II SA/Lu 450/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Sidor (sprawozdawca),, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Starszy asystent sędziego Marcin Małek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 lipca 2012 r. sprawy ze skargi E. W., A. P., M. J. i M.S. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty z dnia [...] r. nr [...] w części dotyczącej działek nr [...] i nr [...]; II. zasądza od Wojewody na rzecz E. W., A. P., M. J. i M. S. solidarnie kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...], nr [...] Wojewoda po rozpatrzeniu odwołania M. J., M. S., A. P., E. W. utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia [...]., znak: [...] umarzającą postępowanie o zwrot nieruchomości położonej w Ł. oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,1210 ha i odmawiającą zwrotu nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...] o pow. 0,0184 ha, [...] o pow. 0,0331 ha, nr [...] o pow. 0,1605 ha, nr [...] o pow. 0,1187 ha na rzecz wnioskodawców. W uzasadnieniu wyjaśniono, że aktem notarialnym z dnia [...] lutego 1978r., Rep A Nr [...] w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz.U. Nr 10, poz. 64 ze zm.) została nabyta na rzecz Skarbu Państwa od W. i S. małżonków K. m.in. nieruchomość położona w Ł. oznaczona nr [...] i [...]. Zgodnie z decyzją o ustaleniu miejsca i realizacji inwestycji na terenie miasta Ł. nabyte nieruchomości przeznaczone były "między innymi pod budowę osiedla kopalni". Z wnioskiem o zwrot tych działek wystąpili spadkobiercy byłych właścicieli - E. W., M. J., A. P. i M. S.. Starosta postanowieniem z dnia [...] r. wyłączył do odrębnego postępowania wniosek dotyczący działki nr [...]. Następnie ustalono, że działka nr [...] została podzielona na działki nr [...] (o pow. 0,1210 ha), nr [...] (o pow. 0,0184 ha), nr [...] (o pow. 0,0331 ha), nr [...] (o pow. 0,1605 ha) i nr [...] (o pow. 0,1187 ha), które znajdują się odpowiednio w granicach działek aktualnie oznaczonych w ewidencji gruntów: nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] oraz nr [...]. W toku oględzin w dniu [...] organ I instancji stwierdził, że na działce nr [...] usytuowana jest część budynku banku PKO B.P. S.A., część garażu podziemnego oraz plac przed budynkiem pokryty nawierzchnią asfaltową; na działce nr [...] znajdują się schody do garażu podziemnego, ogrodzenie metalowe, plac z nawierzchnią asfaltową, na działce nr [...] znajduje się betonowy parking przed bankiem, na działce nr [...] znajduje się natomiast droga z płyt betonowych do kościoła, trawiaste boisko z bramkami, chodniki dla pieszych wzdłuż ogrodzenia przedszkola, trawa i drzewa (jabłonie, wierzby, modrzew), latarnia uliczna, słup energetyczny, kanał ciepłowniczy (wzdłuż płotu kościoła), natomiast na działce nr [...] znajduje się część budynku przedszkola, ogrodzenie przedszkola oraz zieleń. Następnie organ I instancji wskazał, że w toku rozprawy administracyjnej pełnomocnik skarżących popierał żądanie skarżących co do zwrotu działek nr [...] i nr [...], "nie wypowiadając się co do pozostałych części działki nr [...]" i podnosił, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, gdyż wywłaszczenie nie nastąpiło pod nasadzenie roślin, a przedszkole (obecnie żłobek) wybudowane zostało poza zwartymi granicami osiedla mieszkaniowego. Organ I instancji ustalił, że działka nr [...] (w graniach której leży część wywłaszczonej nieruchomości nr [...] ) stanowi własność Skarbu Państwa i jest w wieczystym użytkowaniu Banku PKO BP S.A., które zostało wpisane do księgi wieczystej w dniu [...] sierpnia 1992r. Z tego względu organ mając na uwadze art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stwierdził, że zwrot jest niedopuszczalny i umorzył postępowanie w tym zakresie. Właścicielem działek nr [...] (w graniach której leży część wywłaszczonej nieruchomości nr [...] ) oraz działki nr [...] (w graniach której leży część wywłaszczonej nieruchomości nr [...] ) jest natomiast Gmina Ł. Na działkach tych ustanowiono prawo użytkowania wieczystego na rzecz Banku PKO BP SA na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] r., wpisane do księgi wieczystej w dniu [...]. Organ stwierdził, że nie jest możliwy zwrot tych nieruchomości, gdyż nie są one już we władaniu Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Działka nr [...] (w graniach której leży część wywłaszczonej nieruchomości nr [...]) również stanowi własność Gminy Ł. i została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia. Zgodnie bowiem z planem realizacyjnym osiedla mieszkaniowego zatwierdzonym decyzją Wojewody z dnia [...] na przedmiotowej działce zaplanowano budowę żłobka wraz z infrastrukturą (kanalizacją sanitarną, wodociągową, deszczową). Budowa żłobka została zakończona w 1981r., co potwierdza operat przyjęty do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Ł. a zatem cel wywłaszczenia został zrealizowany. Także działka nr [...] (w granicach której leży część wywłaszczonej nieruchomości nr [...] ) stanowi własność Gminy Ł., na której w planie realizacyjnym przewidziano zieleń miejską (tereny zielone osiedla, ciągi piesze i infrastrukturę techniczną), a przez całą działkę przebiega kanał ciepłowniczy; cel ten został zrealizowany. Organ I instancji nie podzielił stanowiska pełnomocnika skarżących co do niezgodnego z celem wywłaszczenia zagospodarowania działek nr [...] i nr [...] stwierdzając, że osiedle mieszkaniowe obejmuje nie tylko domy mieszkalne, ale także infrastrukturę i urządzenia służące mieszkańcom, tj. szkoły, żłobki, przedszkola, boiska sportowe, zieleń osiedlową itp. Z tych względów organ I instancji odmówił zwrotu działek nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], a organ odwoławczy podzielił ustalenia i rozstrzygnięcie tego organu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniosła E. W., M. S., A. P. i M. J. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w części dotyczącej działek nr [...] i [...]. Skarżące zarzuciły, że organy nie ustaliły, jaki był cel wywłaszczenia oraz wadliwie przyjęły, że na przedmiotowych działkach została wybudowana infrastruktura osiedla. Zdaniem skarżących ani wskazanej zieleni, ani trawiastego boiska z bramkami, chodników dla pieszych wzdłuż ogrodzenia przedszkola, latarni ulicznej czy kanału energetycznego nie można uznać za budowę osiedla mieszkaniowego; nie ustalono również kto i w jakim celu wybudował żłobek, tym bardziej że znajduje się on poza zwartymi granicami osiedla. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, przy czym z mocy art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012r., poz. 270) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie, albowiem organy – wbrew art. 7, 77 § 1, 80, i art. 136 kpa nie przeprowadziły wyczerpującego postępowania dowodowego i nie dokonały wystarczających ustaleń, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz nie uzasadniły należycie rozstrzygnięcia (art. 107 § 3 kpa). Materialnoprawną podstawę decyzji stanowił art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2010r., Nr 102, poz. 651 ze. zm.), zwanej dalej ugn, który stanowi, że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Przepis art. 137 stanowi natomiast, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Jeżeli natomiast cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. Przy czym, w świetle art. 229 roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy tj. przed dniem 1 stycznia 1998r. nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione (co podkreśla się w orzecznictwie sądowym - przed dniem wejścia w życie ustawy) w księdze wieczystej. Obowiązkiem organu rozpoznającego sprawę o zwrot wywłaszczonej nieruchomości było więc ustalenie w pierwszej kolejności jakich nieruchomości dotyczy żądanie zwrotu, ocena czy żądanie to było dopuszczalne w świetle art. 229 ugn, a następnie ustalenie na jaki cel wywłaszczono nieruchomość i czy cel ten został zrealizowany (na całości bądź części nieruchomości) w ciągu 10 lat od wywłaszczenia. W sprawie niniejszej organ nie ustalił należycie zakresu żądania skarżących – we wniosku z dnia [...]. wskazywali oni bowiem na działkę nr [...], z której podziału powstały działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] i na działkę nr [...], która została objęta odrębnym postępowaniem, jednak podczas rozprawy administracyjnej pełnomocnik skarżących ograniczył się do popierania wniosku w zakresie tylko dwóch działek – nr [...] i nr [...] stwierdzając, że "nie wypowiada się do pozostałych części działki nr [...], a w piśmie z dnia [...] stycznia 2011r. /k.138/ "potwierdził, że ubiega się w imieniu wnioskodawczyń o zwrot działek nr [...] i nr [...]". Organ, mimo iż zwrócił na to uwagę, wydał jednak rozstrzygnięcie w odniesieniu do wszystkich pięciu działek (a więc także nr [...], nr [...] i nr [...]), nie ustalając precyzyjnie zakresu żądania. Ponadto badając sprawę organ wprawdzie prawidłowo ustalił, że działka nr [...], w granicach których leży część wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej nr [...] jest w użytkowaniu wieczystym Banku PKP B.P. S.A., wpisanym do księgi wieczystej w dniu [...]., co uniemożliwia jej zwrot i uzasadnia umorzenie postępowania w tym zakresie, to jednak w odniesieniu do pozostałych działek organ nie poczynił należytych ustaleń. W szczególności organ nie uzasadnił prawidłowo odmowy zwrotu działki nr [...] i nr [...] stwierdził bowiem, że działki te objęte są prawem użytkowania wieczystego, a więc wyklucza to możliwość ich zwrotu. Na gruncie obowiązujących przepisów stanowisko to nie jest usprawiedliwione, gdyż zgodnie z art.229 tylko użytkowanie wieczyste ustanowione i wpisane przed dniem [...] stycznia 1998r. do księgi wieczystej wyklucza roszczenia z art. 136 ust. 3 ugn. (por. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2011r., I OSK 1250/10). Organ odmawiając zwrotu tych działek powinien zatem odnieść się do przesłanki realizacji celu wywłaszczenia, czego nie uczynił. Ponadto organ nienależycie ocenił i uzasadnił realizację celu wywłaszczenia w odniesieniu do działek nr [...] i nr [...]. Jak wynika z akt sprawy przedmiotowe działki zostały wywłaszczone na rzecz Skarbu Państwa aktem notarialnym z dnia [...] lutego 1978r. na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974r., Nr 10, poz. 64). W paragrafie drugim tego aktu zapisano, że wywłaszczone nieruchomości "zgodnie z okazaną przy tym akcie decyzją o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji na terenie miasta Ł. wydanej przez Biuro Planowania Przestrzennego za nr [...] (...) przeznaczone są między innymi pod budowę osiedla kopalni." Organ rozpoznając wniosek o zwrot tych działek miał zatem obowiązek dokładnie ustalić – na podstawie wskazanej w tym akcie decyzji – jakie były cele wywłaszczenia, skoro – jak wynika z przytoczonego aktu notarialnego - budowa osiedla mieszkaniowego była jedynie jednym z tych celów. Tymczasem organ przyjął, że celem wywłaszczenia była wyłącznie budowa osiedla kopalni, nie uzasadniając swojego stanowiska. Organ rozpoznając sprawę ograniczył się więc jedynie do badania czy na wywłaszczonej nieruchomości zrealizowano osiedle mieszkaniowe i na podstawie zebranych materiałów stwierdził, że cel ten został zrealizowany w odniesieniu do działek nr [...] i nr [...]. Stanowiska organu nie uzasadnia zebrany materiał dowodowy. Brak jest przede wszystkim decyzji o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji na terenie miasta Ł. – na karcie nr 121 znajduje się wprawdzie kopia mapy "Strukturalna jednostka mieszkaniowa "Ś" dla KLZW" z adnotacją "Plan zatwierdzony decyzją Wojewody z dnia [...] maja 1978r., nr [...]", ale na mapie tej nie zaznaczono ani numerów działek, ani granic osiedla, co nie pozwala na przyjęcie, że wywłaszczone działki objęte były planowanym osiedlem mieszkaniowym – nie można więc odnieść się należycie do zarzutu skargi, iż żłobek znajdujący się na działce nr [...] położony jest poza zwartym obszarem osiedla. Poza tym organ w sposób nieuzasadniony przyjął, że działka nr [...] została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia, bowiem znajduje się na niej zieleń miejska oraz infrastruktura techniczna. Wprawdzie zgodzić się należy z powołanym przez organ orzecznictwem sądowoadministracyjnym, z którego wynika, że w przypadku wywłaszczenia nieruchomości pod osiedle mieszkaniowe cel wywłaszczenia uznaje się za zrealizowany nie tylko w razie wybudowania na objętych wywłaszczeniem nieruchomościach budynków mieszkalnych, ale również obiektów handlowych, ulic i ciągów pieszych, a także infrastruktury towarzyszącej, w szczególności terenów zielonych pełniących funkcje rekreacyjne, to jednak w każdym wypadku należy szczegółowo odnieść istniejące aktualnie na poszczególnych działkach urządzenia do urządzeń planowanych przy wywłaszczeniu. Nie każda bowiem infrastruktura czy tereny zielone będą mogły być uznane za realizację celu wywłaszczenia polegającego na budowie osiedla mieszkaniowego, jeśli nie są one ściśle z tym osiedlem i jego funkcjami związane. W odniesieniu do infrastruktury towarzyszącej czy zieleni miejskiej istotne jest przede wszystkim to czy urządzenia te były planowane – choćby ogólnie – przy wywłaszczeniu, a przede wszystkim powiązanie tych urządzeń z innymi istniejącymi obiektami oraz ich przeznaczeniem – ważny jest również stopień zorganizowania tych urządzeń np. boiska szkolnego, zieleni miejskiej – za zieleń miejską nie można bowiem uznać luźno rosnących drzew i krzewów czy też boiska szkolnego urządzonego w sposób przypadkowy. Również infrastruktura (chodniki, inne ciągi piesze, latarnie) do takich przypadkowych, nie celowych urządzeń nie może być jej uzupełnieniem. Infrastruktura musi być bowiem również zamierzona i zgodna z celem wywłaszczenia, a nie powstała jedynie "przy okazji". Dotyczy to również istniejących budynków usługowych - organ powinien badać w szczególności jaki jest charakter tych usług, czy były one na danym obszarze planowane, czy zostały zrealizowane ze względu na potrzeby mieszkańców tego osiedla, kiedy rozpoczęto ich budowę. Z uzasadnienia organu nie wynika natomiast, by zagospodarowanie działki nr [...] (droga z płyt betonowych do kościoła, trawiaste boisko z bramkami, chodniki dla pieszych wzdłuż ogrodzenia przedszkola, trawa i drzewa (jabłonie, wierzby, modrzew), latarnia uliczna, słup energetyczny, kanał ciepłowniczy (wzdłuż płotu kościoła) miało charakter zorganizowany, celowy, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkańców, nie wiadomo w szczególności kiedy i przez kogo istniejące urządzenia zostały wykonane. W szczególności nie uniemożliwia zwrotu nieruchomości umieszczenie pod powierzchnią działek urządzeń infrastruktury technicznej, takich jak kable elektroenergetyczne (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17 czerwca 2011r., II SA/Po 158/11). W związku z tym nie można zatem stwierdzić, że na działce tej zrealizowany został przyjęty przez organ cel wywłaszczenia tj. budowa osiedla mieszkaniowego. Brak należytych ustaleń we wskazanym zakresie stanowi naruszenie przez organy obu instancji przepisów procesowych, co mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, dlatego Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" i art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O zwrocie kosztów postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 cyt. ustawy. Badając sprawę ponownie organ określi precyzyjnie zakres wniosku, następnie ustali cele wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości i w odniesieniu do każdej z działek (zależnie od wniosku) oceni czy cel wywłaszczenia został zrealizowany mając na uwadze powyższe rozważania.