I SA/Wa 470/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Boniecka - Płaczkowska Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lipca 2012 r. sprawy ze skargi [...] Przedsiębiorstwa [...] w W. Sp. z o. o. w W. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...], znak: [...] Wojewoda [...], po rozpatrzeniu zażalenia [...] Przedsiębiorstwa [...] w W. Sp. zo.o. na postanowienie Starosty [...] z [...] listopada 2011 r. odmawiające zawieszenia postępowania w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w W. Dzielnicy [...] przy ul. [...] oznaczonej obecnie w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Postanowienie powyższe wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Pismem z dnia [...] sierpnia 2011 r. [...] Przedsiębiorstwo [...] w W. Sp. z o.o. wniosło o zawieszenie, w trybie art. 97 § 1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego, postępowania dotyczącego zwrotu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] oznaczonej obecnie w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2,, do czasu zakończenia postępowania prowadzonego przez Prezydenta W. w przedmiocie ustanowienia na rzecz wnioskodawcy prawa użytkowania wieczystego ww. gruntu. W uzasadnieniu przedsiębiorstwo wskazało, iż jego zdaniem rozpatrzenie wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego stanowi zagadnienie wstępne w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r., znak: [...], Starosta [...] odmówił zawieszenia postępowania i wskazał, że rozpatrzenie przedmiotowej sprawy i wydanie decyzji nie zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy ustanowienia użytkowania wieczystego oraz, że nie stanowi ono zagadnienia wstępnego, w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Wskazał ponadto, że postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości ma pierwszeństwo przed postępowaniem o ustanowienie użytkowania wieczystego nawet, gdy wniosek o zwrot był późniejszy aniżeli wszczęcie postępowania o ustanowienie użytkowania wieczystego. Na postanowienie powyższe zażalenie do Wojewody [...] złożyło [...] Przedsiębiorstwo [...] Sp. zo.o. z siedzibą w W., zarzucając zaskarżonemu postanowieniu naruszenie przepisu art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Po rozpatrzeniu zażalenia Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...]utrzymał w mocy postanowienie z dnia [...] listopada 2011 r. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że zagadaniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa mogą być wyłącznie zagadnienia prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Wskazał ponadto, że uprzednie rozstrzygnięcie sprawy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego nie jest konieczne do zakończenia sprawy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Tym samym, kwestia ustanowienia prawa użytkowania wieczystego, nie stanowi zdaniem organu, zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 pkt 4 kpa. w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Wojewoda wyjaśnił przy tym, że postępowanie zwrotowe wywołuje dalej idące skutki prawne, niż ustanowienie prawa użytkowania wieczystego. Wskazał przy tym, że zgodnie z art. 200 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stwierdzenie nabycia prawa użytkowania wieczystego przez posiadacza gruntów państwowych nie może naruszać praw osób trzecich. W konsekwencji uznał, że trwające postępowanie uwłaszczeniowe nie może naruszać prawa poprzednich właścicieli do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Dodatkowo wskazał, że dla zasadności roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie ma znaczenia czy wniosek o zwrot został złożony przed po dacie 5 grudnia 1990 r. Od powyższego postanowienia [...] Przedsiębiorstwo [...] w W. Sp. z o.o. wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze zarzuciło organowi naruszenie: - art. 97 § 1 pkt 4 kpa poprzez odmowę zawieszenia postępowania w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie w przedmiocie uwłaszczenia ma istotny wpływ na los postępowania w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości; - art. 28 w zw. z art. 64 § 2 kpa w zw. z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami polegające na zaniechaniu wezwania do uzupełnienia braków formalnych wnioskujących o zwrot nieruchomości poprzez wskazania pozostałych stron uprawnionych do wystąpienia z wnioskiem o zwrot nieruchomości, a w konsekwencji przedwczesne ustalenie, że doszło do skutecznego wystąpienia z wnioskiem o zwrot nieruchomości, o którym mowa w art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W uzasadnieniu skarżąca spółka zarzuciła ponadto, że organy nie dokonały właściwych ustaleń w zakresie określenia czy wniosek pochodzi od wszystkich podmiotów legitymowanych czynnie. Zdaniem skarżącego z dokumentów własnościowych wynika bowiem, że osoby wnioskujące o zwrot nieruchomości aktualnie oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] są następcami prawnymi jedynie części osób, którym przysługiwała współwłasność nieruchomości w dacie wywłaszczenia. Ponadto wskazał, że postępowanie dotyczące ustanowienia prawa użytkowania wieczystego stanowi prejudykat w stosunku do postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości, gdyż pozytywne rozpoznanie wniosku o uwłaszczenie rzutowałoby na los wniosku o zwrot. Odpowiadając na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazał natomiast, że nie wskazano w niej żadnych nowych okoliczności sprawy, mogących mieć wpływ na sposób rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270.). W sprawie niniejszej kluczową kwestią wymagającą rozstrzygnięcia jest ustalenie, czy rozstrzygnięcie sprawy dotyczącej stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oznaczonej jako działka nr 77, stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego w postępowaniu o zwrot nieruchomości [...] położonej w Dzielnicy [...] przy ul. [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...]. W tym miejscy wyjaśnić należy, że z treści przepisu art. § 1 pkt 4 kpa organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Z zagadnieniem wstępnym, w rozumieniu powołanego przepisu, mamy zatem do czynienia wówczas, gdy istnieje konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego przez inny organ lub sąd, co należy rozumieć w ten sposób, że dana kwestia prawna stała się niezbędna do rozstrzygnięcia w toku postępowania administracyjnego, lub przepisy prawa wymagają ustalenia stanu prawnego w danej kwestii, mającej znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a w toku postępowania okaże się, że ustalenie tego stanu może nastąpić tylko w drodze rozstrzygnięcia właściwego organu lub sądu. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie nie jest możliwe. Zawieszenie postępowania na tej podstawie uzależnione jest natomiast od wystąpienia łącznie trzech przesłanek: 1) postępowanie administracyjne jest w toku; 2) rozstrzygnięcie sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, czyli istnieje związek przyczynowy pomiędzy zagadnieniem wstępnym a rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej; 3) zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie sytuacja taka nie wystąpiła, bowiem nie sposób uznać, aby rozstrzygnięcie sprawy o zwrot działki nr [...] zależało od rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej ustanowienia na rzecz skarżącej użytkowania wieczystego do ww. gruntu. W tym miejscu wskazać należy, że stosownie do treści art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) powoływana dalej jako "ugn", poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Jak wynika z ugruntowanego już orzecznictwa sądów administracyjnych, uprawnienie byłego właściciela ma pierwszeństwo przed wszystkimi innymi roszczeniami, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Inne stanowisko w tej kwestii godziłoby nie tylko w zasadę pewności obrotu prawnego, lecz także w konstytucyjną zasadę ochrony prawa własności i innych praw majątkowych wyrażoną (patrz: art. 64 Konstytucji RP). Prawo żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości niewykorzystanej na cele wskazane w decyzji wywłaszczeniowej ograniczone jest jedynie w sytuacji przewidzianej w art. 229 ugn, zgodnie z którym jeżeli przed dniem 1 stycznia 1998 r. rozporządzono wywłaszczoną nieruchomością w sposób określony w tym przepisie (została ona sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej) i fakt ten został ujawniony w księdze wieczystej, to byłemu właścicielowi, ewentualnie jego następcy prawnemu, nie przysługuje roszczenie o jej zwrot, choćby spełnione były przesłanki do zwrotu określone w powołanych przepisach. Wskazać przy tym należy, że jest to jedyna regulacja w całym systemie prawnym, która wyłącza skuteczne domaganie się zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w celu ochrony osób trzecich, które nabyły własność tej nieruchomości lub stały się jej użytkownikami wieczystymi (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 647/10). Celem wyżej wskazanego przepisu jest natomiast usankcjonowanie stanu prawnego powstałego przed wejściem w życie cytowanej ustawy w wyniku sprzedaży wywłaszczonej nieruchomości lub oddania jej w użytkowanie wieczyste, jeżeli prawa nabywcy zostały ujawnione w księdze wieczystej. Sama treść powołanego przepisu pozwala zatem stwierdzić, że rozstrzygnięcie kwestii roszczenia strony skarżącej o oddanie spornej nieruchomości w użytkowanie wieczyste nie stanowi zagadnienia wstępnego w postępowaniu o zwrot nieruchomości. Wręcz przeciwnie, to zagadnienie zasadności roszczenia o zwrot nieruchomości jest zagadnieniem wstępnym dla nabycia przez państwową jednostkę organizacyjną prawa użytkowania wieczystego tej nieruchomości, skoro nabycie tego prawa nie może nastąpić z naruszeniem praw osób trzecich (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 22 września 2009 r., sygn. akt II SA/Bd 178/09). Bezzasadny jest również, zdaniem Sądu, zarzut skargi dotyczący niezbadania przez organy orzekające w przedmiocie zawieszenia postępowania, czy wniosek o zwrot nieruchomości złożony został przez wszystkie uprawnione do tego osoby. Jak już wskazano sprawa niniejsza dotyczy kwestii zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, natomiast poruszony problem podlegać będzie badaniu w postępowaniu dotyczącym zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Wobec powyższego stwierdzić należy, iż organy orzekające w niniejszej sprawie zasadnie uznały, że sprawa roszczenia strony skarżącej o ustanowienia na jej rzecz prawa użytkowania wieczystego nie stanowi zagadnienia wstępnego w stosunku do sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Tym samym zarzuty skargi odnoszące się do zaskarżonego postanowienia w związku z zastosowaniem art. 97 § 1 pkt 4 kpa nie zasługiwały na uwzględnienie. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), orzekł jak w sentencji