I SA/Wa 2479/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Boniecka - Płaczkowska Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lipca 2012 r. sprawy ze skargi K. N. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę. Minister Infrastruktury decyzją z [...] października 2011 r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z [...] marca 2011 r. nr [...] o odmowie uchylenia w trybie art. 154 § 1 k.p.a. decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] listopada 1967 r. nr [...] w części utrzymującej w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w W. z [...] sierpnia 1967 r. nr [...] o odmowie ustanowienia na rzecz dotychczasowej właścicielki prawa użytkowania do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...]. Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym. Dawna nieruchomość hipoteczna nr [...], położona w W. przy ul. [...] objęta była działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. - o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279) i z chwilą jego wejścia w życie, grunt tej nieruchomości przeszedł na własność gminy W. Nieruchomość ta stanowiła własność J. i S. małż. D. S. D. i I. K. (spadkobierczyni J. D.) w terminie określonym w art. 7 powyższego dekretu wniosły o ustanowienie prawa własności czasowej tej nieruchomości. Wniosek ten został rozpoznany negatywnie orzeczeniem administracyjnym Prezydium Rady Narodowej w W. z [...] sierpnia 1967 r. nr [...], utrzymanym w mocy decyzją Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] listopada 1967 r. nr [...]. Decyzją tą Ministerstwo utrzymało także w mocy orzeczenie Prezydium Rady Narodowej dotyczące nieruchomości położonej przy ul. [...]. Obecnie grunt tej nieruchomości stanowi własność komunalną i wchodzi w skład działki nr [...] w obrębie [...]. Pismem z [...] czerwca 1995 r. I. K. wniosła do Prezydenta W. o zwrot przedmiotowej nieruchomości lub ustanowienie na niej prawa użytkowania wieczystego. Wniosek ten zinterpretowany został jako wniosek o uchylenie decyzji w trybie art. 154 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.; dalej: "k.p.a."). W następstwie jego rozpatrzenia Prezydent W. decyzją z [...] sierpnia 1998 r. odmówił uchylenia orzeczenia administracyjnego z [...] sierpnia 1967 r. Decyzja ta została z przyczyn formalnych uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (decyzją z [...] lutego 1999 r.) a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Pismem z [...] października 2007 r. K. N. (spadkobierca I. K., stosownie do post. Sądu Rejonowego dla W. z [...].05.1998 r. sygn. akt [...]), wystąpiła do Ministerstwa Budownictwa o rozpatrzenie sprawy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej z [...] sierpnia 1967 r. zgodnie z wnioskiem I. K., tj. w trybie art. 154 k.p.a. Minister Infrastruktury decyzją z [...] października 2008 r., utrzymaną w mocy własną decyzją z [...] października 2009 r., odmówił uchylenia w ww. trybie decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] listopada 1967 r. w części w jakiej utrzymuje ona orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej W. z [...] sierpnia 1967 r. Decyzje te zostały następnie uchylone Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18 marca 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 2106/09. W uzasadnieniu tego orzeczenia Sąd wskazał, że w sprawie o zmianę w trybie art. 154 k.p.a. orzeczenia dekretowego utrzymanego w mocy decyzją Ministerstwa Gospodarki Komunalnej toczyło już postępowanie przed Prezydentem W. i brak jest informacji jak zostało ono zakończone po uchyleniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wydanej w tym przedmiocie decyzji Prezydenta. Konieczne jest więc ustalenie czy postępowanie to się zakończyło i jakie zostało wydane w nim rozstrzygnięcie, a następnie ustalenie jaki to ma wpływ na żądanie K. N. W tym stanie rzeczy Minister Infrastruktury zwrócił się do Prezydenta W. o wyjaśnienie czy postępowania prowadzone przed nim w sprawie zamiany orzeczenia dekretowego zostało zakończone. Postanowieniem z [...] września 2010 r. nr [...] Prezydent W., działając na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., przekazał Ministrowi Infrastruktury wniosek I. K. o uchylenie orzeczenia administracyjnego z [...] sierpnia 1967 r. do rozpoznania zgodnie z właściwością. W wyniku rozpatrzenia sprawy Minister Infrastruktury decyzją z [...] marca 2011 r. nr [...] odmówił uchylenia w trybie art. 154 § 1 k.p.a. decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] listopada 1967 r. w części utrzymującej w mocy orzeczenie administracyjne z [...] sierpnia 1967 r., oceniając, że w niniejszej sprawie nie zachodzi interes społeczny ani słuszny interes stron, przemawiający za uchyleniem ww. decyzji. Ponadto ten tryb wzruszania decyzji ostatecznych może mieć zastosowanie wyłącznie do decyzji uznaniowych, a nie związanych, a taką jest decyzja której wzruszenia domaga się wnioskodawczyni. Wskazywał ponadto, że rozstrzygnięcie to uznane zostało w procesie oceny legalności za prawidłowe. Zatem zamiana, a tym bardziej uchylenie rozstrzygnięcia zgodnego i wynikającego z imperatywnych przepisów prawa nie może być oceniana jako słuszny interes społeczny, a tym bardziej słuszny interes strony. Niezgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem K. N. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. Po rozpatrzeniu po raz kolejny sprawy Minister Infrastruktury decyzją z [...] października 2011 r. nr [...] utrzymał w mocy swoje poprzednie rozstrzygnięcie. Podtrzymał w nim uprzednio podnoszoną argumentację, iż oprócz przesłanek, które wynikają wprost z art. 154 k.p.a., orzecznictwo sądów administracyjnych wprowadziło jeszcze jedno ograniczenie w możliwości zmiany lub uchylenia w tym trybie decyzji administracyjnej. Mianowicie nie mogą być w tym trybie wzruszane decyzje, przy wydaniu których organ jest związany ściśle przepisami prawa, które jednoznacznie obligują go do takiego, a nie innego rozstrzygnięcia sprawy, czyli tzw. decyzje związane. Przykładem zaś takiej decyzji jest decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] listopada 1967 r., wydana na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu z 26 października 1945 r. Przepis ten bowiem nie pozostawiał organowi możliwości wyboru rozstrzygnięcia. Z tego względu decyzja ta nie może być zmieniona w trybie art. 154 k.p.a. Na powyższą decyzję K. N. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej: • naruszenie przepisów prawa procesowego, a mianowicie art. 154 § 1 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i niezastosowanie w okolicznościach niniejszej sprawy, z uwagi na uznanie braku słusznego interesu strony skarżącej do uchylenia kwestionowanej decyzji; • naruszenie przepisu art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wskazania w uzasadnieniu decyzji elementów procesów wyważania słusznego interesu strony, co miało znaczący wpływ na treść rozstrzygnięcia; • obrazę przepisów procedury administracyjnej, a mianowicie art. 7, 8, 77 § 1 i 4 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz błędne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego okoliczności sprawy; • błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przekroczeniu zasady swobodnej oceny wyrażonej w przepisie art. 80 k.p.a. W uzasadnieniu skargi wskazano, że w związku ze zmianami w orzecznictwie dotyczącym problematyki gruntów [...], w tym podejścia do możliwości ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na gruncie przeznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod użyteczność publiczną - co znalazło wyraz w uchwale NSA z 26 listopada 2008 r. sygn. akt I OPS 5/08 - stało się celowym wzruszenie decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z 1967 r., które uruchomi weryfikację poprawności i zgodności z prawem orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w W. z [...] lipca 1967 r. Dopiero wtedy organ będzie miał możliwość sprawdzenia aktualnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego terenu oraz zweryfikowania, czy faktycznie korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela nie da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu. Zakwestionowała także twierdzenie organu, że rozpoznawana decyzja nie miała charakteru uznaniowego, podnosząc, że organ orzekając na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu dokonuje prawidłowej subsumcji przepisu prawa do okoliczności faktycznych rozpoznawanej sprawy ma pewną swobodę w podejmowaniu decyzji – rozstrzygając na korzyść bądź niekorzyść wnioskującego - w zależności od przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego i dowodowego. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniosła ona o uchylenie obydwu wydanych w sprawie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (jako obecnie właściwy zgodnie z rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z 18 listopada 2011 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (Dz. U. Nr 248, poz. 1494)) wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając sprawę w ramach tych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, rozstrzygając sprawę nie uchybił zasadom i przepisom postępowania administracyjnego w stopniu mającym wpływ na jej wynik. Postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją prowadzone było w jednym z nadzwyczajnych trybów wzruszania decyzji ostatecznych uregulowanym w art. 154 k.p.a. Przepis ten w paragrafie 1 stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes stron. Przesłankami warunkującymi możliwość zmiany decyzji w trybie art. 154 k.p.a. są: ostateczny charakter decyzji nieprzyznającej praw oraz interes społeczny lub słuszny interes strony. Ponadto jak trafnie podniósł Minister, w orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie wskazuje się na dodatkową przesłankę, która wprawdzie nie została wyrażoną expressis verbis w redakcji tego przepisu, ale wynika z jego wykładni systemowej, mianowicie ten tryb wzruszania niewadliwych decyzji może dotyczyć wyłącznie takich, które mając charakter uznaniowy lub decyzji przy wydawaniu których organ administracji publicznej ma do wyboru pewną gamę rozstrzygnięć, z których każde jest zgodne z prawem (por. wyroki NSA: z 5.01.2010 r. I OSK 18/09, Lex nr 597386; z 25.02.2011 r. I OSK 607/10 Lex nr 784233; z 11.01.2012 r. sygn. akt II OSK 2024/10 Lex nr 1138044). Nie ma on natomiast zastosowania do decyzji związanych, a więc takich, w których w określonym stanie faktycznym i prawnym, w zgodzie z prawem może być podjęte rozstrzygnięcie o ściśle określonej treści. Nie do przyjęcia jest bowiem pogląd, że w tym trybie możliwe byłoby wzruszanie każdej decyzji ostatecznej, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Gdyby tak dosłownie rozumieć ten przepis to, jak podkreślił w ostatnim z wyżej przywołanych orzeczeń Naczelny Sąd Administracyjny, w przypadku decyzji związanych dochodziłoby do kolizji z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co byłoby zaprzeczeniem podstawowych reguł wykładni prawa, gdyż wykładnia nie może prowadzić do takich sprzeczności (w ramach jednego aktu prawnego - ustawy). Podstawowym zatem zagadnieniem, istotnym z punktu widzenia oceny legalności podjętego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia, jest ustalenie czy decyzja której uchylenia domagała się w tym trybie skarżąca, tj. decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] listopada 1967 r. nr [...] utrzymująca w mocy orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w W. z [...] sierpnia 1967 r. nr [...] o odmowie ustanowienia na rzecz dotychczasowej właścicielki prawa użytkowania do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] ma charakter uznaniowy, czy też związany. Materialnoprawną podstawą tego rozstrzygnięcia był art. 7 ust. 2 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50 poz. 279) zgodnie, z którym gmina uwzględni wniosek (o przyznanie prawa własności czasowej, obecnie użytkowania wieczystego, złożony w terminie 6 miesięcy od objęcia gruntu w posiadanie przez gminę), jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. Zgodnie z wolą prawodawcy wypełnienie przesłanek tegoż przepisu determinowało określone zachowanie organu, czyli przepis formułował jednoznacznie sytuację, w której organ przychylał się do wniosku, a w której miał obowiązek go nie uwzględnić. Zatem, jeżeli wniosek dawnego właściciela złożony został w terminie, a określone w planie zabudowania, przeznaczenie gruntu, nie stało temu na przeszkodzie, organ miał obowiązek uwzględnić taki wniosek. Oznacza to, że przy wydawaniu w tym przedmiocie rozstrzygnięcia organowi nie pozostawiono luzu decyzyjnego, co wskazuje na charakter związany tej decyzji. Odnosi się to również do decyzji wydanej w tym przedmiocie w toku instancji. Bez znaczenia z tego punktu widzenia jest to, jak na przestrzeni zmieniającego się orzecznictwa sądów interpretowano, w kontekście przesłanek z art. 7 ust. 2 dekretu, przewidziane w planie zabudowania (planach zagospodarowania przestrzennego) przeznaczenie nieruchomości na określony cel (w niniejszej sprawie użyteczności publicznej). Zmieniające się w tym przedmiocie poglądy, nie oznaczają wszak, że w dacie podejmowania rozstrzygnięcia organ mógł, w ramach uznania administracyjnego odmówić lub przyznać dawnemu właścicielowi gruntu prawo użytkowania wieczystego (przychylając się do jednego z zmieniających się poglądów), a każde z tych rozstrzygnięć byłoby zgodne z prawem. W tym stanie rzeczy prawidłowe jest stanowisko Ministra, że decyzja, której uchylenia w trybie art. 154 k.p.a. domagała się skarżąca ma charakter związany, a zatem podnoszony w tym kontekście zarzut błędnej oceny charakteru tej decyzji przez organ, uznać należy za chybiony. Skoro zatem decyzja ta jest decyzją związaną, to uchylenie jej ww. trybie było w ocenie Sądu niedopuszczalne. To zaś oznacza, że zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury, odmawiająca uchylenia ostatecznej decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej na zasadach określonych w art. 154 k.p.a. jest zgodna z prawem. Kwestia oceny słusznego interesu strony lub interesu społecznego jako okoliczności przemawiające za uchyleniem ostatecznej decyzji (ich ważenia), jest w tej sytuacji zbędna. Bezprzedmiotowe bowiem jest badanie tych przesłanek, jeżeli z góry wiadomo, że kwestionowane rozstrzygnięcie nie może zostać wzruszone w żądanym przez stronę trybie ze względu na jego charakter. W tym stanie rzeczy nie można skutecznie zarzucić Ministrowi Infrastruktury, iż ten z uwagi na brak zweryfikowania w oparciu o obiektywne kryteria słusznego interesu strony - jako przesłanki uchylenia ostatecznej decyzji - opuścił się obrazy przepisów procedury administracyjnej. Z tego względu zarzut naruszenia przez organ art. 7, 8, 77 § 1 i 4 k.p.a., poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz błędnie przeprowadzone postępowanie wyjaśniające, nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przy ocenie materiału dowodowego, a zwłaszcza charakteru wydanej w sprawie decyzji dekretowej, nie doszło do przekroczenia granic ich swobodnej oceny. Z tego względu także zarzut naruszenia przez Ministra art. 80 k.p.a., jest w ocenie Sądu chybiony. W toku prowadzonego postępowania nie doszło również do istotnych naruszeń zasad ogólnych postępowania administracyjnego, a kwestionowana decyzja została uzasadniona zgodnie z dyrektywami wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a. Wprawdzie w uzasadnieniu tym błędnie przytoczono treść art. 154 § 1 k.p.a. (wskazano w niej m.in. na wymóg zgody strony na zmianę lub uchylenie decyzji), jednakże ta okoliczność nie miała wpływu na wynik sprawy i świadczy jedynie o braku staranności osoby redagującej tekst uzasadnienia decyzji. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270), orzekł jak w sentencji wyroku.