I OSK 552/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.), Sędzia NSA Joanna Banasiewicz, Sędzia del. NSA Janusz Furmanek, Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 listopada 2012 r. sygn. akt IV SAB/Wa 94/12 w sprawie ze skargi Z. M. na bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie rozpoznania wniosku oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 listopada 2012 r., sygn. akt IV SAB/Wa 94/12 w sprawie ze skargi Z. M. na bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie rozpoznania wniosku w pkt 1. oddalił skargę; w pkt 2. przyznał ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata Ł. K. W. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych oraz kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych stanowiącą 23 % podatku od towarów i usług tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że Z. M., w dniu 10 maja 2012 r. wniósł skargę na bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, zarzucając mu naruszenie art. 35 i 36 kodeksu postępowania administracyjnego przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy z jego wniosku z dnia 18 grudnia 2008 r. " o zwrot lub wypłatę odszkodowania, a także wypłatę rekompensaty za utracone korzyści ponadto ustawowych odsetek za niesłusznie zabrane "[...]", które zostało odebrane na podstawie orzeczenia Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z dnia [...].09.1962 r. znak: [...]i domagając się zobowiązania Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do wydania decyzji w terminie 14 dni i zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący wskazał, że ponad 2 lata jego wniosek nie był rozpatrywany przez Ministerstwo. W dniu 05.04.2011 r. doprecyzował wniosek o stwierdzenie nieważności zarządzenia nr [...] Ministra Skupu z dnia [...].08.1955r. w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem [...] oraz orzeczenia Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z dnia [...].09.1962 r. W odpowiedzi Ministerstwo powiadomiło go, że wniosek zostanie rozpatrzony w ustawowym terminie tj. do 30.04.2011 r. Z tego terminu Ministerstwo się nie wywiązało i przysłało powiadomienie, że wniosek rozpatrzy w terminie do 30.04.2012 r. Jest to w ocenie skarżącego termin niezgodny z ustawą i niczym nieuzasadniony. Ponadto w pismach z dnia 16.08.2011 r. oraz 5.10.2011 r. skarżący składał dodatkowe wyjaśniania i dosyłał dokumenty. W ostatnim z pism przedstawił również swoje żądanie niezwłocznego rozpoznania sprawy i wydania decyzji, które pozostało bez odpowiedzi. Pomimo upływu kolejnego terminu wyznaczonego przez Ministerstwo tj. 30.04.2012 r. decyzja nadal nie została wydana. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że po doprecyzowaniu wniosku przez skarżącego w dniu 5 kwietnia 2011r. Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi pismem z dnia 14 kwietnia 2011 r. wystąpiło do Archiwum Akt Nowych z prośbą o odszukanie niezbędnych dokumentów dot. ww. przedsiębiorstwa. Następnie poinformowało Wnioskodawcę zgodnie z art. 36 Kodeksu postępowania administracyjnego, o wyznaczeniu nowego terminu rozpatrzenia wniosku z powodu dużej ilości tego rodzaju spraw i konieczności rozpatrywania ich według kolejności wpływu. Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi kierowało liczną korespondencję (pisma z dnia: 15 lipca 2011r., 3 października 2011r 16 grudnia 2011 r.) do skarżącego w celu uzyskania niezbędnych do rozpatrzenia sprawy dokumentów potwierdzających, iż dana nieruchomość stanowiła własność wnioskodawcy albo jego poprzednika prawnego, jak również postanowienia sądu stwierdzającego nabycie spadku po poprzednim właścicielu nieruchomości. Wnioskodawca uchylał się i nadal uchyla od wskazania wszystkich spadkobierców byłego właściciela przejętego przedsiębiorstwa. Ministerstwo prowadziło również korespondencję i wymianę dokumentów z Ministerstwem Gospodarki, w którym wszczęte zostało postępowanie z wniosku Z. M. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z dnia [...]września 1962r. (znak: [...]) Minister Gospodarki ww. postępowanie zawiesił postanowieniem z dnia [...]lipca 2011 r. (znak: [...]). Wnioskodawca również w postępowaniu przed Ministrem Gospodarki uchylał się od wskazania spadkobierców po J. M. S. M.u. Organ ustalił, na podstawie akt administracyjnych oraz informacji uzyskanych z Ministerstwa Gospodarki, że przymiot stron postępowania posiadają wszyscy spadkobiercy F. M. (lub ich następcy prawni). Brak jest bowiem dokumentów potwierdzających dokonanie działu spadku między K. M., J. M. i S. M., na który powoływał się Z. M.. W dacie odłączenia znacjonalizowanej nieruchomości z KW nr [...]prawo jej własności wpisane było na rzecz ww. następców prawnych F.M. jako współwłasność ułamkowa. Ponadto wbrew zarzutom zawartym w skardze również Wnioskodawca nie przedstawił właściwych dokumentów na poświadczenie swoich twierdzeń, bowiem orzeczenie techniczne oraz dokument ustalenia wartości nie stanowią takich dowodów. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podjął wszelkie działania by postępowanie administracyjne z wniosku Z. M. toczyło się w ustawowo przewidzianych terminach. Pomimo poinformowania Strony o wyznaczeniu nowego terminu rozpatrzenia wniosku Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podejmował wszelkie czynności służące wyjaśnieniu sprawy i dążył do jednoznacznego ustalenia sytuacji Wnioskodawcy i pozostałych następców prawnych F. M.. Z uwagi na brak współpracy z Z. M., jak również w świetle jego przekonania, iż spadkobiercy Józefa M. i S. M. nie posiadają przymiotu strony przedmiotowego postępowania (analogiczne stanowisko przedstawione zostało przed Ministrem Gospodarki) podejmowane przez organ naczelny działania były stanowczo utrudnione. Z tego również względu wniosek Z. M. nie mógł zostać rozpatrzony w przewidzianym terminie. Zdaniem organu Wnioskodawca utrudnia jego działanie i przedłuża postępowanie administracyjne będąc biernym względem wszelkich prób uzyskania przez Ministerstwo niezbędnych do jego zakończenia informacji. Na ostatnie pismo z dnia 16 grudnia 2011 r. nie udzielono jakiejkolwiek odpowiedzi. Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi uznało, że Wnioskodawca kompletuje brakujące dokumenty. Posiadając jednak informacje, że konieczne dokumenty nie są gromadzone przez Wnioskodawcę Ministerstwo pismem z dnia 13 czerwca 2012r. wystąpiło z wnioskiem do Centrum Personalizacji Dokumentów Ministerstwa Spraw Wewnętrznych o udzielenie informacji ze zbioru PESEL o spadkobiercach J. M. i S. M.. Powyższe ma umożliwić podjęcie kolejnych działań w celu wydania rozstrzygnięcia w niniejszym postępowaniu. Obecnie mimo podejmowanych działań ze strony Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi i bez współpracy z Wnioskodawcą, wydanie rozstrzygnięcia nie jest bowiem możliwe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznając skargę za niezasadną wskazał, że jak wynika z treści złożonej skargi Skarżący zarzuca Ministrowi bezczynność w załatwieniu jego wniosku z dnia 18 grudnia 2008r., doprecyzowanego w dniu [...] kwietnia 2011 r. poprzez wskazanie, iż skarżący domaga się stwierdzenia nieważności zarządzenia nr [...] Ministra Skupu z dnia [...].08.1955r. w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem [...] oraz orzeczenia Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z dnia [...].09.1962 r., podnosząc, że wskazany organ przez ponad 3 lata nie rozpoznał sprawy i nie wydał rozstrzygnięcia pomimo upływu dwukrotnie wyznaczanych przez organ terminów zakończenia postępowania (tj. 30 kwietnia 201 Ir. i 30 kwietnia 2012 r.). Sąd I instancji zauważył, że z akt administracyjnych sprawy istotnie wynika, iż w okresie od wniesienia przez skarżącego wniosku w dniu 18 grudnia 2008r. do dnia jego doprecyzowania w dniu 5 kwietnia 2011 r. organ nie podejmował żadnych czynności w sprawie. Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd miał jednak na uwadze stan sprawy istniejący w dacie orzekania. Jak wynika zaś z akt sprawy oraz odpowiedzi na skargę po doprecyzowaniu wniosku przez skarżącego organ podjął działania mające na celu zgromadzenie akt sprawy, oraz właściwe ustalenie kręgu stron niniejszego postępowania. Pismem z dnia 14 kwietnia 2011 r. Ministerstwo wystąpiło do Archiwum Akt Nowych z prośbą o odszukanie niezbędnych dokumentów dot. ww. przedsiębiorstwa. Zwróciło się do skarżącego o doprecyzowanie jego żądania (pismo z 5 kwietnia 2011r.), kierowało także do niego korespondencję (pisma z dnia: 15 lipca 2011 r., 3 października 2011 r., 16 grudnia 2011 r.) w celu uzyskania niezbędnych do rozpatrzenia sprawy dokumentów potwierdzających, iż dana nieruchomość stanowiła własność wnioskodawcy albo jego poprzednika prawnego, jak również postanowienia sądu stwierdzającego nabycie spadku po poprzednim właścicielu nieruchomości. Prowadziło również korespondencję i wymianę dokumentów z Ministerstwem Gospodarki, przed którym wszczęte zostało postępowanie z wniosku Z. M. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z dnia [...]września 1962r. (znak: [...]). Kilkakrotnie informowało również Skarżącego zgodnie z art. 36 Kodeksu postępowania administracyjnego, o wyznaczeniu nowych terminów rozpatrzenia wniosku. Jak wynika zaś z akt sprawy podstawowym powodem, jej nie rozstrzygnięcia jest okoliczność, iż skarżący uchyla się od wskazania wszystkich spadkobierców po J. M. i S. M., podnosząc, że stronami niniejszego postępowania są jedynie spadkobiercy K. M.. Tymczasem Minister wskazuje, że na podstawie akt administracyjnych oraz informacji uzyskanych z Ministerstwa Gospodarki ustalił, że przymiot stron postępowania posiadają wszyscy spadkobiercy F. M. (lub ich następcy prawni). Brak jest bowiem dokumentów potwierdzających dokonanie działu spadku między K. M., J. M. i S. M., na który powołuje się skarżący. W dacie odłączenia znacjonalizowanej nieruchomości z KW nr [...]prawo jej własności wpisane było bowiem na rzecz ww. następców prawnych F. M. jako współwłasność ułamkowa. Przedłożone przez skarżącego dowody w postaci orzeczenia technicznego oraz dokumentu ustalenia wartości nie stanowią zdaniem organu dowodu na podstawie którego można uznać, tak jak domaga się tego skarżący, iż jedynie spadkobiercy K. M., są stronami tegoż postępowania. Z uwagi na brak współpracy z Z. M. w zakresie uzyskania przez Ministerstwo danych niezbędnych do jego zakończenia (danych adresowych wszystkich stron) -na ostatnie pismo z dnia 16 grudnia 2011r. skarżący nie udzielił żądanej odpowiedzi, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi pismem z dnia 13 czerwca 2012r. wystąpił z wnioskiem do Centrum Personalizacji Dokumentów Ministerstwa Spraw Wewnętrznych o udzielenie informacji ze zbioru PESEL o spadkobiercach J. M. i S. M.. Zdaniem Sądu I instancji działanie skarżącego - brak wskazania danych osób o które wnosił Minister - utrudniło organowi wydanie decyzji w sprawie. W świetle powyższego - mając na uwadze, że Sąd rozpoznaje skargę na bezczynność organu według stanu sprawy z daty orzekania - stwierdzić należy, że złożona skarga jest nieuzasadniona i podlega oddaleniu. Jak wskazano powyżej główną przyczyną niewydania przez Ministra stosownej decyzji jest konieczność ustalenia (w konsekwencji we własnym zakresie) kręgu stron postępowania. Okoliczność ta - w ocenie Sądu I instancji - mając na uwadze całokształt akt sprawy, jak również fakt, iż nie można zarzucić organowi, że nie podejmuje żądnych czynności w sprawie, czy też że podejmowane przez niego czynności mają charakter prowizoryczny, stanowi wystarczającą przesłankę usprawiedliwiającą prowadzenie przez organ postępowania dłużej niż określają to powołane na wstępie przepisy k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia złożył Z. M. i zaskarżając wyrok w części, tj. w punkcie 1. w zakresie oddalenia skargi, zarzucił stosownie do art. 176 w zw. z art. 174 stawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 zw. w dalszej części p.p.s.a) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 149 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, 2) art. 151 p.p.s.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi, 3) art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez nieuprawnione przyjęcie, że sąd administracyjny bierze pod uwagę sytuację faktyczną i prawną istniejącą w dacie orzekania (s. 4 uzasadnienia wyroku). Powołując się na powyższe zarzuty kasacyjne skarżący na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § p.p.s.a. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz o zasądzenie od Skarbu Państwa na rzecz adwokata Łukasza Wydry kosztów zastępstwa procesowego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że bezczynność organu istniała w okresie od dnia 18 grudnia 2008 r. do dnia 5 kwietnia 2011 r., W tym przedziale czasu organ nie uczynił nic. Ponadto, nie można zgodzić się z twierdzeniem Sądu, że orzekając bierze on pod uwagę sytuację faktyczną i prawną istniejącą w dacie orzekania, gdyż stoi to w sprzeczności z dyspozycją art. 133 § 1 p.p.s.a. Przyjęcie odmiennego stanowiska skutkowałoby kuriozalnymi konsekwencjami. Każdorazowo organ uzyskując wiedzę o skardze na bezczynność, chcąc uniknąć odpowiedzialności podejmowałby działania zmierzające do zakończenia stanu bezczynności. Skarga na bezczynność straciłaby na znaczeniu. Zdaniem skarżącego kasacyjnie to strona determinuje przedział czasowy na przestrzeni którego organ nie podejmował żadnych czynności. Z. M. podkreślił także że w okresie pomiędzy 5 kwietnia 2011r, a 10 maja 2012r. ( wniesienie skargi do sądu) organ podejmował czynności w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania – z przyczyn wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Przesłanki nieważności w sprawie nie zaistniały, zatem Sąd rozpoznał wniesioną skargę kasacyjną w granicach podniesionych przez stronę zarzutów. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty skargi kasacyjnej okazały się niezasadne. W pierwszej kolejności, podkreślenia wymaga, że skarżący kasacyjnie wadliwie sformułował zarzut naruszenia art. 149 p,p.s.a. Mimo, iż artykuł ten podzielony jest na dwie jednostki redakcyjne nie wskazał, której zarzut dotyczy. Tymczasem przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Sąd nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne. Skarga kasacyjna nie zawiera również uzasadnienia naruszenia tego zarzutu. Nie wynika z niej w jaki sposób zdaniem skarżącego kasacyjnie sąd I instancji naruszył ten przepis. Warunek przytoczenia uzasadnienia podstawy kasacyjnej nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające sąd drugiej instancji do domyślania się intencji autora kasacji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można zgodzić się z zarzutem naruszenia przez sąd I instancji przepisu art. 133 § 1 p.p.s.a. Skarżący kasacyjnie upatruje go w nieuprawnionym przyjęciu w zaskarżonym wyroku, że sąd administracyjny istnienie stanu bezczynności winien badać w dacie orzekania . W ocenie skarżącego kasacyjnie z przepisu tego wynika, że sąd administracyjny nie powinien brać pod uwagę w sprawach ze skargi na bezczynność stanu z daty orzekania, a w istocie okres kiedy bezczynność obiektywnie wystąpiła. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z powołanego przepisu tymczasem wynika, że Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, co oznacza w istocie, że podstawą orzekania przez sąd jest nie tylko materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed wymienionymi organami. Sąd bierze również pod uwagę fakty powszechnie znane (art. 106§2 p.p.s.a.), a także dowody uzupełniające z dokumentów, o których mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza jedynie zakaz wyjścia przez sąd poza materiał dowodowy znajdujący się w tych aktach, na które składają się akta administracyjne i sądowe. Przykładem naruszenia tego przepisu mogłoby być przyjęcie jakiegoś faktu nie znajdującego żadnego odzwierciedlenia w aktach sprawy, bądź też dowodu niedopuszczalnego w trybie art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. Tymczasem sąd I instancji rozstrzygał na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego przed organami administracji, nie opierał się o dowody i fakty nieznane organowi. W świetle powyższych rozważań nie można zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, iż w niniejszej sprawie nastąpiło naruszenie wskazywanej normy w sposób opisany przez skarżącego kasacyjnie. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że skarżący kasacyjnie nie odniósł się do szczególnych regulacji, normujących instytucję bezczynności. Wskazując na naruszenie art. 149 p.p.s.a. nie poczynił żadnych rozważań w tym względzie, na co wskazano powyżej. Tymczasem to z zawartych w art. 149 §1 i 2 p.p.s.a. ( a nie art. 133§1 p.p.s.a.) przepisów wynika zakres badania, dopuszczalne rozstrzygnięcia w zależności od stanu sprawy, wywołanej skargą na bezczynność. Raz jeszcze podkreślić należy, iż rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest wskazanymi w niej podstawami i nie ma prawa, aby rozwijać czy też doprecyzowywać stawiane zarzuty kasacyjne. Przedmiotem oceny sądu II instancji mogą być jedynie te zarzuty kasacyjne, które strona sformułowała i uzasadniła zgodnie z wymogami prawnymi wynikającymi z art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Mając na względzie powyższe rozważania, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.