w postępowaniu legalizacyjnym nie ma znaczenia, że obiekty budowlane objęte postępowaniem znajdują się w odległości dalszej niż 4 metry od granicy działki skarżącego. Z uwagi na charakter prowadzonej przez skarżącego działalności i oddziaływanie wykraczające poza teren działki, na której jest ona prowadzona, uprawnienia właścicielskie uczestników postępowania ulegają bowiem ograniczeniu. Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższy wyrok złożył J. R., zaskarżając powyższe orzeczenie w całości i wnosząc o jego uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie, w razie uznania, że wyrok odpowiada prawu - na podstawie art. 184 p.p.s.a. stwierdzenie, że jego uzasadnienie jest nieprawidłowe. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucił naruszenie: - art. 1 § 2 p.u.s.a. poprzez wykroczenie przez Sąd poza zakres kontroli legalności postanowienia i samodzielne rozstrzygnięcie zagadnienia mieszczącego się w ramach postępowania administracyjnego dotyczącego interesu prawnego H. B. i J. B. w sprawie, i to pomimo że kwestia ta nie była wcześniej przedmiotem analizy organu, a brak tej analizy był przyczyną złożenia skargi, - art. 28 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i bezpodstawne uznanie, iż w oparciu o materiał dowodowy zebrany w sprawie można stwierdzić, że H. B. i J. B. mają interes prawny w postępowaniu dotyczącym hali produkcyjnej na działce przy ul. W. w D.. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, że Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego dopuścił się w kontrolowanym postępowaniu naruszenia art. 7 i art. 77 w zw. z art. 144 k.p.a., albowiem dopiero od ustalenia po stronie H. B. i J. B. interesu prawnego zależało, czy mieli oni legitymację do skutecznego złożenia zażalenia. W takiej sytuacji Sąd powołany, stosownie do art. 1 § 2 p.u.s.a., do kontroli legalności aktów administracyjnych, powinien był uchylić zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i powstrzymać się od dalszych ustaleń. Sąd tymczasem uznał zarzuty skargi dotyczące oczywistych braków postępowania za niezasadne i samodzielnie podjął się rozstrzygnięcia nieprzeanalizowanej dotąd kwestii należącej do organu administracji. W ocenie skarżącego, zagadnienie interesu prawnego powinno zostać rozstrzygnięte w rozpoznawanej sprawie w sposób odpowiadający temu, w jaki do tejże kwestii odniósł się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w prawomocnym wyroku z dnia 16 maja 2012 r. sygn. IV SA/Po 174/12 dotyczącym tożsamej kwestii (zawieszenia postępowania), jednakże mieszczącej się w odrębnym przedmiotowo postępowaniu legalizacyjnym (węzeł betoniarski zlokalizowany na działce przy ul. W. w D.). W powyższym wyroku Sąd stwierdził bowiem, że kwestia legitymacji procesowej podmiotów wnoszących zażalenie została pominięta przez organ odwoławczy i przy ponownym rozpoznaniu sprawy powinna się ona stać przedmiotem rozważań organu w celu ustalenia, czy wniesione przez H. B. i J. B. zażalenie będzie mogło zostać merytorycznie rozpoznane. Wnoszący skargę kasacyjną nie zgodził się także z ustaleniami Sądu I instancji w zakresie, w jakim wskazywały one na oddziaływanie hali produkcyjnej przekraczające dopuszczalne wartości określone dla oddziaływań niezorganizowanych, co miałoby być podstawą do stwierdzenia, iż H. B. i J. B. posiadają w kontrolowanym postępowaniu interes prawny wywodzony z uprawnień właścicielskich przysługujących im do nieruchomości sąsiadujących z terenem zakładu betoniarskiego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Niespornym w sprawie pozostaje, że budynek hali produkcyjnej z częścią socjalną zakładu betoniarskiego, będący przedmiotem niniejszego postępowania, został zrealizowany w latach 1991-1992 bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na jego budowę. W tej sytuacji prawidłowo uznano, że – wobec treści art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane - dla legalizacji tego obiektu mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 4 października 1974 r. - Prawo budowlane. Z treści art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. wynika, że nakaz rozbiórki może zostać wydany na podstawie tego przepisu w przypadku, gdy obiekt budowlany został zrealizowany bez pozwolenia na budowę i na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie był przeznaczony pod zabudowę lub był przeznaczony pod innego rodzaju zabudowę (pkt 1) lub obiekt ten powodował bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia (pkt 2). Według przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. samowola budowlana nie w każdym przypadku wymaga jednak przeprowadzenia działań legalizacyjnych. Wskazany wyżej przepis art. 37 ust. 1 cyt. ustawy należy bowiem interpretować z uwzględnieniem innych przepisów tego aktu prawnego regulujących tryb legalizacji samowoli budowlanej. Jeżeli obiekt został wybudowany bez pozwolenia na budowę, ale zgodnie z przepisami, w tym przepisami z zakresu planowania przestrzennego, organ nie ma podstaw do prowadzenia postępowania w trybie art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., jak też na podstawie art. 40 i art. 42 ust. 1 tej ustawy. Ten ostatni przepis przewiduje bowiem obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie – jako decyzji kończącej postępowanie w sprawie likwidacji samowoli budowlanej - tylko w odniesieniu do obiektów, co do których wydano nakaz przewidziany w art. 40 tej ustawy (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 16 grudnia 2013 r. sygn. II OPS 2/13). W rozpoznawanej sprawie organ nadzoru budowlanego nie poddał budynku hali produkcyjnej z częścią socjalną zakładu betoniarskiego wybudowanego bez uzyskania pozwolenia na budowę ocenie opierającej się na wskazanych wyżej zasadach, albowiem legitymacja składających zażalenie do udziału w postępowaniu legalizacyjnym została podważona przez skarżącego (inwestora) na etapie postępowania wpadkowego, którego celem było rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Odnosząc się do spornej kwestii legitymacji składających zażalenie należy w pierwszym rzędzie przypomnieć, że działania organów nadzoru budowlanego mające na celu określenie możliwości legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego, służąc zapewnieniu ochrony interesu publicznego, muszą zapewniać jednocześnie ochronę interesu indywidualnego. W świetle art. 28 k.p.a., określającego krąg podmiotów, którym przysługuje przymiot strony w postępowaniu prowadzonym przed organem nadzoru budowlanego, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Wbrew argumentacji przytoczonej w skardze kasacyjnej, Wojewódzki Sąd Administracyjny, dokonując prawidłowej wykładni art. 28 k.p.a., zasadnie uznał, że uczestnikom postępowania H. B. i J. B. przysługuje przymiot strony w postępowaniu prowadzonym przed organami nadzoru budowlanego. Badając legitymację wnoszących zażalenie do udziału w postępowaniu, uwzględnić należało regulację odnoszącą się do tejże kwestii zawartą w ustawie z dnia 4 października 1974 r. - Prawo budowlane, albowiem z mocy przepisów przejściowych to ona miała zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Art. 5 ust. 1 pkt 6 ww. ustawy stanowił, że obiekty budowlane powinny być projektowane, budowane i utrzymywane zgodnie z wymaganiami współczesnej wiedzy, w sposób zapewniający ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich. W myśl art. 5 ust. 2 cyt. ustawy, ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich obejmuje w szczególności zapewnienie dojazdu (dojścia) do drogi publicznej, ochronę przed pozbawieniem lub ograniczeniem możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej, środków łączności, dopływu światła dziennego oraz przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibrację, zakłócenia elektryczne albo zanieczyszczenie powietrza, wody lub gleby. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi wątpliwości, że uzasadnione interesy osób trzecich powinny być chronione na każdym etapie postępowania inwestycyjnego. Nie jest zatem możliwe przyjęcie, że podlegają one ochronie tylko w trakcie udzielania pozwolenia na budowę. Uprawienia osób trzecich korzystają z ochrony w tym postępowaniu, ale również w postępowaniu zmierzającym do oceny samowoli budowlanej i określenia warunków jej ewentualnej legalizacji (por. wyrok NSA z 13 kwietnia 2011 r. sygn. II OSK 653/10). Na gruncie Prawa budowlanego z 1974 r. za uzasadnione należy uznać przy tym stanowisko, że przymiot strony przysługuje, poza inwestorem, także właścicielom nieruchomości sąsiadującej bezpośrednio z działką, na której mają być wykonywane roboty budowlane lub na której roboty takie w warunkach samowoli budowlanej zostały wykonane. Właściciele i użytkownicy wieczyści sąsiednich nieruchomości, jako tzw. "osoby trzecie" uprawnieni są bowiem do żądania zapewnienia im ochrony uzasadnionych interesów, co znajduje oparcie w art. 5 Prawa budowlanego z 1974 r. oraz w tytule prawnorzeczowym do nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycji (por. wyrok NSA z 8 października 2013 r. sygn. II OSK 1483/12). Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd I instancji, mając na uwadze sposób zagospodarowania nieruchomości skarżącego, jak i zarzuty kierowane przeciwko działalności spornego obiektu zakładu betoniarskiego, przyjął, że jego oddziaływanie wykracza poza nieruchomość będącą własnością skarżącego, przyznając wnoszącym zażalenie prawo do udziału w postępowaniu legalizacyjnym. Ustalenie takie nie wiązało się z naruszeniem art. 28 k.p.a., albowiem znajdowało podstawę w rodzaju inwestycji powstałej bez uzyskania pozwolenia na budowę, stanowiącej przedmiot wszczętego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego postępowania. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sytuacji, gdy właściciele sąsiedniej nieruchomości, graniczącej z nieruchomością inwestora, kwestionują akt procesowy wydany w toku postępowania zmierzającego do legalizacji inwestycji wybudowanej bez pozwolenia na budowę, nie można przyjąć, że nie są oni stroną w takiej sprawie, ponieważ nie dotyczy to ich interesu prawnego. Przy ocenie, czy dana osoba jest stroną postępowania nie ma znaczenia, czy został naruszony interes prawny tej osoby, a jedynie, czy interes taki danej osobie przysługuje. W świetle powyższego, formułowane przez skarżącego stanowisko podważające zarzut uczestników postępowania o oddziaływaniu hali produkcyjnej w sposób przekraczający dopuszczalne prawem wartości nie miało wpływu na ustalenie, że H. B. i J. B. przysługuje przymiot strony postępowania. To czy wybudowany samowolnie obiekt budowlany będzie podlegał rozbiórce z uwagi na niespełnienie przesłanki zawartej w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r., a także, czy narusza on interes prawny właścicieli sąsiedniej nieruchomości, będzie przedmiotem postępowania administracyjnego, w którym w ramach czynności wyjaśniających zostanie to rozstrzygnięte po podjęciu przez organ nadzoru budowlanego zawieszonego postępowania. Za niezasadny uznać należy również drugi z zarzutów skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 1 § 2 p.u.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przepis ten określa kognicję sądów administracyjnych oraz kryterium, zgodne z którym dokonują one powierzonej im kontroli. Naruszenie art. 1 § 2 p.u.s.a. może zatem nastąpić poprzez dokonanie kontroli na podstawie innego kryterium niż zgodność z prawem lub w sposób odmienny od kryterium wskazanego w przepisie szczególnym. Nie jest zatem uchybieniem art. 1 § 2 p.u.s.a. dokonanie przez Sąd kontroli legalności postanowienia organu administracji publicznej, jeżeli zastosowanym przez Sąd kryterium kontroli była zgodność z prawem, niemniej sposób dokonania kontroli działania administracji wskazywał – zdaniem strony – na wadliwość wynikającą z niedostrzeżenia przez Sąd naruszenia prawa przez organ administracji. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.