VII SA/Wa 558/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, , Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, , Protokolant Sekr. sąd. Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lipca 2012 r. sprawy ze skargi S. [...] [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2012 r. znak [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia dokumentacji powykonawczej skargę oddala Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 września 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 951/11, po ponownym rozpatrzeniu odwołania R. i J. R. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...]sierpnia 2010 r., nr [...], nakładającej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, na GDDKiA obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 30 listopada 2010 r., dokumentacji powykonawczej inwestycji wykonanej w ramach decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2001 r., nr [...], o pozwoleniu na przebudowę ul. [...] w [...] na skrzyżowaniu z projektowaną autostradą A-4 odcinek węzeł [...]-[...] [...], uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu nałożenia obowiązków i w tym zakresie wyznaczył termin do dnia [...] czerwca 2012 r., a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ wskazał, iż inwestycja będąca przedmiotem postępowania administracyjnego została wykonana na podstawie decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2001 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na przebudowę ul. [...] w [...] na skrzyżowaniu z projektowaną autostradą A-4 odcinek "węzeł [...]" - "węzeł [...]" na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] położonych w rejonie: ul. [...], projektowanej autostrady A-4, ul. [...], ul. [...], ul. [...], ul. [...], oraz linii kolejowej (relacja [...]-[...]), w [...] wraz z przebudową i budową sieci i urządzeń uzbrojenia terenu. Pismem z dnia [...] grudnia 2004 r., uzupełnionym pismem z dnia [...] grudnia 2004 r., inwestor zawiadomił o zakończeniu robót. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] przyjął zawiadomienie o zakończeniu przedmiotowych robót, nie wnosząc sprzeciwu, co potwierdza jego pismo z dnia [...]października 2010 r., znak: [...]. Następnie ostateczną decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2008 r., znak: [...] orzeczono o stwierdzeniu nieważności w/w decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2001 r., nr [...], o pozwoleniu na budowę. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia [ września 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 951/11, którego wykonaniem jest niniejsza decyzja wskazał, że "Obowiązkiem organu nadzoru budowlanego było wydanie jednej z decyzji o których mowa, w art. 51 ust. 1 pkt. 1 lub 2 Prawa budowlanego. Korzystając z tego uprawnienia (obowiązku) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]. nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia dokumentacji powykonawczej przyjmując, że inwestycja została zrealizowana zgodnie z pozostającą w tym czasie w obrocie prawnym decyzją o pozwoleniu na budową oraz przepisami prawa budowlanego. W świetle powyższych rozważań stanowisko organu I instancji - co do zasady - należało podzielić". Organ wskazał, iż w przywołanym wyroku Sąd ponadto zauważył, że skoro wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji udzielającej pozwolenia na budowę powoduje, że inwestor nie dysponuje już żadną dokumentacją projektową zrealizowanego obiektu to celowym jest zobowiązanie go do wykonania określonych czynności w ramach art. 51 ust. 1 pkt. 1 - t.j. sporządzenia dokumentacji powykonawczej. Dopiero sporządzenie tej ostatniej pozwoli organowi ocenić czy roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z przepisami prawa budowlanego. Niestwierdzenie naruszenia prawa powinno skutkować wydaniem decyzji w oparciu o art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego. Natomiast stwierdzenie takich naruszeń będzie skutkowało koniecznością wydania stosownych rozstrzygnięć celem doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż reasumując powyższe i będąc związanym na mocy art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r., nr 153, poz. 1270 ze zm.) oceną prawną wyrażoną przez sąd administracyjny, należało uznać za dopuszczalne nałożenie obowiązków przedłożenia określonych dokumentów, a jedynie zmienić termin ich nałożenia, który wyznaczony niniejszą decyzją do dnia [...] czerwca 2012r., będzie adekwatny do zakresu obowiązków. Organ zaznaczył także, iż zarzuty i argumenty zawarte w rozpatrywanym odwołaniu, a dotyczące kwestii merytorycznym związanych z przedmiotową inwestycją, wykraczają poza ramy niniejszego postępowania i nie mogą mieć wpływu na sposób rozpatrzenia sprawy, gdyż decyzja dotyczy jedynie nałożenia obowiązku przedłożenia określonych dokumentów. Po otrzymaniu tych dokumentów stanowiących materiał dowodowy organ będzie mógł dopiero wydać stosowne rozstrzygnięcie odnoszące się do tej inwestycji. Skargę na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Skarb Państwa – Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1) art. 51 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez nałożenie na GDDKiA obowiązku przedłożenia dokumentacji powykonawczej w nieadekwatnym do zakresu nałożonego obowiązku terminie, 2) art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nie odniesienie się przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w wydanej decyzji do wszystkich zarzutów zawartych we wniesionym odwołaniu. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła okoliczności wskazujące na nierealność zachowania zakreślonego terminu. Zaznaczyła, iż GDDKiA jako podmiot publiczny zobowiązana jest przy zawieraniu umów z podmiotami trzecimi do stosowania przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych. Powyższa zaś regulacja narzuca zamawiającym konkretne i bardzo restrykcyjne procedury udzielania zamówień publicznych oraz terminy z tych procedur wynikające. Z uwagi na szacowaną przez GDDKiA jako zamawiającego wartość przedmiotowego zamówienia, w celu wyłonienia wykonawcy, który wykona dokumentację powykonawczą, zgodnie z ustawą Prawo zamówień publicznych koniecznym będzie zastosowanie postępowania przetargowego w trybie przetargu nieograniczonego. Strona zaznaczyła także, że w chwili obecnej GDDKiA Oddział w [...] nie posiada zabezpieczonych środków finansowych pozwalających zlecenie wykonania żądanej przez organ dokumentacji powykonawczej Skarżący wskazał także, powołując się na wyżej wspomniany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 września 2011 r., iż organ nie odniósł się do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu R. i J.R.. W wyroku tym natomiast Sąd wskazał, iż "uchylenie zaskarżonej decyzji i przyjęcie odmiennego stanowiska w tym zakresie będzie skutkowało koniecznością odniesienia się również do zarzutów zawartych w odwołaniu. Dopiero wydanie decyzji po ponownym rozpoznaniu sprawy pozwoli Sądowi - ewentualnie - na ocenę trafności stanowiska organu." W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, zwana dalej p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2012 r., mocą której organ uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...]sierpnia 2010 r., w części dotyczącej terminu nałożenia obowiązków, wyznaczając termin do dnia [...] czerwca 2012 r., a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy w/w decyzję, nakładającą na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, na Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad – Oddział w [...] obowiązek przedłożenia dokumentacji powykonawczej inwestycji wykonanej w ramach decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...]października 2001 r., nr [...], o pozwoleniu na przebudowę ul. [...] w [...] na skrzyżowaniu z projektowaną autostradą A-4 odcinek węzeł [...]. Istotny w sprawie jest fakt, iż orzeczenie to zapadło po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 września 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 951/11, uchylającym wcześniejsze rozstrzygnięcie organu odwoławczego z dnia [...] lutego 2011 r., w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. Wskazać należy, iż stosownie do art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania administracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. Ocena prawna wynika z uzasadnienia wyroku sądu i dotyczy wykładni przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym przypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. W jej zakresie może mieścić się zarówno uznanie jak i krytyka zaskarżonego rozstrzygnięcia w aspekcie prawnym, wyjaśnienie, dlaczego zastosowanie przez organ konkretnych przepisów w danym przypadku uznane zostało przez sąd administracyjny za poprawne lub za błędne i jakie, zdaniem tego sądu, przepisy prawne powinny być zastosowane lub jaka powinna być ich interpretacja, aby rozstrzygnięcie organu administracyjnego mogło być uznane za zgodne z prawem. Podkreślić należy także, iż związanie samego sądu administracyjnego w rozumieniu powołanego przepisu, oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem - lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (zob. szerzej na ten temat J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2004, s 219 i n.). Powołany przepis w sposób jednoznaczny wyznacza aktualny kierunek postępowania Sądu pierwszej instancji, jak również organu administracji publicznej. W wyżej przywołanym wyroku z dnia 1 września 2011 r. Sąd wskazał, że niespornym w sprawie jest, iż decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] października 2001 r., udzielającej pozwolenia na rozbudowę, jako wydanej z naruszeniem przepisów o właściwości tj. na podstawie przepisu art. 156 § 1 pkt. 1 k.p.a. Zaznaczył, iż w konsekwencji prawidłowo organ I instancji wskazał, że inwestycja wymaga przeprowadzenia postępowania naprawczego w oparciu o przepisy art. 50 – 51 Prawa budowlanego. Sąd zauważył, że skoro - jak wynika z prawidłowych ustaleń organu - inwestycja została już w pełni zrealizowana to nie może mieć zastosowania przepis art. 50 Prawa budowlanego. Zgodnie natomiast z treścią ust. 7 art. 51 przepisy ust. 1 pkt. 1 i 2 oraz ust. 3 mają zastosowanie jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo 49 b zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przesądził, iż decyzja organu I instancji jest prawidłowa. Obowiązkiem organu było bowiem wydanie jednej z decyzji, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2 Prawa budowlanego. Sąd stwierdził, iż skoro wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji udzielającej pozwolenia na budowę powoduje, że inwestor nie dysponuje już żadną dokumentacją projektową zrealizowanego obiektu to celowym jest zobowiązanie go do wykonania określonych czynności w ramach art. 51 ust. 1 pkt 1 – tj. sporządzenia dokumentacji powykonawczej (w ocenie składu orzekającego nastąpiła tu oczywista omyłka, winno być w ramach art. 51 ust. 1 pkt 2). Dopiero sporządzenie tej ostatniej pozwoli organowi ocenić czy roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z przepisami prawa budowlanego. Powyższe ustalenia i oceny Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela, nie kwestionuje ich zresztą również sam skarżący. Główne bowiem zarzuty skargi odnoszą się do terminu wykonania nałożonych obowiązków, który w ocenie strony skarżącej jest zbyt krótki. W ocenie Sądu, termin wyznaczony decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]stycznia 2012 r. na wykonanie obowiązków, należało uznać jednakże za realny. Należy mieć na względzie, iż termin ten, jest już drugim terminem wyznaczonym przez organ. Pierwotny termin zobowiązywał inwestora do wykonania obowiązków do dnia [...] listopada 2010 r. Strona skarżąca zgodziła się z takim terminem, na potwierdzenie czego, jest okoliczność, iż pismem z dnia [...] września 2010 r. cofnęła odwołanie od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2010 r. Obecny termin to [...] czerwca 2012 r., inwestor miał więc dostatecznie dużo czasu, za wykonanie obowiązku, którego zresztą wcześniej nie kwestionował, o czym świadczy, jak wyżej wskazano, cofnięcie odwołania od decyzji organu I instancji. Strona skarżąca w żaden sposób nie wykazała, że nie jest w stanie wykonać tych obowiązków w wyznaczonym terminie, przedstawiła jedynie hipotetyczne założenia, odnośnie trwania postępowania, zmierzającego do realizacji obowiązku. Należy także podkreślić, że obowiązkiem jest przedłożenie dokumentacji powykonawczej, a nie przeprowadzenie robót budowlanych, które wymagałyby być może innego dłuższego terminu. Ponadto, nie może przemawiać za uchyleniem prawidłowej decyzji, okoliczność, iż strona, nie jest w stanie zgromadzić funduszy na realizację obowiązku oraz trudności z tym związane. W ocenie Sądu, te okoliczności są bez znaczenia, nie może być bowiem tak, iż kwestie związane z zabezpieczeniem funduszy, skutecznie wstrzymywałby wykonanie nałożonych obowiązków. Odnosząc się zaś do drugiego zarzutu skargi, iż organ odwoławczy nie odniósł się w swojej decyzji, do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu R. i J.R., Sąd stwierdza, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w sposób dostateczny nawiązał do nich w swoim rozstrzygnięciu. Organ prawidłowo uznał, iż argumenty zawarte w odwołaniu, a dotyczące kwestii merytorycznym związanych z przedmiotową inwestycją (żądanie nakazu rozbiórki skrzyżowania) wykraczają poza ramy niniejszego postępowania i nie mogą mieć wpływu na sposób rozpatrzenia sprawy, gdyż decyzja dotyczy jedynie nałożenia obowiązku przedłożenia określonych dokumentów. Dopiero złożenie wymaganej dokumentacji powykonawczej pozwoli ocenić, czy inwestycja jest zgodna z przepisami prawa budowlanego. W tym stanie rzeczy, uznając, iż kontrolowana decyzja nie narusza prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę jako nieuzasadnioną oddalił.