II SA/Ol 142/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2012 r. sprawy ze skargi Gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego I. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze; II. orzeka, że zaskarżone rozstrzygniecie nadzorcze nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej Gminy kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 24 listopada 2011r. Rada Miejska w Morągu podjęła uchwałę nr XIV/208/2011, stwierdzającą wygaśnięcie z dniem 4 listopada 2011r. mandatu radnej gminy Morąg A. K.j, wobec pisemnego zrzeczenia się mandatu przez tą radną. Jako podstawę prawną uchwały organ stanowiący gminy powołał art. 190 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 16 lipca 1998r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2010r. Nr 176, poz. 1190 ze zm., dalej jako: "Ordynacja wyborcza") oraz art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011r. Przepisy wprowadzające ustawę Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 113 ze zm. dalej też powoływana w skrócie jako: "ustawa wprowadzająca"). Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 27 grudnia 2011r. Wojewoda Warmińsko-Mazurski, na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), stwierdził nieważność powyższej uchwały w związku z rażącym naruszeniem art. 383 § 2a ustawy Kodeks wyborczy, zgodnie z którym organem uprawnionym do wygaszenia mandatu radnego z powodu zrzeczenia się mandatu jest komisarz wyborczy a nie rada powiatu. W uzasadnieniu organ nadzoru podniósł, iż art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011r. Przepisy wprowadzające ustawę Kodeks wyborczy stanowił, iż kodeks ten stosuje się do wyborów zarządzonych po dniu wejścia kodeksu w życie oraz kadencji rozpoczętych po przeprowadzeniu tych wyborów (ust. 1). Do wyborów zarządzonych przed dniem wejścia w życie kodeksu wyborczego stosuje się przepisy dotychczasowe (ust. 2). Przy czym Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 20 lipca 2011 r. (sygn. akt K 9/11) orzekł, iż art. 16 ust. 1 i 2 w związku z art. 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Kodeks wyborczy jest niezgodny z art. 2 oraz art. 10 Konstytucji RP przez to, że uzależnia reżim prawny wyborów od terminu ich zarządzenia. Orzeczenie to weszło w życie z dniem ogłoszenia, tj. 21 lipca 2011 r. i z tym dniem z obrotu prawnego wyeliminowany został powołany zapis art. 16 ust. 1 i 2 ustawy. Wobec tego, jak podkreślił Trybunał, zamiast zakwestionowanej regulacji intertemporalnej będzie obowiązywać zasada bezpośredniego działania prawa nowego. Wojewoda wskazał, że z dniem 27 października 2011 r. weszła w życie ustawa z dnia 31 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy - Kodeks wyborczy oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 217, poz. 1281), która w art. 5 przewiduje, iż przepisy ustaw zmienianych, w art. 2-4, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, mają zastosowanie do kadencji organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego i kadencji wójtów, następujących po kadencji, w trakcie której niniejsza ustawa weszła w życie. Zauważono, że powyższy przepis pomija art. 1, który wprowadza zmiany do ustawy - Kodeks wyborczy zmieniając m.in. przepisy dotyczące wygaśnięcia mandatu radnego i przewiduje w art. 383 § 2a Kodeksu wyborczego, iż wygaśnięcie mandatu radnego z przyczyn, o których mowa w § 1 pkt 1, pkt 2 - w zakresie powodów wskazanych w art. 10 § 2 i art. 11 § 2, oraz pkt 4 i 6, stwierdza komisarz wyborczy, w drodze postanowienia. Przepis art. 383 § 1 pkt. 4 Kodeksy wyborczego dotyczy zaś wygaśnięcia mandatu radnego w przypadku pisemnego zrzeczenia się mandatu. Reasumując, organ nadzoru stwierdził, że z dniem 27 października 2011r. rada gminy utraciła uprawnienie do wygaszenia mandatu radnego z powodu zrzeczenia się mandatu, ponieważ kompetencja w tym zakresie przekazana została komisarzowi wyborczemu. Gmina Morąg, reprezentowana przez radcę prawnego T. S., zaskarżyła powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, wnosząc o jego uchylenie w związku z naruszeniem art. 190 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 16 lipca 1998r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików w zw. z art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011r. Przepisy wprowadzające ustawę Kodeks wyborczy, poprzez ich niezastosowanie w niniejszej sprawie i uznanie, że art. 190 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 Ordynacji wyborczej nie ma zastosowania do zmian w składach rad w kadencji 2010-2014. Podkreślono, że podstawę prawną uchwały stanowił art. 16 ust. 3 ustawy wprowadzającej, zgodnie z którym do nowych, przedterminowych i uzupełniających wyborów organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego przeprowadzanych w trakcie kadencji, w czasie której ustawa wymieniona wart. 1 weszła w życie, stosuje się przepisy dotychczasowe. W ocenie strony skarżącej stwierdzanie wygaśnięcia mandatów oraz uzupełnianie składu rad mieści się w szeroko rozumianym pojęciu wyborów, które zgodnie z art. 16 ust. 3, do końca bieżącej kadencji organów jednostek samorządu terytorialnego przeprowadza się na podstawie przepisów dotychczasowych. Zauważono, że również Państwowa Komisja Wyborcza (w wystąpieniu ZPOW-432-23/11). stanęła na stanowisku, że stosownie do art. 16 ustawy wprowadzającej do zmian w składach rad i stwierdzania wygaśnięcia mandatów wójtów, burmistrzów i prezydentów miast w kadencji 2010-2014 mają zastosowanie właściwe przepisy ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. - Ordynacja wyborcza. Strona skarżąca wskazała, że Państwowa Komisja wyborcza w swoich wyjaśnieniach zwróciła uwagę, że art. 5 ustawy z dnia 31 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy - Kodeks wyborczy oraz niektórych innych ustaw, mimo braku wyraźnego zapisu, wskazuje, że zmiany Kodeksu wyborczego wprowadzane tą ustawą, podobnie jak zmiany dotyczące samorządowych ustaw ustrojowych, również mają zastosowanie od nowej kadencji. Przyjęcie tezy, że zmiany Kodeksu obowiązują w tej kadencji, a zatem, że komisarze wyborczy zobowiązani są m. in. do stwierdzania wstąpienia w skład rady w miastach na prawach powiatu, powiatach i województwach, podważa sens odroczenia usunięcia z ustaw ustrojowych przepisu o wykonaniu zastępczym (wobec bierności rady) tego zadania przez wojewodów dopiero na czas po zakończeniu obecnej kadencji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Jednocześnie organ nadzorczy przyznał, że przedstawione zagadnienie może budzić wątpliwości, ale fakt zajęcia odmiennego stanowiska przez Państwowa Komisję Wyborczą nie może przesadzać o jego prawidłowości, czy tez wadliwości. Podniesiono, iż z uwagi na skutki, jakie może pociągać za sobą wadliwe wygaszenie mandatów, konieczne jest uzyskanie rozstrzygającej wykładni wymienionych przepisów przez Sąd. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: W rozpoznawanej sprawie istota sporu pomiędzy organem nadzoru a Gminą Morąg sprowadzała się do tego, jaki organ i na jakiej podstawie prawnej, był właściwy do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego z powodu zrzeczenia się mandatu. Oceniając stan faktyczny i prawny sprawy Sąd doszedł do przekonania, że zakwestionowana przez Wojewodę uchwała Rady Miejskiej w Morągu odpowiadała prawu, wobec czego niezasadne było jej wyeliminowanie z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności. Przedmiotowa uchwała dotyczyła wygaśnięcia mandatu radnego gminy wybranego na kadencję 2010-2014. Te wybory samorządowe przeprowadzone zostały zgodnie z obowiązującą wówczas ustawą z dnia 16 lipca 1998r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw. Z dniem 1 sierpnia 2011r. weszła w życie ustawa z dnia 5 stycznia 2011r. Przepisy wprowadzające ustawę – Kodeks wyborczy oraz ustawa z dnia 5 stycznia 2011r. Kodeks wyborczy (Dz. U. nr 21, poz. 112 ze zm.). Na mocy art. 10 pkt 2 ustawy wprowadzającej ustawodawca derogował Ordynację wyborczą. Jednocześnie w art. 16 ust. 3 ustawy wprowadzającej postanowiono o dalszym jej stosowaniu – do nowych, przedterminowych i uzupełniających wyborów organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego przeprowadzonych w trakcie kadencji, w czasie której weszła w życie ustawa Kodeks wyborczy. W ocenie Sądu, treść norm prawnych zawartych w art. 16 ust. 3 i w art. 16 ust. 2 ustawy wprowadzającej (którego niezgodność z Konstytucją orzekł Trybunał Konstytucyjny) różni się w istotny sposób, co ma wpływ na interpretację tych przepisów. W ust. 2 mowa jest o wyborach zarządzonych przed dniem wejścia w życie ustawy Kodeks wyborczy, który mógł dotyczyć w istocie tylko wyborów do Sejmu i Senatu RP, które odbyły się jesienią 2011r. W obowiązującym zaś art. 16 ust. 3, który nie był objęty orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 lipca 2011r. w sprawie K 9/11, mowa jest o wyborach przeprowadzonych w trakcie kadencji, w czasie której weszła w życie ustawa Kodeks wyborczy. Przepis ten należy odnosić, jak słusznie podniosła strona skarżąca, do wyborów samorządowych kadencji trwającej już od 2010r. Z porównania brzmienia tych dwóch norm wynika wyraźnie, że wolą ustawodawcy było, aby do całej kadencji miał zastosowanie ten sam reżim prawny. W związku z tym zgodnie z art. 16 ust. 3 ustawy wprowadzającej, Rada Miejska w Morągu prawidłowo rozstrzygnęła o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu radnego w oparciu o art. 190 ust. 2 w zw. z art. 190 ust. 1 pkt 2 Ordynacji wyborczej, które wskazują na jej właściwość do orzekania w sprawie wygaśnięcia mandatu wskutek pisemnego zrzeczenia się mandatu przez radnego. W świetle powyższych rozważań, skoro Kodeks wyborczy nie może mieć w ogóle zastosowania do wyborów trwającej już kadencji w czasie jego wejścia w życie, to tym samym do takiej kadencji nie mogą odnosić się kolejne nowelizacje tego Kodeksu wyborczego. Niezrozumiałe jest w związku z tym, w szczególności wobec pozostawienia dotychczasowego brzmienia art. 16 ust. 3 ustawy wprowadzającej Kodeks wyborczy, pominięcie przez ustawodawcę w art. 5 ustawy z dnia 31 sierpnia 2011r. o zmianie ustawy – Kodeks wyborczy oraz niektórych innych ustaw, na który to przepis powołuje się organ nadzorczy, artykułu 1, co sugerowałoby, że wprowadzone w tym unormowaniu zmiany do Kodeksu wyborczego miałyby mieć zastosowanie do trwającej kadencji organów jednostek samorządu terytorialnego, w trakcie której niniejsza ustawa weszła w życie. Takie rozumienie byłoby sprzeczne z zasadami wykładni systemowej oraz logicznej. Na niespójność tych zapisów zwróciła uwagę Państwowa Komisja Wyborcza w Wyjaśnieniu z dnia 28 listopada 2011r., dotyczącym zmian w składach rad i stwierdzenia wygaśnięcia mandatów wójtów, burmistrzów i prezydentów miast w kadencji 2010-2014. W ocenie Państwowej Komisji Wyborczej stwierdzanie wygaśnięcia mandatów oraz uzupełnianie składu rad mieści się w szeroko rozumianym pojęciu wyborów, o których mowa w art. 16 ust. 3 i 4 ustawy wprowadzającej Kodeks wyborczy, i które do końca bieżącej kadencji organów jednostek samorządu terytorialnego przeprowadza się na podstawie przepisów dotychczasowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie jest związany stanowiskiem Państwowej Komisji Wyborczej, jednak podziela je w rozpoznawanej sprawie. Zanim bowiem dojdzie do przeprowadzenia wyborów przedterminowych lub uzupełniających musi być uwolniony mandat np., jak w niniejszej sprawie, wskutek zrzeczenia się mandatu. Racjonalnym się więc wydaje, że zarówno stwierdzenie wygaśnięcia mandatu, jak i przeprowadzenie procedury uzupełnienia tegoż mandatu, powinno następować według tych samych regulacji prawnych. W ocenie Sądu, PKW zasadnie więc dostrzegła, że "przyjęcie tezy, że zmiany kodeksu obowiązują w tej kadencji, np., że komisarze wyborczy zobowiązani są m.in. do stwierdzania wstąpienia w skład rady w miastach na prawach powiatu, powiatach i województwach, podważa sens odroczenia usunięcia z ustaw ustrojowych przepisu o wykonaniu zastępczym (wobec bierności rady) tego zadania przez wojewodów dopiero na czas po zakończeniu obecnej kadencji." W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie nie podzielił stanowiska organu nadzoru, iż w sprawie powinna mieć zastosowanie zasada bezpośredniego stosowania prawa nowego. Zatem organ nadzoru nie miał podstaw do wydania kwestionowanego w sprawie rozstrzygnięcia nadzorczego. Z tych względów skargę należało uwzględnić i na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylić przedmiotowe rozstrzygnięcie nadzorcze. Stosownie zaś do art.152 tej ustawy Sąd orzekł, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie podlega wykonaniu. O kosztach postępowania, obejmujących koszty zastępstwa prawnego, orzeczono w myśl art. 200 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).