II OSK 752/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński /spr./ Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 17 lipca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. S.-D., K. D., P. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 09 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Ke 665/10 w sprawie ze skargi E. S.-D., K. D., P. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] sierpnia 2010 r. znak: [...] w przedmiocie warunków zabudowy po wznowieniu postępowania oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 9 grudnia 2010 roku, sygn. akt II SA/Ke 665/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę E. S. – D., K. D. i P. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] sierpnia 2010 roku, znak: [...] w przedmiocie warunków zabudowy po wznowieniu postępowania. Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach, po rozpatrzeniu odwołania E. S. – D., K. D. i P. D., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Kielce z dnia [...] czerwca 2010 roku. Wymienioną wyżej decyzją z dnia [...] czerwca 2010 roku Prezydent Miasta Kielce odmówił, w wyniku wznowienia postępowania, uchylenia ze względu na brak podstaw określonych w art. 145 § 1 k.p.a., własnej decyzji ostatecznej z dnia [...] czerwca 2009 roku ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami administracji, służby zdrowia oraz handlu o powierzchni sprzedaży do 200 m2 w poziomie parteru (łącznie do 40 lokali użytkowych) i garażem w podpiwniczeniu budynku (do 40 miejsc garażowych) wraz z urządzeniami budowlanymi, z częściowym wykorzystaniem konstrukcji istniejącego budynku o nr porządkowym [...], po jego częściowym wyburzeniu wraz z przebudową istniejącego zjazdu z ul. [...] na działkach o nr [...], [...] oraz na części działki nr [...], obręb [...] przy ul. [...] w Kielcach. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy ustalił, że decyzja Prezydenta Miasta Kielce z dnia [...] czerwca 2009 roku jest ostateczna. Przed jej wydaniem, w związku z tym, że teren planowanej inwestycji podlegał ochronie prawnej w aspekcie dziedzictwa kulturowego i ochrony zabytków z zakresu ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, dokonano uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków – w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską. Sporządzony projekt decyzji o warunkach zabudowy określał parametry inwestycji, w tym wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej do 12 m. Projekt ten został pozytywnie uzgodniony przez Świętokrzyski Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków w Kielcach postanowieniem z dnia [...] marca 2008 roku, z warunkiem jednoznacznego sprecyzowania skali budynku. W uzasadnieniu postanowienia organ konserwatorski stwierdził, że w wyniku zmiany warunków zabudowy, na której przewiduje się wnioskowaną inwestycję po sprecyzowaniu (korekcie) skali projektowanego budynku, wartość zabytkowa terenu nie zostanie naruszona oraz jest zgodna z przepisami prawa. Zatem projekt decyzji uzgodniono z uwagą, że maksymalna wysokość budynku winna wynosić 11 m, zamiast ustalonej w projekcie decyzji wysokości 12 m. Postanowienie to zostało uchylone przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia [...] listopada 2008 roku, które uzgodniło projekt decyzji o warunkach zabudowy pod warunkiem ustalenia maksymalnej wysokości elewacji frontowej do 11 m. W uzasadnieniu postanowienia organ wyższego rzędu wskazał, że w zaskarżonym postanowieniu organ I instancji, pomimo stwierdzenia, że jedynie dopuszczalne ze stanowiska konserwatorskiego jest ustalenie maksymalnej wysokości elewacji frontowej do 11 m, nie zawarł właściwego warunku uzgodnienia i nie określił parametru wysokości elewacji frontowej do 11 m. Minister podał, że przy rozwiązaniach zaproponowanych w projekcie wraz z warunkiem zawartym w uzgodnieniu, planowana inwestycja nie niesie zagrożeń dla wartości zabytkowych chronionych obiektów i jest zgodna z warunkami zawartymi w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Warunki wymienione przez oba organy ochrony konserwatorskiej zostały uwzględnione przez Prezydenta Miasta Kielce w decyzji z dnia [...] czerwca 2009 roku. Wnioskiem z dnia 10 lutego 2010 roku pełnomocnik stron wystąpił do Prezydenta Miasta Kielce o wznowienie postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, wskazując na podstawę prawną żądania: art. 145 § 1 pkt 5 i pkt 8 k.p.a. Zdaniem pełnomocnika, wyszła na jaw nowa okoliczność nieznana organowi, który decyzję wydał tj., że decyzja o warunkach zabudowy wydana została w oparciu o decyzję Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Kielcach z dnia [...] marca 1975 roku, która zmieniona została decyzją z dnia [...] grudnia 2009 roku, na mocy której do rejestru zabytków wpisany został cały teren działki, która graniczy z terenem planowanej inwestycji. W związku z powyższym Prezydent Miasta Kielce postanowieniem z dnia [...] maja 2010 roku wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...] czerwca 2009 roku. Postanowienie to Kolegium oceniło jako zasadne, ponieważ spełnione zostały wszystkie formalne przesłanki wznowienia postępowania. Powoływane przez pełnomocnika stron argumenty nie są jednak nowymi okolicznościami faktycznymi ani nowymi dowodami istniejącymi w dniu wydania decyzji, które nie były znane organowi w dniu wydania kwestionowanego rozstrzygnięcia. Akta sprawy nie wskazują również, aby wydano decyzję w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, wobec czego w kontrolowanej sprawie nie występują przesłanki wymienione w art. 145 § 1 pkt 5 i 8 kpa. Powołując treść art. 145 § 1 pkt 1-8 kpa, organ odwoławczy podał, że w dniu wydania decyzji ostatecznej o warunkach zabudowy z dnia [...] czerwca 2009 roku, nie istniała jeszcze w obrocie prawnym decyzja z dnia [...] grudnia 2009 roku Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Kielcach, zmieniająca decyzję z dnia [...] marca 1975 roku. W ocenie Kolegium, wydanie decyzji w dniu [...] grudnia 2009 roku tj. po wydaniu decyzji o warunkach zabudowy, wyklucza spełnienie jednej z przesłanek wznowienia jaką są okoliczności faktyczne i dowody istniejące w dniu wydania decyzji ostatecznej, co stanowi o braku postaw do wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Kolegium nadto wskazało, że decyzja Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Kielcach z dnia [...] grudnia 2009 roku nie jest istotna dla sprawy głównej, tj. ustalenia warunków zabudowy, gdyż w żaden sposób nie wpływa jak również nie przesądza o jej merytorycznym rozstrzygnięciu, nie ma żadnego, a tym bardziej istotnego, wpływu na jej rozstrzygnięcie. Jak wynika z akt sprawy, teren inwestycji podlega ochronie prawnej w aspekcie dziedzictwa kulturowego i ochrony zabytków, o jakim mowa w ustawie z dnia 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ponieważ znajduje się w zabytkowym układzie urbanistyczno-krajobrazowym Kielc wpisanym do rejestru zabytków pod nr [...] w 1947 roku i decyzją nr [...] z 1976 roku. Organ II instancji dodał, że sama zmiana zakresu ochrony zabytku poprzez wpisanie, jako otoczenie zabytkowego budynku, również nieruchomości, na której jest on zlokalizowany, skutkuje jedynie objęciem ochroną tej nieruchomości w ten sposób, że możliwość przeprowadzenia na jej terenie inwestycji oceniania będzie z punktu widzenia ochrony, jaka musi być zapewniona temu zabytkowi. Organ administracji podkreślił, że wpis do rejestru zabytków układu urbanistyczno-krajobrazowego pozostał bez zmian. Odnośnie do wystąpienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 8 kpa Kolegium uznało, że w rozpoznawanej sprawie brak jest istotnego związku, który mógłby wpłynąć na rozstrzygnięcie decyzji ostatecznej o warunkach zabudowy. Jak wynika z punktu 2.3 tej decyzji, teren inwestycji podlega ochronie prawnej w aspekcie dziedzictwa kulturowego i ochrony zabytków z zakresu ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ponieważ znajduje się w zabytkowym układzie urbanistyczno – krajobrazowym Kielc, wpisanym do rejestru zabytków. Za zabytek uznaje się układ urbanistyczny, który zamyka się do XIX wieku włącznie. Z powyższego wynika więc, że przedmiotowa działka znajduje się na terenie strefy ochrony konserwatorskiej obejmującej kontynuację zapoczątkowanego w II połowie XIX wieku układu urbanistycznego, zrealizowanego jednak w XX wieku, co oznacza, że cały obszar inwestycji wraz z działkami sąsiednimi jest objęty strefą ścisłej ochrony konserwatorskiej, ponieważ znajduje się w zabytkowym układzie urbanistyczno – krajobrazowym Kielc, wpisanym do rejestru zabytków pod nr [...] w 1947 roku i decyzją nr [...] z 1976 roku. To z tej decyzji wynika obowiązek ochrony konserwatorskiej terenu inwestycji i konieczność uzgodnienia planowanej inwestycji ze Świętokrzyskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Decyzja ta do dnia dzisiejszego nie została ani uchylona ani zmieniona. W związku z tym, nie ma żadnego znaczenia w rozpoznawanej sprawie decyzja z dnia [...] grudnia 2009 roku, zmieniająca decyzję z dnia [...] marca 1975 roku, jak również konsekwencje z niej wynikające. Decyzja ta nie jest w sposób bezpośredni związana z decyzją o warunkach zabudowy. W końcowej części decyzji organ odwoławczy, oceniając zgodność z prawem ustalenia przez organ I instancji warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, w tym w kwestionowanym zakresie dotyczącym wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, stwierdził, że nie naruszają one prawa, a zaskarżona decyzja wydana została w zgodzie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W skardze na powyższą decyzję, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, E. S.-D., K. D. i P. D. podnieśli zarzuty: 1) naruszenia przepisów postępowania, które miało wpływ na jego wynik tj. art. 151 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 kpa poprzez odmowę uchylenia decyzji z dnia [...] czerwca 2009 roku o ustaleniu warunków pomimo, że po jej wydaniu w wyniku wpisania sąsiedniej nieruchomości do rejestru zabytków ujawnione zostały okoliczności faktyczne istotne dla sprawy; 2) naruszenia przepisów postępowania, które miało wpływ na jego wynik tj. art. 151 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 145 § 1 pkt 8 kpa w zw. z art. 19 ust. 1a pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w zw. z art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez odmowę uchylenia decyzji z dnia [...] czerwca 2009 roku o ustaleniu warunków zabudowy, pomimo że decyzja Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków określająca zakres ochrony prawnej obiektów zabytkowych znajdujących się na nieruchomościach sąsiednich w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, w oparciu o którą została wydana decyzja o ustaleniu warunków zabudowy, została zmieniona; 3) naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 19 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, poprzez jego błędną wykładnię, zgodnie z którą dla ochrony zabytku wystarczające jest, przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy, uzyskanie opinii konserwatorskiej tylko i wyłącznie w odniesieniu do wpływu inwestycji na układ urbanistyczny objęty ochroną konserwatorską, w którym dana inwestycja oraz zabytek są zlokalizowane, a nie jest wymagana opinia o wpływie inwestycji na konkretny zabytek zlokalizowany w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji, stanowiący budynek wraz z jego otoczeniem. Mając powyższe na uwadze, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 145 §1 pkt 5 kpa skarżący wskazali, że nową okolicznością faktyczną jest to, że teren ich działki w granicach ogrodzenia jest zabytkiem. Taki stan faktyczny istniał już w dniu wydania decyzji przez Prezydenta Miasta Kielce o ustaleniu warunków zabudowy, bowiem decyzja o wpisaniu do rejestru zabytków całego terenu działki miała charakter jedynie deklaratoryjny, a nie konstytutywny. Fakt ten nie był wtedy znany organowi administracji, gdyż został on – w sposób deklaratywny – ustalony później, tj. w drodze decyzji z dnia [...] grudnia 2009 roku. Skarżący podkreślili, że nową okolicznością faktyczną nie jest fakt "polegający na wpisaniu do rejestru zabytków całego terenu działki, a fakt polegający na tym, że skoro cały teren działki został wpisany do rejestru zabytków, to cały teren działki jest zabytkiem." Co do uzasadnienia zarzutu naruszenia art.145 § 1 pkt 8 kpa argumentowano, że decyzja Prezydenta Miasta Kielce z [...] czerwca 2009 roku wydana została w oparciu o decyzję z [...] marca 1975 roku, zaś ta ostatnia została zmieniona przez decyzję z dnia [...] grudnia 2009 roku, co powinno – zgodnie z art. 151 §1 pkt 2 kpa – skutkować uchyleniem przez SKO zaskarżonej decyzji. Skarżący stwierdzili, że decyzja z [...] marca 1975 roku wchodziła w skład całokształtu okoliczności prawnych, które miały wpływ na decyzję ostateczną Prezydenta Miasta Kielce z dnia [...] czerwca 2009 roku. Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 19 ust. 1a ustawy o ochronie zabytków skarżący uzasadniali, że wydając zaskarżoną decyzję Kolegium naruszyło ten przepis błędnie przyjmując, że wpisanie całego terenu działki sąsiedniej wraz ze znajdującym się na tej działce budynkiem do rejestru zabytków, nie wpływa na ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji zlokalizowanej na nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z zabytkiem. Podkreślili, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy powinno być poprzedzone uzyskaniem opinii konserwatora zabytków, co do wpływu realizowanej inwestycji nie tylko na teren inwestycji objęty ochroną konserwatorską, ale przede wszystkim o wpływie inwestycji na konkretny zabytek znajdujący się w sąsiedztwie planowanej inwestycji. W sytuacji, w której zabytkiem jest nie tylko budynek, ale również jego otoczenie znajdujące się w granicach nieruchomości sąsiadującej bezpośrednio z granicą nieruchomości, na której ma zostać zlokalizowana inwestycja, opinia konserwatora powinna się do tego faktu wyraźnie odnosić. Wpisanie do rejestru zabytku całego obszaru sąsiedniej nieruchomości powoduje, że koniecznym staje się ponowne zaopiniowanie decyzji o warunkach zabudowy przez konserwatora zabytków przy uwzględnieniu tej istotnej zmiany. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z dnia 9 grudnia 2010 roku, sygn. akt II SA/Ke 665/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] sierpnia 2010 roku, znak: [...] w przedmiocie warunków zabudowy po wznowieniu postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżona decyzja zapadła w ramach postępowania wznowieniowego, będącego postępowaniem nadzwyczajnym i stanowiącym wyjątek od zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 § 1 kpa. Stosownie do art. 145 § 1 kpa, postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną może zostać wznowione tylko w przypadku zaistnienia jednej z przesłanek wymienionych szczegółowo w pkt 1-8. Zgodnie ze wskazanym przepisem, wznawia się postępowanie m. in. wtedy, gdy wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję (art. 145 § 1 pkt 5 kpa) oraz gdy decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione (art. 145 § 1 pkt 8 kpa). Organ I instancji wznowił postępowanie w sprawie zakończonej własną decyzją ostateczną z dnia [...] czerwca 2009 roku w przedmiocie warunków zabudowy, gdyż żądanie wznowienia zostało wniesione przez uprawniony podmiot i oparto je na jednej z ustawowych podstaw. Następnie odmówił uchylenia własnej decyzji ostatecznej, z uwagi na brak zaistnienia podstaw określonych w art. 145 § 1 kpa, a organ II instancji ocenę tę podzielił. Sąd wskazał, że skarżący nie zgadzali się z powyższym rozstrzygnięciem twierdząc, iż zaistniały przesłanki określone art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Skarżący argumentowali, że nową okolicznością faktyczną jest to, że teren ich działki w granicach ogrodzenia jest zabytkiem, co wynika z decyzji Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Kielcach z dnia [...] grudnia 2009 roku, mocą której wpisano do rejestru zabytków cały teren działki skarżących, która graniczy z terenem planowanej inwestycji. Pomimo tego, że decyzja ta została wydana później niż decyzja objęta wnioskiem o wznowienie, stan faktyczny uzasadniający ochronę konserwatorską istniał już w dniu [...] czerwca 2009 roku, tj. w dniu wydawania decyzji objętej wnioskiem o wznowienie, a to dlatego, że decyzja o wpisie całej nieruchomości do rejestru zabytków ma charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że z powyższym rozumowaniem nie można się zgodzić. Nie ulega wątpliwości, że jeśli jakiś obiekt spełnia przesłanki określone w art. 3 pkt 1 ustawy z dni 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.), jest zabytkiem w znaczeniu materialnym, a fakt ten wynika z właściwości samego obiektu i wskazanego przepisu prawa, a nie z decyzji administracyjnej. O ile rację mają skarżący twierdząc, iż cała należąca do nich nieruchomość była zabytkiem w chwili wydawania decyzji objętej wznowieniem, o tyle okoliczność ta pozostaje bez jakiegokolwiek wpływu na wynik sprawy, a w szczególności na ziszczenie się podstawy wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Nie każdy bowiem zabytek objęty jest ochroną prawną. Ochrona ta obejmuje tylko te zabytki, w stosunku do których zastosowano jedną z form ochrony opisaną w art. 7 ustawy o ochronie zabytków. W chwili wydawania decyzji objętej wznowieniem, ochroną prawną objęty był jedynie dom mieszkalny znajdujący się na nieruchomości skarżących, a nie cała nieruchomość. Po wydaniu decyzji o warunkach zabudowy, stan prawny uległ zmianie o tyle, że decyzją z dnia [...] grudnia 2009 roku Świętokrzyski Wojewódzki Konserwator Zabytków w Kielcach, objął ochroną prawną dom mieszkalny wraz z otaczającym go terenem działki w granicach ogrodzenia. Powyższa decyzja – wbrew temu co twierdzą skarżący – ma charakter konstytutywny, a nie deklaratoryjny. Decyzja konstytutywna powoduje bowiem zmianę lub ukształtowanie sytuacji prawnej indywidualnie określonego podmiotu i jest źródłem praw i obowiązków. Decyzja deklaratoryjna z kolei jedynie stwierdza istnienie określonych stosunków prawnych, mających swe źródło bezpośrednio w przepisach. Decyzja o wpisaniu do rejestru zbytków domu mieszkalnego wraz z otaczającym go terenem działki w granicach ogrodzenia tworzy nowy stan w zakresie ochrony konserwatorskiej i z całą pewnością jest decyzją konstytutywną, której skutki nie rozciągają się na okres przed jej wydaniem (por. także komentarz do art. 9 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, (w:) M. Cherka, P. Antoniak, F.M. Elżanowski, K.A. Wąsowski, LEX 2010). Dlatego też fakt objęcia ochroną prawną całej nieruchomości skarżących w 2009 roku, nie może być uznany za nową okoliczność istniejącą w chwili wydania decyzji objętej wznowieniem. Tym samym organy obu instancji całkowicie zasadnie uznały, iż w sprawie nie zaszły przesłanki określone art.145 § 1 pkt 5 kpa. W ocenie Sądu, prawidłowo również organy rozstrzygające sprawę przyjęły, że nie zachodzi podstawa wznowieniowa określona w art. 145 § 1 pkt 8 kpa. Podkreślić bowiem należy, że decyzja Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Kielcach z dnia [...] marca 1975 roku, zmieniona następnie decyzją Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Kielcach z dnia [...] grudnia 2009 roku, nie jest decyzją, o jakiej mowa w powyższym przepisie, w oparciu o którą wydana została decyzja o warunkach zabudowy. Decyzja z [...] marca 1975 roku łącznie z decyzją [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Kielcach z [...] sierpnia 1976 roku wpisującą do rejestru zabytków układ urbanistyczno-krajobrazowy Kielc, stanowiły natomiast o przedmiocie i zakresie ochrony konserwatorskiej i właściwości rzeczowej organu ochrony zabytków, dotyczącej uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w trybie art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U.03.80.717 ze zm.). W zakresie ochrony konserwatorskiej, decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] czerwca 2009 roku wydana została zatem w oparciu o postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2008 roku, a nie w oparciu o decyzję Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Kielcach z dnia [...] marca 1975 roku, zmienioną następnie decyzją Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Kielcach z dnia [...] grudnia 2009 roku. Dlatego nie można przyjąć za skarżącymi, że w sprawie zaistniała podstawa wznowienia z art. 145 § 1 pkt 8 kpa. Zawarty w skardze zarzut dotyczący naruszenia art. 19 ust. 1a ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, polega natomiast, zdaniem Sądu, na nieporozumieniu. Podstawą odmowy uchylenia decyzji dotychczasowej był bowiem art. 151 § 1 pkt 1 kpa i ustalenie, że w stanie faktycznym sprawy nie zachodzą wskazywane we wniosku podstawy wznowieniowe, o jakich mowa w art. 145 § 1 pkt 5 i 8 kpa. Organy nie dokonywały zatem powtórnego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostateczną decyzją o ustaleniu warunków zabudowy i nie stosowały art. 19 ust.1a ustawy o ochronie zabytków, obowiązującym zresztą dopiero od dnia 5 czerwca 2010 roku, stanowiącym podstawę do uwzględnienia w decyzji o warunkach zabudowy, ochrony zabytków nieruchomych wpisanych do rejestru i ich otoczenia. Tym samym, przepisu tego nie mogły naruszyć. Niezależnie od powyższego, zdaniem Sądu, podkreślenia wymaga, że konstytutywny charakter decyzji Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Kielcach z dnia [...] grudnia 2009 roku, poszerzającej przedmiot ochrony konserwatorskiej nieruchomości skarżących, przesądza o słuszności zaprezentowanego w zaskarżonej decyzji poglądu, że decyzja ta pozostaje bez znaczenia prawnego dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę kasacyjną wnieśli E. S. – D., K. D. i P. D. podnosząc zarzuty naruszenia: 1) prawa materialnego, to jest art. 19 ustawy z dnia 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (dalej uozoz) przez błędną jego wykładnię, zakładającą, jakoby przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy dla ochrony zabytku za wystarczające należało uznać uzyskanie opinii konserwatorskiej wyłącznie w odniesieniu do wpływu inwestycji na ogólnie ujęty układ urbanistyczny objęty ochroną konserwatorską, w którym zlokalizowane są inwestycja i zabytek, a nie uzyskanie opinii konserwatorskiej o wpływie inwestycji na konkretny zabytek zlokalizowany w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji, stanowiący budynek wraz z jego otoczeniem; 2) naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, to jest: a) art. 145 § 1 pkt 1 ppsa poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] sierpnia 2010 roku pomimo naruszenia przez organ II instancji w toku postępowania administracyjnego przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik postępowania, tj. art. 151 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 kpa oraz art. 151 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 145 § 1 pkt 8 kpa w zw. z art. 19 ust. 1 a pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w zw. z art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej upzp), polegającego na odmowie uchylenia decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta Kielce z dnia [...] czerwca 2010 r. Nr [...], znak: [...] o ustaleniu warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu i jego zabudowy, pomimo że po wydaniu tej, decyzji w wyniku wpisania sąsiedniej nieruchomości do rejestru zabytków, ujawnione zostały nowe okoliczności faktyczne istotne dla sprawy i pomimo że decyzja Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków określająca zakres ochrony prawnej obiektów zabytkowych znajdujących się na nieruchomości sąsiedniej w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, w oparciu o którą została wydana decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, została zmieniona; b) art.141 § 4 ppsa poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie polegające na niedostatecznym uzasadnieniu braku zastosowania przepisu art. 145 § 1 pkt 8 kpa w stopniu uniemożliwiającym odniesienie się Skarżących do argumentacji Sądu. Zdaniem skarżących kasacyjnie w zaskarżonym wyroku WSA w Kielcach naruszył przepisy postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, albowiem oddalił skargę z dnia [...] września 2010 roku na podstawie art. 151 ppsa, zamiast zastosować art. 145 § 1 pkt 1 ppsa i powyższą skargę uwzględnić, mając na uwadze naruszenie przez organ II instancji w toku postępowania administracyjnego przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik postępowania, tj. art. 151 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art.145 § 1 pkt 5 kpa oraz art. 151 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 145 § 1 pkt 8 kpa w zw. z art. 19 ust. 1 a pkt 1 uozoz w zw. z art.61 ust.1 pkt 1 upzp. W doktrynie (por. J. P. Tamo, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Lexis Nexis, Warszawa 2009, s. 684 i n.) podkreśla się, że nie można uznać orzeczenia sądu administracyjnego pierwszej instancji za zgodne z prawem, jeżeli nie uwzględnia ono uchybień procesowych popełnionych w postępowaniu administracyjnym, a naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Teza ta znajduje uzasadnienie w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych, zgodnie z którym sądy administracyjne (a więc i Naczelny Sąd Administracyjny) sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym Naczelny Sąd Administracyjny – co do zasady – dokonuje tego w sposób pośredni. W ocenie skarżących kasacyjnie naruszenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach, decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 roku, art. 151 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art.145 § 1 pkt 5 kpa miało niewątpliwie wpływ na wynik postępowania. Zgodnie z dyspozycją przepisu art.145 § 1 pkt 5 kpa w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeśli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. W niniejszym przypadku taką nową okolicznością faktyczną jest fakt, że teren działki skarżących kasacyjnie w granicach ogrodzenia jest zabytkiem. Taki stan faktyczny istniał już w dniu wydania decyzji ostatecznej z dnia [...] czerwca 2009 roku o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu przez Prezydenta Miasta Kielce, ale fakt ten nie był wtedy znany temu organowi. Skarżący kasacyjnie wskazali, że w doktrynie postępowania administracyjnego (por. np. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. B. Adamiak i J. Borkowskiego, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2005, s.647-650) i w orzecznictwie (por. np. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 13 czerwca 2008 roku, III SA/Gl 463/2008; wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 października 2008 roku, VII SA/Wa 1135/2008) podkreśla się, że ujawnione okoliczności faktyczne, aby stanowić podstawę do wznowienia postępowania, muszą spełniać następujące przesłanki: być nowe i istotne dla sprawy; istnieć w dniu wydania decyzji ostatecznej; nie były znane organowi, który wydał decyzję ostateczną. Zdaniem skarżących kasacyjnie w pełni uzasadnili oni spełnienie tych trzech przesłanek. Stan faktyczny, polegający na tym, że teren działki Skarżących kasacyjnie w granicach ogrodzenia jest zabytkiem, jest nowy w tym sensie, że jest nowo odkryty, albowiem przed wydaniem decyzji o wpisaniu do rejestru zabytków całego terenu działki, nie był on nikomu znany – w tym nie był znany ani Skarżącym, ani Prezydentowi Miasta Kielce. Okoliczność ta jest niezmiernie istotna dla sprawy. W wyroku z dnia 25 czerwca 1985 roku, I SA 198/85, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że: "Przez nową okoliczność istotną dla sprawy należy rozumieć taką okoliczność, która mogła mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia sprawy, a więc prawdopodobnie w sprawie zapadłaby decyzja co do swej istoty odmienna od rozstrzygnięcia dotychczasowego". Należy stwierdzić, że taka okoliczność zachodzi w niniejszej sytuacji. Zakres przeprowadzonych uzgodnień z wojewódzkim konserwatorem zabytków po zmianie obszaru objętego ochroną prawną wynikającą z wpisania tego obszaru do rejestru zabytków będzie całkowicie odmienny niż przed jego wpisaniem. Z uwagi na to, że potwierdzenie historycznego znaczenia obszaru sąsiadującego bezpośrednio z Inwestycją nastąpiło po wydaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, konieczne jest uchylenie decyzji o warunkach zabudowy, która została wydana bez uwzględnienia tej okoliczności i bez przeprowadzenia odpowiedniej procedury z tym związanej. Stan faktyczny uzasadniający ochronę konserwatorską istniał już w dniu wydania decyzji ostatecznej przez Prezydenta Miasta Kielce (tj. [...] czerwca 2009 r.), bowiem decyzja o wpisaniu do rejestru zabytków całego terenu działki miała charakter jedynie deklaratoryjny, a nie konstytutywny. Nie był on jednak znany Prezydentowi Miasta Kielce w dniu wydania decyzji ostatecznej (tj. [...] czerwca 2009 roku), gdyż został on – w sposób deklaratywny – ustalony później, tj. przez decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Kielcach z dnia [...] grudnia 2009 roku. W tym kontekście, zdaniem skarżących kasacyjnie, trudno zgodzić się z argumentacją Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, wyrażoną w zaskarżonym wyroku. WSA sam przyznaje, z czym skarżący kasacyjnie zgadzają się, iż "Nie ulega wątpliwości, że jeśli jakiś obiekt spełnia przesłanki określone w art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, jest on zabytkiem w znaczeniu materialnym, a fakt ten wynika z właściwości samego obiektu i wskazanego przepisu prawa, a nie z decyzji administracyjnej." (strona 8 zaskarżonego wyroku). Co więcej, WSA przyznaje, że "(...) rację mają (...) skarżący twierdząc, iż cała należąca do nich nieruchomość była zabytkiem w chwili wydawania decyzji objętej wznowieniem (...)" (strona 8 zaskarżonego wyroku). Pomimo tych słusznych konstatacji, WSA wyciąga z nich niewłaściwe wnioski, twierdząc, że "okoliczność ta pozostaje bez jakiegokolwiek wpływu na wynik sprawy, a w szczególności na ziszczenie się podstawy wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 kpa." (strona 8 zaskarżonego wyroku). Tymczasem, skoro cała nieruchomość była zabytkiem w chwili wydania decyzji objętej wznowieniem, to okoliczność ta ma kluczowe znaczenie dla ziszczenia się podstawy wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 kpa, bowiem oznacza to, że określony stan faktyczny, polegający na tym, że otoczenie budynku przy ul. [...] jest zabytkiem, istniał już w dniu wydania decyzji ostatecznej. Nie ma tu bowiem znaczenia podniesiona przez WSA okoliczność, iż "Nie każdy zabytek objęty jest (...) ochroną prawną. (...) W chwili wydania decyzji objętej wznowieniem, ochroną prawna objęty był jedynie dom mieszkalny znajdujący się na nieruchomości skarżących, a nie cała nieruchomość", (strona 8 zaskarżonego wyroku). Przecież celem norm prawnych odnoszących się do ochrony zabytków jest ochrona nie tylko zabytków, co do których wydane zostały już odpowiednie decyzje o wpisaniu ich do rejestru zabytków, ale ochrona całego dziedzictwa kultury narodowej, a więc także wszystkich tych zabytków w znaczeniu materialnym, co do których takie decyzje nie zapadły. Oczywiście faktyczna realizacja takiej ochrony możliwa jest dopiero po wydaniu odpowiedniej decyzji, gdyż wcześniej nie ma wiedzy, lub dostatecznej pewności, że dany obiekt jest zabytkiem. Jednak, gdy już jest wiadomo, że cały obiekt w granicach ogrodzenia na posesji przy ul. [...] w Kielcach jest zabytkiem, nie ma żadnego powodu, by odmawiać mu ochrony. Gdyby przyjąć inną koncepcję, prowadziłaby ona do absurdalnego wniosku, że los zabytków w znaczeniu materialnym, które nie zostały jeszcze wpisane do rejestru zabytków, jest dla organów administracji państwowej irrelewantny. Tymczasem ochrona dziedzictwa narodowego jest obowiązkiem organów państwa, co wynika wprost z art. 5 Konstytucji RP. Zwrócił na to uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 13 maja 2008 roku, sygn. akt: I SA/Wa 114/2008, stwierdzając w szczególności, że konstytucyjne ochrona dziedzictwa narodowego (art. 5 Konstytucji RP) ma pierwszeństwo przed zagwarantowanym ustawowo (Prawo budowlane) prawem do zabudowy nieruchomości. Skarżący kasacyjnie stwierdzili, że należy podkreślić, iż zgodnie z art. 4 pkt 2 i pkt 6 uozoz ochrona zabytków polega, w szczególności, na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków (w znaczeniu materialnym, tak jak je definiuje art. 3 pkt 1 uozoz) oraz uwzględnianie zadań ochronnych w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przy kształtowaniu środowiska. Trudno więc zgodzić się z twierdzeniem WSA, jakoby zabytki, wobec których nie zastosowano jednej z form ochrony opisanej w art. 7 uozoz, nie były objęte jakąkolwiek ochroną prawną. Skarżący kasacyjnie podnieśli, że WSA argumentuje, iż "decyzja o wpisaniu do rejestru zabytków domu mieszkalnego wraz z otaczającym go terenem działki w granicach ogrodzenia (...) jest decyzją konstytutywną." Jest to pogląd, z którym nie można się zgodzić, bowiem nie sposób uznać, że konkretny obiekt staje się zabytkiem w wyniku wydania decyzji administracyjnej. Obiekt taki jest już tym zabytkiem wcześniej, a decyzja administracyjna może to jedynie potwierdzić. W przeciwnym wypadku trzeba by uznać, co przeczyłoby zasadom logiki, iż decyzja administracyjna ma moc kreowania obiektu zabytkowego. Nawet jednak gdyby uznać taki pogląd za słuszny, choć w istocie jest on błędny, to WSA nie powinien był abstrahować od własnych konstatacji, że już przed wydaniem decyzji o wpisie do rejestru zabytków omawiany obiekt był zabytkiem w znaczeniu materialnym, a co za tym idzie fakt ten istniał już w dniu wydania decyzji ostatecznej z dnia [...] czerwca 2009 roku. Ten stan faktyczny nie był jednak, i nie mógł być, znany Prezydentowi Miasta Kielce w dniu wydania decyzji ostatecznej z dnia [...] czerwca 2009 roku, właśnie dlatego, że został on ustalony później, tj. przez decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Kielcach z dnia [...] grudnia 2009 roku. Zgodnie z dyspozycją przepisu art. 145 § 1 pkt 8 kpa w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia sie postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. W niniejszej sytuacji decyzja Prezydenta Miasta Kielce z [...] czerwca 2009 roku wydana została w oparciu o decyzję WKZ z [...] marca 1975 roku, zaś ta ostatnia została zmieniona przez decyzję ŚWKZ w Kielcach z dnia [...] grudnia 2009 roku. Tymczasem WSA w Kielcach błędnie przyjął, że decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] czerwca 2009 roku nie została wydana w oparciu o decyzję WKZ z dnia [...] marca 1975 roku wskazując, jako na jedyną podstawę wydania decyzji z dnia [...] czerwca 2009 roku na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2008 roku. W doktrynie postępowania administracyjnego (por. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. B. Adamiak i J. Borkowskiego, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2005, s.651) podkreśla się, że chodzi tu o sytuację, gdy "decyzja została oparta na kompetentnym rozstrzygnięciu sądu lub innego organu; rozstrzygnięcie to wchodziło w skład szeroko rozumianej podstawy prawnej. Uchylenie lub zmiana tej podstawy musi oczywiście wywrzeć odpowiedni wpływ na moc obowiązującej decyzji i doprowadzić do rozpatrzenia sprawy w nowych warunkach prawnych." Należy stwierdzić, że decyzja WKZ z dnia [...] marca 1975 roku stanowiła szeroko rozumianą podstawę prawną dla decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta Kielce z dnia [...] czerwca 2009 roku. Skoro wystarczy szeroko rozumiana podstawa prawna, nie jest tu potrzebny związek bezpośredni pomiędzy decyzją WKZ z [...] marca 1975 roku a decyzją ostateczną Prezydenta Miasta Kielce z dnia [...] czerwca 2009 roku. Decyzja WKZ z [...] marca 1975 roku wchodziła w skład całokształtu okoliczności prawnych, które miały wpływ na decyzję ostateczną Prezydenta Miasta Kielce z dnia [...] czerwca 2009 roku. To, że w skład całokształtu tych okoliczności prawnych wchodziło też postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2008 roku, nie powoduje, że z całokształtu tych okoliczności prawnych miałaby być wyłączona decyzja WKZ z dnia [...] marca 1975 roku. Skarżący kasacyjnie podnieśli, że postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2008 roku, jako orzeczenie organu II instancji, zapadło w trybie uzgadniania decyzji o warunkach zabudowy o organami ochrony zabytków, a więc postanowienie to musiało być wydane z uwzględnieniem decyzji WKZ z dnia [...] marca 1975 roku. W takim ujęciu należy stwierdzić, że dodatkowo decyzja WKZ z dnia [...] marca 1975 roku była podstawą dla decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta Kielce z dnia [...] czerwca 2009 roku co najmniej pośrednio. W zaskarżonym wyroku WSA stwierdził, iż decyzja Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Kielcach z dnia [...] marca 1975 roku, zmieniona następnie decyzją Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Kielcach z dnia [...] grudnia 2009 roku nie jest decyzją, o jakiej mowa w przepisie art. 145 § 1 pkt 8 kpa (strona 9 zaskarżonego wyroku). Jednak WSA nie uzasadnił tego stanowiska, w żaden sposób nie odnosząc się do argumentu, które był już przez Skarżących wcześniej podnoszony, iż decyzja WKZ z dnia [...] marca 1975 r. wchodziła w skład całokształtu okoliczności prawnych, które miały wpływ na decyzję ostateczną Prezydenta Miasta Kielce z dnia [...] czerwca 2009 roku. Co więcej, WSA potwierdza to ostatnie stanowisko w zdaniu następnym: "Decyzja z [...] marca 1975 roku łącznie z decyzją [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Kielcach z [...] sierpnia 1976 roku wpisującą do rejestru zabytków układ urbanistyczno-krajobrazowy Kielc, stanowiły (...) o przedmiocie i zakresie ochrony konserwatorskiej i właściwości rzeczowej organu ochrony zabytków, dotyczącej uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w trybie art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (...)" (strona 9 zaskarżonego wyroku). W ten sposób WSA sam sobie przeczy, bowiem pośrednio potwierdza, iż decyzja z [...] marca 1975 roku miała wpływ (co najmniej pośredni) na decyzję ostateczną Prezydenta Miasta Kielce z [...] czerwca 2009 roku, której projekt został uzgodniony przez Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w trybie art. 53 ust. 4 pkt 2 upzp. Zdaniem skarżących kasacyjnie, należy podkreślić, iż WSA nie uzasadnił w sposób dostateczny, a w istocie nie uzasadnił w ogóle, dlaczego decyzja WKZ z dnia [...] marca 1975 roku nie miałaby być podstawą dla wydania decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta Kielce z dnia [...] czerwca 2009 roku. Brak takiego uzasadnienia uniemożliwia, a co najmniej w sposób znaczny ogranicza, możliwość odniesienia się przez Skarżących do zaskarżonego wyroku, a co za tym idzie uniemożliwia lub istotnie ogranicza możliwość obrony ich praw. Tymczasem przepis art. 141 § 4 ppsa nakłada na Sąd obowiązek podania podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia. Wobec powyższego, naruszenie przepisu art. 141 § 4 ppsa jest naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Ponadto w decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta Kielce z dnia [...] czerwca 2009 roku w punkcie 2.3 ("Ustalenia dotyczące ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej") Prezydent Miasta Kielce wskazuje, że budynek przy ul. [...] jest "wpisany do rejestru zabytków pod nr [...]" i że "stanowi wartościowy przykład okresu historyzmu w architekturze". Organ w decyzji ostatecznej odnosi się więc do decyzji WKZ z [...] marca 1975 r., a więc należy uznać, że stanowiła ona podstawę dla wydania przez niego decyzji ostatecznej z [...] czerwca 2009 roku. Co więcej, w decyzji ostatecznej z [...] czerwca 2009 roku, Prezydent Miasta Kielce wskazuje, że: "Teren inwestycji podlega ochronie prawnej w aspekcie dziedzictwa kulturowego i ochrony zabytków (...) bowiem znajduje się w zabytkowym układzie urbanistyczno-krajobrazowym Kielc wpisanym do rejestru zabytków pod nr [...] w 1947 r. i decyzją nr [...] z 1976 r. (...) Południowa granica zasięgu ochrony konserwatorskiej wyznaczona jest ulicą [...], jednak zabytkowy układ urbanistyczny odnosi się do rozplanowania miasta i jego rozbudowy do XIX wieku włącznie", zaś teren Inwestycji znajduje się na terenie strefy ochrony konserwatorskiej obejmującej kontynuację zapoczątkowanego w II połowie XIX wieku układu urbanistycznego, zrealizowanego jednak w XX w." W świetle powyższych uwag tym bardziej zasadne staje się pytanie, czy decyzja nr [...] z 1976 roku mogłaby być samodzielną podstawą wydania decyzji ostatecznej z [...] czerwca 2009 roku przez Prezydenta Miasta Kielce, skoro decyzja nr [...] z 1976 roku odnosi sie w istocie do zabytków powstałych do XIX wieku włącznie. Prezydent Miasta Kielce, wydając decyzję ostateczną z [...] czerwca 2009 roku, musiał więc opierać się co najmniej między innymi na decyzji WKZ z [...] marca 1975 roku. Skarżący kasacyjnie podnieśli, że zgodnie z art. 60 upzp w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 2 upzp, decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 uozoz. Natomiast zgodnie z art. 19 ust. 1a pkt 1 uozoz w decyzji o warunkach zabudowy uwzględnia się w szczególności ochronę zabytków nieruchomych wpisanych do rejestru i ich otoczenia. Błędna wykładnia tego przepisu, dokonana już w toku postępowania administracyjnego, została zaakceptowana przez WSA w zaskarżonym wyroku. Wykładnia ta, zakłada jakoby przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy dla ochrony zabytku za wystarczające należało uznać uzyskanie opinii konserwatorskiej wyłącznie w odniesieniu do wpływu inwestycji na ogólnie ujęty układ urbanistyczny objęty ochroną konserwatorską, w którym zlokalizowane są inwestycja i zabytek, a nie uzyskanie opinii konserwatorskiej o wpływie inwestycji na konkretny zabytek zlokalizowany w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji, stanowiący budynek wraz z jego otoczeniem. WSA słusznie zauważył, że przepis art. 19 ust. 1a uozoz wszedł w życie dopiero w dniu 5 czerwca 2010 roku, jednak z uwagi na fakt, że organ II instancji, tj. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach, wydało swoją decyzję w dniu [...] sierpnia 2010 r., a organ I instancji, tj. Prezydent Miasta Kielce wydał decyzję w niniejszej sprawie w dniu [...] czerwca 2010 roku, należy stwierdzić, że zarówno organ I instancji, jak i organ II instancji powinny były wziąć pod uwagę treść tego przepisu. Zdaniem skarżących kasacyjnie, nie można zgodzić się ze stanowiskiem WSA, że wobec faktu, że organy nie stosowały tego przepisu, nie mogły go naruszyć. Organy administracji powinny były bowiem wziąć pod uwagę, że intencją ustawodawcy jest w obecnym stanie prawnym poprzedzenie decyzji o warunkach zabudowy uzyskaniem takiej opinii konserwatorskiej, w której przeanalizowany zostanie nie tylko wpływ inwestycji na teren inwestycji objęty ochroną konserwatorską i nie tylko wpływ inwestycji na układ urbanistyczny objęty taką ochroną, a przede wszystkim wpływ takiej inwestycji na konkretny zabytek sąsiadujący bezpośrednio z planowaną inwestycją. Decyzja ostateczna z dnia [...] czerwca 2009 roku o warunkach zabudowy wydana została po uzgodnieniach ze Świętokrzyskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Wedle ówczesnej wiedzy tylko budynek znajdujący się na nieruchomości przy ul. [...] stanowił zabytek. Uzgodnione więc z organem ochrony zabytków warunki zabudowy nie uwzględniają faktu, że również całe otoczenie budynku przy ul. [...] stanowi zabytek. Zmiana ta jest niezwykle istotna i powoduje konieczność ponownego zaopiniowania przez Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków projektu decyzji o warunkach zabudowy. Aby to osiągnąć, niezbędna jest droga prawna polegająca na wznowieniu postępowania administracyjnego. Obecnie bowiem w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja, która nie uwzględnia ochrony budynku będącego zabytkiem i jego otoczenia, również będącego zabytkiem, naruszając w ten sposób art. 19 ust. 1a uozoz. W ocenie skarżących kasacyjnie niesłuszne są twierdzenia Sądu (strona 9 i 10 zaskarżonego wyroku), jakoby "Organy nie dokonywały (...) powtórnego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostateczną decyzją o ustaleniu warunków zabudowy i nie stosowały przepisu art. 19 ust. 1a ustawy o ochronie zabytków (...) Tym samym przepisu tego nie mogły naruszyć". Pogląd taki jest błędny, bowiem postanowieniem z dnia [...] maja 2010 r. ([...]) Prezydent Miasta Kielce wznowił postępowanie, a dopiero decyzją z dnia [...] czerwca 2010 roku odmówił uchylenia decyzji ostatecznej z dnia [...] czerwca 2009 roku, a co za tym idzie dokonał już ustaleń o charakterze merytorycznym. Nie można więc uznać, że nie mógł zastosować art. 19 ust. 1a uozoz. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach wniosło o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2012 roku, poz. 270) – dalej p.p.s.a., z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Skarga kasacyjna wniesiona przez E. S. – D., K. D. i P. D. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 145 § 1 pkt 1 ppsa poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] sierpnia 2010 roku. Sąd I instancji zasadnie oddalił skargę na wymienioną wyżej decyzję, gdyż decyzja ta nie naruszała prawa. Kontrolowaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny decyzją Samorządowe Kolegium odwoławcze rozstrzygnęło o tym, czy istniały podstawy do uchylenia decyzji tego organu z dnia [...] sierpnia 2010 roku utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta Kielce z dnia [...] czerwca 2010 roku w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla budynku i zjazdu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo uznało, że takich podstaw nie ma. W konsekwencji brak było podstaw, by Sąd I instancji decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego uchylił. Prawidłowo Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że nie zaistniały podstawy uchylenia decyzji o warunkach zabudowy z przyczyn wymienionych w art. 145 § 1 pkt 5 i pkt 8 k.p.a. Z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. wynika, że w sprawie zakończonej ostateczną decyzją wznawia się postępowanie, gdy wyjdą na jaw nowe istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. wynika, że w sprawie zakończonej ostateczną decyzją wznawia się postępowanie, gdy decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Jeżeli strona postępowania we wniosku o wznowienia postępowania, który złożony został w terminie wynikającym z art. 148 § 1 lub § 2 k.p.a., powołuje się na przesłanki wznowienia wymienione w art. 145 § 1 pkt 1 – 8 k.p.a., art. 145a § 1 k.p.a. lub art. 145b § 1 k.p.a., to organ administracji ma obowiązek wznowić postępowanie. Po wznowieniu organ administracji najpierw dokonuje oceny, czy rzeczywiście zaistniały podstawy do uchylenia decyzji wskazane w tych przepisach. W przedmiotowej sprawie strony postępowania twierdziły, że zaistniały przesłanki wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. i przesłanka z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. skarżący kasacyjnie upatrują w tym, że zmianie uległa decyzja Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Kielcach z dnia [...] marca 1975 roku. Zmieniona została ona decyzją z dnia [...] grudnia 2009 roku, w wyniku której należąca do skarżących kasacyjnie działka granicząca z terenem nowej inwestycji została w całości objęta ochroną konserwatorską. To z kolei, zdaniem skarżących kasacyjnie oznacza, że cała ich działka jest zabytkiem, a nie tylko znajdujący się na niej budynek. W ocenie skarżących kasacyjnie, dany przedmiot jest zabytkiem niezależnie od tego, czy została wydana decyzja o wpisaniu go do rejestru zabytków. Decyzja taka, zdaniem skarżących kasacyjnie, ma jedynie charakter deklaratoryjny. Dopóki jednak decyzja taka nie zostanie wydana, nie jest wiadomo, czy określony przedmiot jest zabytkiem. Wydanie decyzji o wpisie do rejestru zabytków skutkuje ujawnieniem faktu, że dany przedmiot jest zabytkiem. Nową istotną dla sprawy okolicznością faktyczną, która istniała w dniu wydania decyzji, a która nie była znana organowi administracji jest zdaniem skarżących to, że zabytkiem jest cała należąca do nich działka, a nie tylko znajdujący się na niej budynek. Okoliczność ta istniała już w dniu wydawania decyzji o warunkach zabudowy, jednakże nie była znana organowi administracji, gdyż została ujawniona dopiero w wyniku wydania decyzji o wpisie do rejestru zabytków z dnia [...] grudnia 2009 roku. Argumentację skarżących kasacyjnie, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uznać należy za niezasadną. Po pierwsze, jak słusznie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny, decyzja o wpisie do rejestru zabytków nie jest decyzją deklaratoryjną. Decyzja konstytutywna jest źródłem praw i obowiązków indywidualnych i bez jej wydania nie doszłoby do powstania dla strony postępowania przewidzianego w przepisach uprawnienia lub obowiązku. Decyzja deklaratoryjna stwierdza jedynie istnienie określonych stosunków prawnych, mających swe źródło bezpośrednio w przepisach, które istnieją niezależnie od takiej decyzji). Decyzja o wpisie do rejestru zabytków jest decyzją konstytutywną, dlatego że to na jej podstawie dochodzi do wpisu do rzeczonego rejestru, a tym samym do objęcia konkretnego obiektu prawną formą ochrony konserwatorskiej (art. 7 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami), co przekłada się m.in. na ograniczenie uprawnień właścicielskich dysponenta takiego obiektu (np. na obowiązek uzyskiwania pozwoleń, o których mowa w art. 36 ustawy z dnia 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami). Objęcie wspomnianą prawną ochroną, ze wszystkimi jej konsekwencjami, nie wynika zatem z mocy samego prawa, ale każdorazowo wymaga konkretyzacji w formie decyzji administracyjnej i następującej na jej podstawie czynności materialno-technicznej. Niezależnie od powyższego, decyzja o wpisie do rejestru zabytków ma pewne cechy decyzji deklaratoryjnej w tym znaczeniu, że stwierdza zabytkowość danego obiektu, tj. fakt, że stanowi on zabytek w znaczeniu materialnym (w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami). Inaczej rzecz ujmując, konkretny obiekt nie staje się zabytkiem poprzez uznanie go za taki w decyzji o wpisie do rejestru. Jest nim już uprzednio, a wspomniana decyzja jedynie ten status potwierdza i stanowi podstawę do objęcia go dodatkową ochroną z wykorzystaniem władczych instrumentów nadzoru konserwatorskiego (Patrycja Antoniak. Ustawa o zabytkach i opiece nad zabytkami pod redakcją Maksymiliana Cherki. LEX 2010. Komentarz do art. 9 ustawy z dnia 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami). Po drugie, jak wynika z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., nowa okoliczność faktyczna stanowiąca podstawę do wznowienia postępowania musi być okolicznością "istotną dla sprawy". Zasadnie Sąd I instancji uznał, że w dniu wydawania decyzji o warunkach zabudowy nieruchomość należąca do skarżących kasacyjnie była zabytkiem w znaczeniu materialnym. Jak słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny okolicznością istotną dla sprawy jest data, w której zabytek został objęty ochroną, a nie sam fakt, że dana nieruchomość jest zabytkiem w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.). Zgodnie z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 roku Nr 647 – tekst jednolity ze zm.) do decyzji o warunkach zabudowy stosuje się odpowiednio art. 53 ust. 3-5a tej ustawy. Na mocy art. 53 ust. 4 pkt 2 wymienionej wyżej ustawy, decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków – w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568, z późn. zm.9)) oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków. Z przepisu tego jednoznacznie wynika więc, że znaczenie dla wydania decyzji o warunkach zabudowy ma fakt objęcia zabytku jedną z wymienionych wyżej form ochrony, nie zaś sam fakt, że nieruchomość spełnia kryteria uznania jej za zabytek w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Decyzja o wpisie do rejestru zabytków całej należącej do skarżących kasacyjnie nieruchomości wydana została po wydaniu decyzji o warunkach zabudowy. Okoliczność ta nie może być więc uznawana za nową okoliczność istniejącą w dniu wydania decyzji, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Twierdzenie, że gdyby przyjąć inną koncepcję, prowadziłaby ona do absurdalnego wniosku, że los zabytków w znaczeniu materialnym, które nie zostały jeszcze wpisane do rejestru zabytków, jest dla organów administracji państwowej irrelewantny, jest twierdzeniem dowolnym i nieuzasadnionym. Los zabytków niewpisanych do rejestru nie jest dla organów administracji nieważny. Ich ochrona musi być jednak sprawowana na zasadach przewidzianych przepisami prawa, a w szczególności przepisami ustawy z dnia 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Tymczasem skarżący kasacyjnie w swojej argumentacji domagają się w istocie, by organy administracji oraz sąd administracyjny przepisy te zignorował i chronił zabytki także w sposób prawem nieprzewidziany w oparciu o ogólną zasadę, że należy chronić zabytki. To właśnie tego rodzaju koncepcja jest nie do przyjęcia, gdyż prowadziłoby to do dowolności w działaniach organów administracji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadnie Sąd I instancji uznał, że nie zaistniała przesłanka wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Decyzja o warunkach zabudowy nie została bowiem wydana w oparciu o decyzję Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Skarżący kasacyjnie cytują pogląd prawny wyrażony w komentarzu do kodeksu postępowania administracyjnego, że chodzi o rozstrzygnięcie sądu lub innego organu, które wchodziło w skład szeroko rozumianej podstawy prawnej, by następnie wywieść z tego sformułowania dowolny wniosek, że wskazana przez nich decyzja wchodziła w skład tej podstawy oraz dowolny wniosek, że może to być rozstrzygnięcie mogące być co najmniej pośrednio podstawą wydania decyzji administracyjnej. Ja wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 października 2006 roku, sygn. akt II GS K 156/06 (LEX nr 276701) "Związek, o którym mówi art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., można zobrazować, jako pewną sekwencję "działań prawnych" organu administracyjnego, zgodnie z logiką których jedna decyzja lub orzeczenie sądu stanowi podstawę wydania innej decyzji (ta druga decyzja zależna jest od decyzji pierwszej). Podkreślić przy tym trzeba, iż wydanie drugiej decyzji nie będzie możliwe bez wcześniejszego wydania decyzji pierwszej." Przytoczony wyżej pogląd, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy w pełni podzielić. Przykład tego rodzaju zależności między decyzjami administracyjnymi jest widoczny przy wydawaniu pozwolenia na budowę Zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 roku, Nr 243, poz. 1623 – tekst jednolity ze zm.) w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organ administracji przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jest to przykład uzależnienia wydania decyzji o pozwoleniu na budowę od istnienia w obrocie prawnym decyzji o warunkach zabudowy. Bez decyzji o warunkach zabudowy nie byłoby możliwe wydanie pozwolenia na budowę, gdyż organ administracji nie miałby z czym ocenić zgodności projektu budowlanego. W przedmiotowej sprawie tego rodzaju zależność między wydaniem decyzji o warunkach zabudowy, a decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] marca 1975 roku nie istniała. Zmiana tej decyzji nie może być więc uznana za podstawę wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy uzależnione było od uzyskania uzgodnienia, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i uzgodnienie takie zostało wydane. Jak to już zostało wcześniej wskazane, twierdzenie, iż przesłanka wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. jest spełniona także wówczas, gdy decyzja ma pośredni wpływ na wydanie innej decyzji, nie znajduje uzasadnienia. Wręcz przeciwnie, stwierdzenie, że "decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu" świadczy o tym, że musi istnieć związek bezpośredni między decyzjami lub między decyzją, a rozstrzygnięciem sądu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo uzasadnił wydany wyrok. Uzasadnienie wyroku pozwala na odtworzenie toku rozumowania Sądu i dokonanie oceny prawidłowości wydanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wyroku. Zarzut, że Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszył art. 141 § 1 p.p.s.a. sprowadza się w istocie do zarzutu, że Sąd ten nie podzielił poglądu skarżących kasacyjnie, iż wystarczającym do wznowienia postępowania jest, że decyzja z dnia [...] marca 1975 roku ma pośredni wpływ na wydanie decyzji o warunkach zabudowy, by uznać ją za podstawę wydania tej decyzji. Okoliczność, iż Prezydent Miasta Kielce w uzasadnieniu decyzji o warunkach zabudowy wskazał także na decyzję Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] marca 1975 roku nie oznacza, że decyzja ta była podstawą wydania decyzji o warunkach zabudowy. Jest to bowiem wskazanie jedynie o charakterze informacyjnym. Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 19 ustawy z dnia 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami podzielić należy pogląd Sądu I instancji, że przepis ten nie mógł zostać naruszony przez organy administracji, gdyż nie był przez nie stosowany. Organy administracji nie miały też obowiązku stosowania tego przepisu. Jak trafnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie dokonywały bowiem powtórnego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostateczną decyzją o ustaleniu warunków zabudowy. Wznowienie postępowania nie przesądza o tym, że organ administracji będzie ponownie merytorycznie rozpoznawał sprawę. Jak to zostało już wcześniej wskazane po wznowieniu postępowania organ administracji najpierw bada, czy istnieją podstawy do uchylenia dotychczasowej decyzji na podstawie art. 145 § 1 k.p.a., art. 145a k.p.a. lub art. 145b k.p.a. Dopiero, gdy stwierdzi, że wymienione wyżej podstawy istnieją, może dokonywać merytorycznej oceny dotychczasowej decyzji, to jest wydać orzeczenie o jej uchyleniu i wydaniu nowej (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.) lub odmówić uchylenia dotychczasowej decyzji, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (art. 146 § 2 k.p.a.). W przedmiotowej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. stwierdziło, że nie zaistniały podstawy do jej uchylenia wymienione w art. 145 § 1 pkt 5 i 8 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie dokonywało więc merytorycznej oceny dotychczasowej decyzji. Tym samym nie dokonywało i nie miało obowiązku dokonywać oceny dotychczasowej decyzji w celu ustalenia, czy nie narusza ona art. 19 ustawy z dnia 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Z powyższych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.