I OSK 1306/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska (spr.) sędzia del. NSA Jacek Hyla Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Stojek po rozpoznaniu w dniu 23 października 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 4 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Bk 480/12 w sprawie ze skargi J. B. na niewykonania przez Burmistrza S. wyroku w sprawie II SAB/Bk 9/11 w sprawie ze skargi J. B. na bezczynność Burmistrza S. w przedmiocie zaopiniowania projektu podziału nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku do ponownego rozpoznania, 2. oddala wniosek J. B. o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 4 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 480/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę J. B. na niewykonanie przez Burmistrza S. wyroku w sprawie II SAB/Bk 9/11 ze skargi J. B. na bezczynność Burmistrza S. w sprawie zaopiniowania projektu podziału nieruchomości. Wyrok powyższy zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Wnioskiem z dnia 18 grudnia 2006 r. J. B. wystąpił do Burmistrza S. o zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości nr [...] o pow. [...]ha położonej w S. przy ul. K.. Przedmiotowe postępowanie podziałowe zostało zakończone ostateczną decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. orzekającą podział zgodnie z wnioskiem. Z uwagi na wyeliminowanie z obrotu prawnego tej decyzji, jak i poprzedzającego ją postanowienia opiniującego z dnia 19 grudnia 2006 r. postępowanie podziałowe powróciło do etapu sprzed wydania postanowienia opiniującego, a zatem do etapu, na którym organ dysponował wyłącznie wnioskiem o podział wraz z projektem podziału. W dniu 28 stycznia 2011 r. J. B. złożył do sądu administracyjnego skargę na bezczynność Burmistrza S. w załatwieniu sprawy podziałowej prowadzonej pod numerem [...] oraz domagał się wyznaczenia temu organowi trzydziestodniowego terminu na wydanie postanowienia opiniującego projekt podziału oraz terminu czternastodniowego od daty wydania tego postanowienia na wydanie decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości ewentualnie o wydanie rozstrzygnięć odmownych. Ponadto wniósł o ustalenie w wyroku początkowej daty bezczynności organu dla celów odszkodowawczych oraz wydanie postanowienia sygnalizacyjnego kierowanego do Rady Miejskiej w S., informującego o notorycznym niezałatwianiu w terminie jego wniosków przez Burmistrza. Wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SAB/Bk 9/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zobowiązał Burmistrza S. do załatwienia wniosku J. B. z dnia 18 grudnia 2006 r. w przedmiocie podziału nieruchomości. Sąd wskazał, że od daty doręczenia decyzji SKO eliminującej decyzję podziałową z obrotu prawnego, tj. od dnia 29 kwietnia 2010 r. Burmistrz stał się ponownie organem prowadzącym postępowanie podziałowe z wniosku z dnia 18 grudnia 2006 r., zobowiązanym do jego zakończenia z zachowaniem terminów ustawowych wynikających z k.p.a., ewentualnie dokonania innych czynności procesowych. Sąd ustalił, że od powyższej daty do chwili rozstrzygania przez sąd w sprawie niniejszej (a więc przez okres około jednego roku) Burmistrz nie zakończył w sposób formalny postępowania podziałowego, jak również nie wydał rozstrzygnięcia merytorycznego dotyczącego wniosku strony. Na skutek tego wyroku Burmistrz S. w dniu 14 lipca 2011 r. wezwał J. B. do uzupełnienia wstępnego projektu podziału nieruchomości w terminie 2 miesięcy od dnia otrzymania wezwania bez wskazania rygoru niewykonania tej czynności. Strona w dniu 21 lipca 2011 r. złożyła poprawiony szkic projektu podziału działki opracowany na kopii mapy ewidencyjnej. Burmistrz stwierdził, że z uwagi na to, iż poprawiony szkic projektu opracowano na kopii mapy ewidencyjnej a nie na kopii mapy zasadniczej jak tego wymagają przepisy prawa, nie można uznać, że wniosek o podział został uzupełniony o wymagane dokumenty i na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., pozostawił go bez rozpoznania. W zawiadomieniu o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania organ wyjaśnił, że wstępny projekt podziału nieruchomości opracowuje się na kopii mapy zasadniczej, a w przypadku jej braku – na kopii mapy katastralnej, uzupełnionej o niezbędne dla projektu podziału elementy zagospodarowania terenu. Organ podał przy tym, że mapa zasadnicza dla nieruchomości objętej wnioskiem istnieje i znajduje się w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjno-Kartograficznej w S.. J. B. pismem z dnia 8 sierpnia 2011 r. wystąpił z żądaniem wykonania wyroku WSA w Białymstoku z dnia 14 kwietnia 2011 r. w sposób zgodny z prawem, a następnie w dniu 23 sierpnia 2011 r. oświadczył, że żądanie to było wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Podał, że uzupełnił braki formalne podania o podział działki w sposób prawidłowy i tym samym powinno być wydane merytoryczne rozstrzygnięcie o zatwierdzeniu bądź odmowie zatwierdzenia projektu podziału. Zdaniem strony organ z góry zaplanował pozostawienie podania bez rozpoznania i celowo unika wykonania wyroku o czym świadczy chociażby fakt zakreślenia dłuższego terminu uzupełnienia braków niż w pierwotnym wezwaniu. Organ nie uwzględnił wezwania do usunięcia naruszenia prawa z uwagi na to, że nie zostały w sposób prawidłowy usunięte braki wniosku z dnia 18 grudnia 2006 r. Podano, że zakreślenie dłuższego terminu w ponownym wezwaniu wynikało z tego, że strona odnośnie pierwotnego wezwania zarzucała rażące naruszenie prawa poprzez zakreślenie terminu 7-dniowego jako niewystarczającego na wykonanie wymaganych czynności. Skargę na czynność Burmistrza S. z dnia 25 lipca 2011 r. o pozostawieniu podania o podział nieruchomości bez rozpoznania złożył J. B.. Zarzucił w niej naruszenie art. 64 § 2 k.p.a., przez nieprawidłowe wezwanie do usunięcia braków formalnych podania. Nieprawidłowość wezwania polega na tym, że nie wskazano w nim konkretnych braków podania i ograniczono się jedynie do zacytowania regulacji prawnej. W takiej sytuacji skarżący musiał sam dochodzić jakie wymogi formalne podania spełnia a jakie nie. Wskazując na te naruszenia wniesiono o zobowiązanie Burmistrza S. do merytorycznego rozpoznania podania w określonym terminie i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Wyrokiem z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 746/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności. Sąd wskazał, że w pierwszym wezwaniu prawidłowo wskazano skutki prawne niezastosowania się do wezwania, to już w drugim wezwaniu skutków takich nie określono. Z uwagi na występujące braki w wezwaniach nie można było zastosować w sprawie sankcji w postaci pozostawienia podania bez rozpoznania. Pismem z dnia 16 marca 2012 r. Burmistrz S. wezwał J. B. do uzupełnienia wstępnego projektu podziału nieruchomości nr [...] o wymagane prawem elementy oraz do dołączenia aktualnego wypisu z katastru nieruchomości i kopii mapy katastralnej obejmującej nieruchomość podlegającą podziałowi. Ponadto organ poinformował, że wstępny projekt podziału należy opracować na kopii mapy zasadniczej zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości. Wskazano, że dołączony do podania projekt podziału nieruchomości nie zawiera wszystkich wymaganych prawem elementów wymienionych w § 3 ust. 2 ww. rozporządzenia. Pismem z dnia 20 marca 2012 r. J. B. wniósł o wypożyczenie wstępnego projektu podziału nieruchomości w celu jego uzupełnienia. Ponadto wskazał on, że pismo organu z dnia 16 marca 2012 r. jest nieprecyzyjne odnośnie tego czy chodzi o wypis czy wyrys z operatu ewidencji gruntów. Skarżący wskazał, że do dnia dzisiejszego Starosta nie wprowadził do ewidencji zmian wynikających z decyzji SKO unieważniającej podział działki numer [...]. Pismem z dnia 20 marca 2012 r. Burmistrz S. poinformował stronę, że wstępny projekt podziału należy opracować na kopii mapy zasadniczej. Jednocześnie przesyłano stronie wstępny projekt podziału nieruchomości nr [...] wraz z podaniem z dnia 18 grudnia 2006 r. Pismem z dnia 26 marca 2012 r. J. B. poinformował, że zwraca poprawiony szkic projektu podziału działki oraz wskazał, że uzupełnienie wstępnego projektu podziału działki nr [...], przez usunięcie braków wskazanych w punkcie pierwszym pisma Burmistrza S. z dnia 16 marca 2012 r., nastąpiło już w dniu 21 lipca 2011 r. Ponadto zdaniem strony z żadnego przepisu prawa nie wynika obowiązek aktualizacji złożonych wcześniej dokumentów. Ponadto wskazał, że Burmistrz S. nie wezwał wprost do uzupełnienia wstępnego projektu podziału działki poprzez opracowanie go na kopii mapy zasadniczej. Dlatego kolejne informowanie strony o tym, że projekt wstępnego podziału działki należy opracować na kopii mapy zasadniczej a nie na kopii mapy katastralnej – jak to zostało uczynione – nie jest dla strony wiążące. Ponadto skarżący wskazał, że uzyskanie kopii mapy zasadniczej dla działki oznaczonej w księdze wieczystej jako działka nr [...] jest niemożliwe, albowiem na mapie zasadniczej nie ma działek odpowiadających działce z księgi wieczystej. Ponadto Burmistrz nie zwrócił się do Starosty Sokólskiego o cofnięcie podziału działki nr [...]. Skarżący sprostował też swoje podanie z dnia 18 grudnia 2006 r. o podział działki nr [...] wskazując, iż przedmiotem podania jest podział działki nr [...]. J. B. poinformował, że błędne oznaczenie działki wynikało z wprowadzenia go w błąd przez organ, który wskazywał, że możliwy jest tylko podział działki według oznaczeń ewidencji gruntów i budynków. Pismem z dnia 30 marca 2012 r. Burmistrz S. poinformował J. B. o pozostawieniu bez rozpoznania jego wniosku, z dnia 18 grudnia 2006 r. z uwagi na nieusunięcie braków wymienionych w wezwaniu z dnia 16 marca 2012 r. Pismem z dnia 13 kwietnia 2012 r. J. B. wezwał Burmistrza S. do usunięcia naruszenia prawa. We wniesionej następnie skardze strona zarzuciła organowi naruszenie art. 64 § 2 k.p.a., poprzez jego nadużywanie i bezpodstawne niewywiązywanie się z załatwienia sprawy w terminie zakreślonym w wyroku tut. Sądu. Wniósł o ukaranie organu za niewykonanie wyroku oraz o stwierdzenie w trybie art. 149 § 1 p.p.s.a., że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając wniesioną skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uznał, iż nie mogła być ona uwzględniona, bowiem Burmistrz S. zastosował się do wyroku tego Sądu, sygn. akt II SAB/Bk 9/11 i załatwił sprawę skarżącego w ten sposób, że pozostawił jego podanie bez rozpoznania. W dacie składania skargi przez skarżącego była już w obrocie prawnym czynność Burmistrza S. z dnia 30 marca 2012 r. pozostawienia podania bez rozpoznania. Kwestia trafności rozstrzygnięcia organu w sprawie nie podlega ocenie Sądu w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 154 p.p.s.a. Sąd wskazał jedynie, iż nieprawomocnym wyrokiem II SA/BK 457/12 ocenił legalność pozostawienia podania J. B. bez rozpoznania. Ponadto skarga podlegała oddaleniu również z tego powodu, że w obrocie prawnym nie ma już sprawy administracyjnej tożsamej przedmiotowo ze sprawą, którą była przedmiotem wyroku II SAB/Bk 9/11. Skoro wniosek skarżącego o podział nieruchomości został zmodyfikowany pismem procesowym z dnia 26 marca 2012 r. poprzez wskazanie działki o innym numerze ewidencyjnym – zamiast działki nr [...]wskazano działkę [...] – to nie można skutecznie zarzucać niewykonania wyroku II SAB/Bk 9/11, gdyż stosunek prawny będący przedmiotem skargi w sprawie II SAB/Bk 9/11, obecnie uległ istotnej modyfikacji. Z uwagi na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej ustawą p.p.s.a. Ze skargą kasacyjną od powyższego wyroku wystąpił J. B., reprezentowany przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu, domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Skarga kasacyjna oparta została o podstawę wskazaną w art. 174 pkt 2 ustawy p.p.s.a., a wyrokowi zarzucono naruszenie: 1) art. 134 § 1 w zw. z art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a zaistniało w wyniku niedokładnej analizy sprawy przez Sąd pod kątem terminowości wykonywanych przez Burmistrza S. czynności oraz wystąpienia (bądź niewystąpienia) przesłanek przewlekłości, jak i wskutek niezasadnego uznania iż wyrok w sprawie II SAB/Bk 9/11 nie dotyczy niniejszej sprawy administracyjnej – wskutek czego Sąd niezasadnie oddalił skargę, gdy przy prawidłowym rozpoznaniu sprawy powinien był ją uwzględnić w trybie art. 154 § 1,2 i 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, 2) art. 170 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a polegało na niezasadnym uznaniu, iż Burmistrz S. nie był związany wyrokiem zapadłym w sprawie II SAB/Bk 9/11 od dnia 26 marca 2012 r., kiedy to skarżący złożył pismo, w ocenie Sądu stanowiące nowe podanie o podział innej działki niż poprzednio, 3) art. 154 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem niezależnie od skuteczności zarzutów poprzedzających; skarga na niewykonanie wyroku II SAB/Bk 9/11 podlegała uwzględnieniu, gdyż konsekwencją przyjęcia, iż J. B. w dniu 26 marca 2012 r. złożył nowe podanie o podział działki był brak wydania przez Burmistrza S. decyzji umarzającej poprzednie postępowanie i przez to niewykonanie wyroku II SAB/Bk 9/11 oraz inne skutki. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, poza rozwinięciem powyższych zarzutów, pełnomocnik skarżącego wskazał między innymi, iż zawisła przed Burmistrzem S. sprawa o podział nieruchomości trwa od 18 grudnia 2006 r., a po stwierdzeniu nieważności decyzji podziałowej i poprzedzającego go postanowienia opiniującego podział od 19 kwietnia 2010 r. Od samego początku Burmistrz S. był zorientowany, że załatwienie tej sprawy jest uzależnione od uzgodnienia treści księgi wieczystej KW BI1S/00016598/7 z rzeczywistym stanem prawnym. Nieskuteczność działań Gminy Sokółka (wysuwającej roszczenia właścicielskie do części działki nr [...]) w postępowaniach wieczysto-księgowych spowodowała, że Burmistrz S. zaczął w spornym postępowaniu podziałowym nadużywać instytucji służących do przewlekania sprawy, w tym art. 64 k.p.a. Kwestia ta została dość ostro podniesiona przez J. B. w skardze na niewykonanie wyroku II SA/Bk 9/11, a została całkowicie przemilczana w zaskarżonym wyroku. To z kolei oznacza, że przewlekłe prowadzenie sprawy będzie kontynuowane. Jak podaje J. B. do dnia dzisiejszego Burmistrz S. nie odpowiedział na wezwanie Starosty Sokolskiego do przedstawienia dokumentów niezbędnych do anulowania w Ewidencji Gruntów i Budynków nieważnego podziału działki nr [...]/2. W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 154 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność oraz w razie bezczynności organu po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie żądając wymierzenia temu organowi grzywny. W niniejszej sprawie skarga została wniesiona na niewykonanie wyroku zobowiązującego Burmistrza S. do załatwienia wniosku J. B. w przedmiocie podziału nieruchomości w określonym terminie. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego jednoznacznie wskazuje, iż przez niewykonanie wyroku należy rozumieć nie tylko niewydanie orzeczenia, ale również niewydanie go w określonym przez Sąd terminie. Jeżeli bowiem wyrok sądu zobowiązywał do załatwienia sprawy w oznaczonym terminie to, gdy nawet organ wydał orzeczenie, ale z przekroczeniem wyznaczonego terminu, to oznacza, że nie wykonał wyroku w całości. W niniejszej sprawie Sąd I instancji z żaden sposób nie odniósł się do tej kwestii i nie rozważał tej przesłanki. Ponadto z uzasadnienia orzeczenia nie wynika, które rozstrzygnięcie organu Sąd uznał za załatwienia sprawy, a co za tym idzie brak jest ustalenia kiedy wyrok sądu został wykonany. Oczywistym jest, iż ustalenie to jest niezbędne do prawidłowej oceny czy wyrok sądu został wykonany, czy też niewykonany w rozumieniu art. 154 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jednocześnie Sąd I instancji stwierdził, iż w obrocie prawnym nie ma już sprawy tożsamej przedmiotowo ze sprawą, która była przedmiotem wyroku II SAB 9/11, bowiem skarżący zmodyfikowała swój wniosek o podział nieruchomości poprzez wskazane działki o innym numerze ewidencyjnym, co zdaniem Sądu uzasadnia oddalenie skargi. Bezsporne jest, iż skarżący pismem z dnia 26 marca 2012 r. zmodyfikował swój wniosek o podział nieruchomości, ale Sąd I instancji nie wyraził jednoznacznego poglądu jakie to ma skutki prawne, tj. czy poprzez modyfikację wniosku zostało wszczęte nowe postępowanie o podział nieruchomości, czy też kontynuowane jest dotychczasowe. Jeżeli bowiem zostało wszczęte nowe postępowanie, to należało wyjaśnić czy zostało formalnie zakończone dotychczasowe, które było przedmiotem rozstrzygnięcia w sprawie II SAB 9/11. Natomiast jeżeli nastąpiła kontynuacja tego postępowania, to dla oceny wykonana wskazanego wyroku nie ma to zasadniczego znaczenia. Brak wskazanych wyżej ustaleń powoduje, iż Sąd I instancji naruszył przepisy postępowania – art. 154 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to uzasadnia ponowne rozpoznanie sprawy. Z tych też względów Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 185 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu orzeka zgodnie z kompetencjami wojewódzki sąd administracyjny. Ponieważ skarżący miał przyznane prawo pomocy m.in. obejmujące ustanowienie adwokata, który reprezentował skarżącego w postępowaniu kasacyjnym, to stosownie do art. 205 § 2 i 3 ww. ustawy wniosek skarżącego o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego poniesionych przez samego skarżącego podlegał oddaleniu.