I OSK 1250/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Lech (spr.), Sędzia NSA Anna Łukaszewska – Macioch, Sędzia del. WSA Jolanta Rudnicka, Protokolant starszy sekretarz sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 marca 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 40/10 w sprawie ze skargi Z. D. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 5 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 40/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę Z. D. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] października 2009 r., nr [...], w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny sprawy: T. I. umową sprzedaży, zawartą w formie aktu notarialnego dnia [...] marca 1977 r. rep. [ ] zbył w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości na rzecz [...] w K., parcele: [...] b. gm. kat. B. Przedmiotowe nieruchomości przeznaczone były pod budowę Zakładu nr 3 [...] w K. – P., zgodnie z decyzją Zarządu [...] z dnia [...] grudnia 1975 r. nr [...], zatwierdzającą plan realizacyjny budowy wskazanego wyżej zakładu. Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego dla Krakowa – Podgórza z dnia 3 września 1992 r. sygn. akt I. Ns 113/91/P spadek po T. I. nabył Z. D. w całości. Decyzją z dnia [...] lipca 1991 r. nr [...] Wojewoda K. stwierdził nabycie z mocy prawa przez [...] w K. z dniem [...] grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa, położonego w K. przy ul. [...] obręb [...] działki nr [...] o pow. 138 693 m2, z której w następstwie podziałów powstała między innymi działka nr [...]. Powyższe prawo zostało ujawnione w księdze wieczystej nr [...] w dniu 6 marca 1992 r. W dniu 13 lutego 2009 r. Z. D. złożył wniosek o zwrot wywłaszczonych parcel: [...] o pow. 1460 m2 i [...] o pow. 446 m2, objętych poprzednio księgą wieczystą nr [...], a obecnie wchodzących w skład działki ewidencyjnej nr [...] położonej w obrębie [...] jedn. ewid. [...] objętych księgą wieczystą [...]. Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] maja 2009 r., nr [...] (sprostowaną postanowieniem z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...]), na podstawie art. 4, art. 9b1, art. 136 ust. 3, art. 142 oraz art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.), orzekł o odmowie zwrotu Z. D. części działki ewidencyjnej nr [...] o pow. 16 171 m2 położonej w obrębie [...] jedn. ewid. [...], w granicach wywłaszczonych parcel: [...] o pow. 1460 m2 i [...] o pow. 446 m2 b. gm. kat. B. Wojewoda M. w decyzji z dnia [...] października 2009 r. [...] utrzymał w mocy wskazaną wyżej decyzję. Organ stwierdził, że choć na Skarbie Państwa na podstawie art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami ciąży obowiązek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli nie została ona wykorzystana na cele dla których nastąpiło wywłaszczenie, to obowiązek ten znosi art. 229 tejże ustawy, który w analizowanej sytuacji znalazł zastosowanie, ponieważ nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej, a za taką należy uważać jakikolwiek inny podmiot niż Skarb Państwa i wywłaszczonego właściciela. Ponadto Wojewoda M. wskazał, że zaistnienie przesłanek wymienionych w art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami zwalnia organ od badania, czy zachodzą w danej sprawie przesłanki zbędności nieruchomości na cele wywłaszczenia określone w art. 137 ust. 1 tej ustawy. Odnosząc się do zarzutu odwołującego się do związania organów państwa wpisami w księdze wieczystej, to jest wpisem jako właściciela [...], Wojewoda M. wskazał, że również późniejsze wpisy, a w szczególności wykreślenie [...] z działu II księgi posiadają taki sam charakter. Na tę decyzję Z. D. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarzucając jej między innymi naruszenie art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez dokonanie jego błędnej interpretacji, w myśl której osobą trzecią w rozumieniu tego przepisu jest każdy podmiot nie będący Skarbem Państwa lub jednostką samorządu terytorialnego, W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Uczestnik postępowania [...] Sp. z o.o. w Krakowie wniósł o oddalenie skargi. Wyrokiem z dnia 5 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 40/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalając skargę Z. D. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] października 2009 r., wskazał, że skoro wywłaszczenie zostało dokonane na rzecz Skarbu Państwa, to nie można skutecznie twierdzić, że jeżeli stroną umowy było przedsiębiorstwo państwowe [...], to wywłaszczenie nastąpiło na rzecz tego przedsiębiorstwa. Sąd przyznał, że [...] uczestniczyły w procesie wywłaszczenia, ale nie były one stroną stosunku prawnego jaki powstał pomiędzy wywłaszczanym w osobie T. I. i wywłaszczającym w osobie Skarbu Państwa. Sąd podkreślił bowiem, że zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym w dacie zawarcia umowy przez T. I. wywłaszczenie mogło nastąpić jedynie na rzecz Państwa. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że chociaż [...] uczestniczyły w samym procesie wywłaszczenia nie przysługiwał im przymiot strony. Tym samym – w ocenie Sądu – zasadnie Wojewoda M. stwierdził, że [...] były osobą trzecią, w rozumieniu przepisu art. 229 ustawy z 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jest nią bowiem każda osoba inna (zatem trzecia) niż poprzedni właściciel nieruchomości i Skarb Państwa, na którego rzecz utracił on swą własność. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że wpis do księgi wieczystej prawa własności nieruchomości nie miał i nie ma charakteru konstytutywnego, a przejście prawa własności nieruchomości następuje niezależnie od dokonania lub nie odpowiedniego wpisu w księdze wieczystej. Zatem – zdaniem Sądu – argument, że ujawnienie w księdze wieczystej [...] powoduje, iż należy je uznać za właściciela nieruchomości, nie znajduje podstaw prawnych. Sąd wskazał przy tym, że wpisem jest także wykreślenie [...] jako właściciela nieruchomości i wpisanie w to miejsce Skarbu Państwa. Sąd stwierdził, że skoro [...] w dacie zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości z dnia [...] marca 1977 r. rep. [...] były przedsiębiorstwem państwowym, zatem należy uznać, że na jej podstawie to nie one, a Skarb Państwa nabył prawo własności przedmiotowych nieruchomości, a [...] jako przedsiębiorstwo państwowe wykonywały jedynie uprawnienia właścicielskie Skarbu Państwa. Na marginesie Sąd wskazał, że sąd administracyjny (również samorządowe i państwowe organy administracji) nie posiada w zakresie swojej kognicji możliwości badania prawidłowości wpisów w księgach wieczystych Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę kasacyjną złożył Z. D., wnosząc o jego uchylenie oraz o uchylenie poprzedzających go decyzji Wojewody M. i Prezydenta Miasta K. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu niezgodnej z Konstytucją interpretacji pojęcia "osoby trzeciej". Zdaniem skarżącego osobą trzecią jest podmiot nie biorący udziału w wywłaszczeniu nieruchomości i nie jest nią przedsiębiorstwo państwowe, które nie mogło z mocy prawa nabyć prawa użytkowania wieczystego, gdy naruszało to prawa osób trzecich (poprzednich właścicieli). W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor doszedł do przekonania, że skoro [...] nie były osobnym od Skarbu Państwa podmiotem prawa własności, to nabycie następowało na ich rzecz oraz w ich interesie. Tym samym – w ocenie skarżącego kasacyjnie – [...] nie mogą być uznane za osobę trzecią, na rzecz której ustanowiono prawo użytkowania wieczystego, gdyż to właśnie [...] rozpoczęły i zainicjowały procedurę wywłaszczeniową. Wskazano ponadto, że norma wyrażona w art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi kontynuację ochrony osób trzecich wyrażonej w art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 73, poz. 464). Podkreślono, że w przypadku tego przepisu (art. 2) nigdy nie powstały wątpliwości, iż osobą trzecią jest osoba wywłaszczona lub jej spadkobiercy, jeżeli istnieją podstawy do zwrotu nieruchomości. W taki sam sposób należy, zdaniem skarżącego kasacyjnie, interpretować art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W ocenie skarżącego kasacyjnie dla rozpatrywanego zagadnienia nie ma więc żadnego znaczenia, iż poprzedni właściciel nie złożył wcześniej wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, zwłaszcza, że bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu uwłaszczeniowym, a to z tego względu, że organy stosujące prawo wbrew art. 28 k.p.a. nie poinformowały go o nim (co jest przedmiotem odrębnych postępowań). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten stanowi, że roszczenie, o którym mowa a art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie tejże ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Podkreślić należy, że przepis art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami zawiera regulację przejściową – normuje status prawny nieruchomości obciążonej użytkowaniem wieczystym pod rządami poprzednio obowiązującego prawa, uzależniając ten status wyłącznie od ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej oraz ujawnienia tego prawa w księdze wieczystej. Oznacza to, że art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest wyjątkiem od zasady określonej w art. 136 ust. 3 tej ustawy i uniemożliwia dochodzenie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części w przypadku, gdy przed 1 stycznia 1998 r. (wejście w życie ustawy) ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Ten fakt oznacza, że poprzedni właściciel w rozumieniu art. 229 tej ustawy utracił roszczenie domagania się zwrotu tej nieruchomości w trybie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, choćby spełnione były przesłanki do zwrotu. Wymaga również zwrócenia uwagi, że art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami zamieszczony został w dziale VII wskazanej ustawy, jest przepisem przejściowym o charakterze intertemporalnym. Charakter prawny przepisów przejściowych polega na tym, że odnoszą się one do stosunków prawnych istniejących w momencie wprowadzania w życie nowej regulacji prawnej i mają na celu specjalne uregulowanie tych stosunków prawnych w świetle wchodzącej w życie nowej ustawy. Zatem punktem odniesienia przepisów przejściowych jest dotychczasowy stan prawny i ukształtowane na podstawie tego stanu stosunki prawne trwające w momencie wejścia w życie nowych przepisów. Przepis art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami należy zatem rozumieć w ten sposób, że nie można orzec o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej wówczas, gdy nieruchomość została sprzedana lub oddana w użytkowanie wieczyste przed wejściem w życie tej ustawy i stan taki trwa w dniu jej wejścia w życie. Zaznaczyć przy tym należy, że wskazany przepis zasadniczą rolę przypisuje wpisowi do księgi wieczystej prawa użytkowania wieczystego. Istotne jest, aby prawo użytkowania wieczystego zostało ujawnione w księdze wieczystej przed dniem 1 stycznia 1998 r. Przypomnieć należy, że powołana ustawa o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości przewidywała, że wywłaszczenie, jako przymusowa forma odjęcia lub ograniczenia prawa własności indywidualnej na rzecz Państwa może mieć zastosowanie dopiero wówczas, gdy właściciel nie zgodził się na dobrowolne odstąpienie nieruchomości w drodze cywilnoprawnej umowy sprzedaży nieruchomości. Zasadę tę wyrażał właśnie art. 6 tejże ustawy, zgodnie z którym zainteresowany organ administracji państwowej, instytucja lub przedsiębiorstwo państwowe zamierzające nabyć nieruchomość niezbędną do realizacji celów lub zadań określonych w art. 3 ustawy obowiązane było najpierw wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości. To dobrowolne odstąpienie nieruchomości następowało drodze zawarcia umowy sprzedaży lub umowy zamiany nieruchomości. Do takich umów miały zastosowanie odpowiednie przepisy kodeksu cywilnego. Podkreślić w tym miejscu należy, ze nabycie nieruchomości w trybie art. 6 powołanej ustawy następowało zawsze na rzecz Państwa, co nie może budzić wątpliwości w kontekście treści art.2 ust. 1 omawianej ustawy. Przepis ten stanowił, że wywłaszczenie może nastąpić jedynie na rzecz Państwa. W związku z tym stwierdzić należy, że w każdym przypadku wywłaszczenia na postawie ustawy o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości nieruchomość stawała się własnością Państwa i wchodziła w skład mienia ogólnonarodowego w rozumieniu art. 8 ówcześnie obowiązującej Konstytucji z 22 lipca 1952 r. (Dz. U. 1976, Nr 7, poz.36). Podmiot państwowy ubiegający się o wywłaszczenie spełniał jedynie funkcję organu działającego w imieniu Państwa. Taki wniosek wypływa nie tylko z przepisów ustawy wywłaszczeniowej z dnia 12 marca 1958 r., ale również z obowiązujących wówczas przepisów Kodeksu cywilnego. Zauważyć należy, że w niniejszej sprawie poprzednik prawny skarżącego kasacyjnie zbył sporną nieruchomość w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, na rzecz [...] zaś te nabyły w dniu [...] grudnia 1990 r. z mocy prawa prawo użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa położonej w K. przy ul. [...] obręb [...] działki nr [...]o pow. 138 693 m2, z której w następstwie podziałów powstała między innymi działka nr [...]. Powyższe prawo zostało ujawnione w księdze wieczystej nr [...] w dniu [...] marca 1992 r. Stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie w dacie zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości przez T. I., to jest w dniu [...] marca 1977 r. przedsiębiorstwo państwowe nie mogło nabyć we własnym imieniu i na swoją rzecz ani własności nieruchomości, ani prawa użytkowania wieczystego, a to z uwagi na obowiązujący w ówczesnym czasie art. 128 Kodeksu cywilnego, który wyrażał zasadę jednolitego funduszu własności państwowej. Sformułowana w tym przepisie zasada oznaczała, że wyłącznie Państwo mogło być właścicielem mienia państwowego, do którego zachowywało pełnię uprawnień właścicielskich. Natomiast państwowe osoby prawne wykonywały w imieniu własnym względem zarządzanych przez nie części mienia ogólnonarodowego uprawnienia płynące z własności państwowej. Zatem to Państwo zachowało uprawnienia właścicielskie także co do mienia znajdującego się w zarządzie przedsiębiorstwa państwowego i w tym wyrażała się zasada jednolitej własności państwowej. Nawet zmiana art. 128 Kodeksu cywilnego dokonana ustawą o zmianie kodeksu cywilnego, która weszła w życie w dniu 1 lutego 1989 r. (Dz. U. Nr.3, poz. 11) nie dała jednoznacznej odpowiedzi, czy w chwili wejścia w życie znowelizowanego przepisu państwowe osoby prawne stały się właścicielem mienia będącego w ich władaniu. W doktrynie i orzecznictwie przeważał jednak pogląd, że zmiana art. 128 Kodeksu cywilnego nie spowodowała przekształcenia prawa zarządu państwowych osób prawnych gruntami państwowymi w prawo własności (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 11 października 1990 r., III AZP 13/90). Zauważyć należy, że dopiero w art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464) jednoznacznie wskazano, że z dniem 5 grudnia 1990 r. państwowe osoby prawne uzyskały prawo użytkowania wieczystego gruntów będących w ich dotychczasowym zarządzie. Grunty te przed nowelizacją art. 128 Kodeksu cywilnego stanowiły własność Skarbu Państwa lub gminy. Bezspornie do dnia 31 stycznia 1989r. pomimo tego, że stroną umowy było przedsiębiorstwo państwowe lub inna państwowa osoba prawna, właścicielem nabytej od osoby fizycznej nieruchomości nie było to przedsiębiorstwo, czy inna państwowa osoba prawna, lecz Państwo (por. uchwała 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 7 listopada 1980 r., sygn. III CZP 2/80). Po dniu 31 stycznia 1989 r. państwowa osoba prawna nabywając w drodze czynności prawnej nieruchomość stawała się jej właścicielem. Wobec tego rację należy przyznać Sądowi pierwszej instancji, który w niniejszej sprawie uznał, że [...] wykonywały jedynie uprawnienia właścicielskie w imieniu Skarbu Państwa. Stronami tej umowy byli bowiem T. I. i Państwo. Przedsiębiorstwo państwowe ubiegające się o wywłaszczenie (a tak było w przypadku [...]) spełniało bowiem funkcje organu działającego w imieniu państwa – w myśl obowiązującego wówczas art. 128 § 1 Kodeksu cywilnego, o czym była już mowa powyżej. Przyjęcie odmiennego stanowiska, prezentowanego też przez autora skargi kasacyjnej prowadziłoby do wniosku, że nie doszło do wywłaszczenia, skoro wywłaszczenie mogło nastąpić wyłącznie na rzecz Państwa. W odniesieniu do zarzutu skargi kasacyjnej o błędnej interpretacji pojęcia "osoby trzeciej" dokonanej przez Sąd pierwszej instancji rozważyć należy, czy [...] są osobą trzecią w rozumieniu art. 229 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zauważyć należy, że ustawa ta nie zawiera definicji pojęcia "osoby trzeciej", lecz w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd, że osobą trzecią w rozumieniu art. 229 tejże ustawy jest każda – zarówno fizyczna, jak i prawna – osoba inna (zatem trzecia) niż poprzedni właściciel lub Skarb Państwa, na którego rzecz utracił on swą własność (por. wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2001 r., I SA 2469/99). W niniejszej sprawie pamiętać należy – o czym wspomniano już w powyższych rozważaniach – że stronami umowy zawieranej w trybie art. 6 ustawy wywłaszczeniowej z 12 marca 1958 r. był poprzedni właściciel nieruchomości, jako zbywający oraz Państwo, jako nabywca nieruchomości. Prezentowanej przez autora skargi kasacyjnej tezie, że [...] nie mogą być uznane za osobę trzecią, bo były stroną umowy sprzedaży i nabywcą wywłaszczonej nieruchomości przeczą też dokumenty zgromadzone przez organy administracji orzekające w sprawie, z których wynika, że [...] w dniu [...] grudnia 1990 r. nabyły z mocy prawa prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości. Oznacza to, że [...] nabywając użytkowanie wieczyste nie były nigdy wcześniej właścicielem nieruchomości. W związku z tym, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie fakt ustanowienia na nieruchomości prawa użytkowania wieczystego i wpisania go do księgi wieczystej powoduje, że spełniona została przesłanka określona w art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zatem roszczenie o zwrot tej nieruchomości nie mogło być uwzględnione. Sąd pierwszej instancji zasadnie też uznał, iż [...] były osobą trzecią w rozumieniu art. 229 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wobec tego jako niezasadny ocenić należy zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu w zaskarżonym wyroku art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł, jak w sentencji.