II SA/Ol 847/11

Dnia 27 października 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Janina Kosowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Hanna Raszkowska Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2011 roku sprawy ze skargi J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego - oddala skargę. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że decyzją z dnia 21 lipca 2011 r. Kierownik Miejsko - Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S., działając z upoważnienia Burmistrza S., odmówił J.M. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad ojcem J.S. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ podał, że J.S. jest osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności. Syn nie może nim opiekować się ze względu na odległość i pracę zawodową, zatem wnioskodawczyni jest jedyna osobą, która może sprawować opiekę nad ojcem, polegającą m.in. na przygotowywaniu posiłków, robieniu zakupów, podawaniu leków, pomaganiu w utrzymaniu w czystości domu, sprzątaniu, itp. Ustalono również, że od dnia 22 kwietnia 2009 r. nie figuruje ona w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna i nie pobiera innych świadczeń. Pracowała zawodowo w okresie od dnia 11 października 1993 r. do dnia 11 kwietnia 1994 r. i od tego czasu nie podejmowała innego zatrudnienia. Organ pierwszej instancji uznał, że w stanie faktycznym sprawy nie można jednak przyznać przedmiotowego świadczenia, gdyż byłoby to niezgodne z art. 17 ust. 5 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który wyłącza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, w przypadku gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. W odwołaniu od powyższej decyzji J.M. wywiodła, że jest jedyną osobą, która może sprawować opiekę nad ojcem. Matka jest bowiem również osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności i nie może opiekować się mężem. Wskazała, że uwagi na stan zdrowia ojca, który wymaga stałej opieki, nie może oddalić się od domu. Z tego względu odwołująca się nie może podjąć pracy. Decyzją z dnia 5 września 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w E. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium stwierdziło, że w sprawie nie została spełniona przesłanka określona w art. 17 ust. 1 ustawy, przewidującym konieczność rezygnacji wnioskodawcy z zatrudnienia lub niepodejmowanie przez niego zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wywiodło, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest zapewnienie dochodu osobie, która sama nie może sobie tego zapewnić, gdyż musi opiekować się osobą niepełnosprawną w takim stopniu, który uniemożliwia jej zadbanie o środki finansowe pochodzące z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Świadczenie to przysługuje więc tylko, w przypadku gdy osoba ubiegająca się o nie faktycznie rezygnuje z wykonywanej dotychczas pracy albo gdy osoba ta w ogóle nie może podjąć zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Kolegium podkreśliło, że rezygnacja lub niepodejmowanie zatrudnienia musi być powiązane z określonym celem, tzn. sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną. Natomiast w stanie faktycznym sprawy, z orzeczenia Powiatowego Zespołu do spraw Orzekania o Niepełnosprawności w E. wynika, że J.S. ma ustalony stopień niepełnosprawności od 19 lutego 2004 r., natomiast jego żona posiada orzeczony stopień niepełnosprawności od 14 marca 2000 r. Zdaniem organu odwoławczego, odwołująca się bezspornie nie zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 3 pkt 22 ustawy, gdyż pracowała w okresie od dnia 11 października 1993 r. do dnia 11 kwietnia 1994 r., czyli nie pracowała przez 10 lat przed uzyskaniem stopnia niepełnosprawności przez ojca. Osoba uprawniona do świadczenia pielęgnacyjnego powinna pozostawać "osobą rezygnującą z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", zatem dotyczy to pracy, której już nie będzie wykonywać. Kolegium wyjaśniło, że można zrezygnować z pracy zarobkowej powstrzymując się od jej podjęcia przez podjęciem zatrudnienia, lub przez działania w celu rozwiązania stosunku pracy lub powstrzymywanie się od aktywności skutkującej kontynuacja zatrudnienia. Kolegium stwierdziło, że z urzędu dysponuje wiedzą, iż w okresie od 1 stycznia 2010 r., fakt niepodejmowania zatrudnienia osób składających wnioski o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wynika najczęściej z braku możliwości podjęcia pracy z uwagi na wysoki wskaźnik bezrobocia i brak kwalifikacji poszukiwanych na rynku pracy, lub z konieczności podjęcia leczenia, a zakres sprawowanej opieki odpowiada zwyczajnemu postępowaniu członków rodziny wspierających niepełnosprawnego rodzica lub dziecko. W konsekwencji uznało, że odwołująca się nie zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, co jest warunkiem koniecznym przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Ponadto zaznaczyło, że nie badało przesłanki negatywnej z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na powyższą decyzję J.M. podniosła, że jej ojciec od 20 lat jest niepełnosprawny i od tego też okresu wymaga stałej opieki. Orzeczenie o stopniu niepełnosprawności nie było mu jednak potrzebne, więc wcześniej nie ubiegał się o wydanie takiego orzeczenia, gdyż posiadał grupę inwalidzką ZUS. Matka jest natomiast niepełnosprawna od urodzenia, ale dopiero w 2000 r. uzyskała orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, gdyż wcześniej nie zgłaszała się po takie orzeczenie. Skarżąca stwierdziła, że nigdy nie mogła podjąć pracy zarobkowej, bo od najmłodszych lat opiekuje się rodzicami. Uważa, że jest to forma rezygnacji z zatrudnienia, gdyż całą dobę musi być do dyspozycji rodziców. Skarżąca wywiodła ponadto, że pomimo treści art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a ustawy o świadczeniach rodzinnych, skoro wywiązuje się ze swoich obowiązków prawnych i moralnych wobec ojca, co wymaga rezygnacji z zarobkowania, to powinna otrzymać od Państwa odpowiednie wsparcie. Spełnia bowiem kryteria uzasadniające przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, mimo iż ojciec pozostaje w związku małżeńskim. Zdaniem skarżącej, fakt, że nie jest zatrudniona i nie jest zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba poszukująca pracy, dowodzi konieczności sprawowania przez nią opieki nad niepełnosprawnymi rodzicami i rezygnacji z zarobkowania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Kolegium wskazało, że nie kwestionuje tego, że skarżąca faktycznie opiekuje się ojcem, ani też tego, że pomoc ta jest potrzebna. Jednakże zasadniczym powodem odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego był fakt, że nie spełnia ona pozytywnej przesłanki, wynikającej z art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, tj. nie zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje w razie, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu, tego rodzaju naruszeń prawa nie można przypisać wydanej w sprawie ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w E. z dnia 5 września 2011 r., w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. Stosownie do art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.) świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59, z późn. zm.), ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W świetle cytowanego przepisu istotne jest zatem, aby niepodejmowanie lub rezygnacja z pracy zarobkowej służyło opiece nad osobą niepełnosprawną. Celem tego przepisu jest bowiem udzielenie pomocy państwa osobie, która podejmuje się sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną i tym samym na czas tej opieki dobrowolnie pozbawia się możliwości uzyskiwania dochodów z tytułu pracy zarobkowej. Świadczenie pielęgnacyjne ma zatem zrekompensować tej osobie utratę dotychczas uzyskiwanego lub potencjalnego dochodu. Rezygnacja z zatrudnienia musi być wyłącznie spowodowana koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym, nie zaś przyczynami leżącymi po stronie osoby, która tę opiekę ma sprawować. Można bowiem mówić o rezygnacji z zatrudnienia tylko wtedy, gdy przynajmniej potencjalnie możliwość wykonywania pracy istnieje (zob. wyroki NSA z dnia 5 czerwca 2007r., sygn. I OSK 1411/06 i z dnia 27 lipca 2011r., sygn. akt I OSK 558/11). Jeżeli więc sprawowanie opieki nad osobą niepełnosprawną nie koliduje z wykonywaniem pracy lub potencjalnym podjęciem zatrudnienia, a także w sytuacji gdy rezygnacja z zatrudnienia nie ma faktycznego związku ze sprawowaniem opieki, bądź osoba sprawująca opiekę nie podejmowała zatrudnienia z innych przyczyn, jak np. brak pracy czy swój stan zdrowia, to świadczenie takie nie będzie przysługiwało. Nie każda bowiem rezygnacja z zatrudnienia lub zaniechanie podjęcia pracy będzie podstawą do przyznania świadczenia, lecz wyłącznie takie, których celem jest sprawowanie opieki. Zaznaczyć należy, że Trybunał Konstytucyjny w swoich rozważaniach dotyczących art. 17 ust. 1 pkt 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych również wskazywał, że osobą uprawnioną do świadczenia jest "osoba sprawująca długotrwałą opiekę lub niosąca długotrwałą pomoc dziecku niepełnosprawnemu, przez tę niepełnosprawność zmuszona do rezygnacji z pracy zarobkowej, mimo istniejących na rynku miejsc pracy i zdolności oraz gotowości podjęcia zatrudnienia" (wyrok z dnia 22 lipca 2008 r., sygn. akt P 41/07, LEX nr 402811). Wobec powyższego, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje temu, kto nie pozostaje w zatrudnieniu tylko z tego powodu, aby sprawować opiekę nad osoba niepełnosprawną i faktycznie tę opiekę sprawuje. Ustawodawca w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych uregulował dwa niezależne od siebie stany faktyczne, z którymi powiązał prawo do świadczenia pielęgnacyjnego: osoba legitymowana nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, oraz osoba legitymowana rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym. W niniejszej sprawie nie ma wątpliwości, że skarżąca nie może być uznana ani za osobę, która zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem, ani za osobę, która nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w takim celu. Zasadnie Kolegium oceniło, że skarżąca nie zrezygnowała z zatrudnienia, skoro nie pracuje od wielu lat. Jak wynika z akt sprawy, skarżąca w okresie ostatnich 18 lat pracowała tylko przez kilka miesięcy (od dnia 11 października 1993 r. do dnia 11 kwietnia 1994 r.). Zauważyć również należy, że nie pracowała już 10 lat przed datą orzeczenia o stopniu niepełnosprawności ojca. Powyższe dowodzi braku związku między zaniechaniem podjęcia pracy zarobkowej przez skarżącą, a sprawowaniem opieki nad ojcem. W sprawie brak jest dowodu, że rzeczywiście tylko skarżąca od 20 lat opiekuje się niepełnosprawnym ojcem i wyłącznie z tego powodu nie podejmuje zatrudnienia. Wobec tego, nie ma znaczenia w sprawie okoliczność (która nie była kwestionowana przez organy obu instancji), że skarżąca faktycznie opiekuje się ojcem, gdyż nie spełnia ona przesłanki określonej ust. 1 art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Należy podzielić stanowisko Kolegium, że świadczenie pielęgnacyjne nie może stanowić źródła zarobkowania w przypadku braku możliwości uzyskania dochodów z tytułu pracy. Należy bowiem zauważyć, że obowiązek opieki nad rodzicami wynika z przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego i obciąża wszystkie dzieci osoby niepełnosprawnej w równym stopniu. W pierwszej kolejności obowiązek ten polega na dostarczaniu środków utrzymania (art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego), a w przypadku osoby niepełnosprawnej – na osobistych staraniach o utrzymanie uprawnionego (art. 135 § 2 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego). Wypełnianie tego ustawowego obowiązku nie łączy się z uzyskaniem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Odnosząc się natomiast do wywodów skargi dotyczących pozostawania ojca skarżącej w związku małżeńskim, wyjaśnić należy, że okoliczność ta nie była przyczyną odmowy przyznania skarżącej przedmiotowego świadczenia. Wprawdzie tę przesłankę wskazał w swojej decyzji organ pierwszej instancji, jednakże organ odwoławczy wyraźnie stwierdził, że nie badał przesłanki negatywnej z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, gdyż przyczyną odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia był brak przesłanki pozytywnej, tj. rezygnacji z zatrudnienia. Dodać należy, że Sąd podziela utrwaloną i jednolitą wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a w związku z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którą fakt pozostawania osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim nie wyklucza możliwości uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego (por. np. wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 1699/09, wyrok NSA z dnia 30 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 115/10, wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 723/09). Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.