I OSK 1623/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka po rozpoznaniu w dniu 18 lipca 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w S. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 382/12 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi G. K. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w S. z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i sprawę przekazać Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie postanowieniem z dnia 25 kwietnia 2012 r. (sygn. akt II SA/Sz 382/12) odrzucił skargę G. K. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w S. z dnia [...] marca 2012 r. nr [...]w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania. Powyższe postanowienia zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w S. decyzją z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] – wydaną na podstawie art. 178 ust. 1 i art. 181 ust. 1 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. nr 79 poz. 523 z późn. zm.) oraz § 4 ust. 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 19 lipca 2010 r. w sprawie równoważnika pieniężnego przysługującego funkcjonariuszowi Służby Więziennej z tytułu braku mieszkania (Dz. U. nr 137 poz. 920) - utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Zakładu Karnego w S. z dnia [...] lutego 2012 r. zobowiązującą G. K. – funkcjonariusza w służbie stałej - do zwrotu kwoty [...] zł stanowiącej nienależnie pobrany równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania za okres dnia od [...] grudnia 2011 r. do [...] stycznia 2012 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na tę decyzję G. K. zarzucił organom niewłaściwe zastosowanie art. 178 ust. 1 pkt 2 ustawy o Służbie Więziennej i wniósł o uchylenie decyzji obu instancji. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w S. wniósł o jej oddalenie. Odrzucając skargę – na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) zwanej dalej "P.p.s.a." - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, że rozpoznanie przedmiotowej sprawy nie leży w jego kognicji. W uzasadnieniu swego postanowienia, Sąd Wojewódzki wskazał, że ustawa z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. Nr 79, poz. 523 ze zm.), która weszła w życie z dniem 13 sierpnia 2010 r., przewidziała w rozdziale 20, zatytułowanym "Rozpatrywanie sporów o roszczenia funkcjonariuszy ze stosunku służbowego", nowe zasady postępowania w tych kwestiach. W powołanym akcie określono bowiem kategorie spraw, które będą podlegały kognicji sądów administracyjnych, które sądów powszechnych, jak również wskazano sprawy w ogóle z pod takiej kontroli wyłączone. Sąd zaznaczył, że w art. 217 tej ustawy określono katalog spraw ze stosunku służbowego rozstrzyganych przez przełożonego w formie pisemnej. Do wskazanej grupy zaliczono m. in. sprawy dotyczące przyznawania funkcjonariuszom Służby Więziennej świadczeń pieniężnych oraz inne konieczne czynności związane z powstaniem, zmianą, ustaniem stosunku służbowego oraz realizacją wynikających z treści tego stosunku służbowego uprawnień i obowiązków funkcjonariuszy. Jeżeli więc – zdaniem Sądu Wojewódzkiego - sprawa o zwrot nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania należy do wskazanej kategorii, załatwienie jej następuje w określonej w powołanym wyżej przepisie formie. Jednocześnie Sąd stwierdził, że przedmiotowa sprawa nie została wymieniona w art. 218 powołanego aktu, w którym ustawodawca określił katalog spraw rozstrzyganych przez organ w formie decyzji od których funkcjonariusz może, w terminie 14 dni, wnieść odwołanie do wyższego przełożonego, zaś decyzja wydana na skutek powyższego odwołania może podlegać kontroli sądu administracyjnego. Sąd Wojewódzki zauważył ponadto, że wymieniona wyżej kategoria spraw nie została także objęta normą art. 219 ust.1 i ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej, a zatem nie jest ona rozstrzygana w formie rozkazu personalnego. Mając powyższe na uwadze Sąd Wojewódzki stwierdził, że skoro na gruncie powoływanego wyżej aktu przepisem ustalającym generalną właściwość sądów w sprawach roszczeń funkcjonariuszy Służby Więziennej jest art. 220 ustawy o Służbie Więziennej, zgodnie z którym spory o roszczenia ze stosunku służbowego funkcjonariuszy w sprawach nie wymienionych w art. 218 ust. 1 i art. 219 ust. 1 i 2 w/w aktu, rozpatruje sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy, sąd ten jest właściwy do rozpoznania sporu o zwrot nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania, co skutkowało odrzuceniem skargi. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższe postanowienie w całości, Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w S, zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 P.p.s.a) poprzez błędną wykładnię art. 217, art. 218 ust. 1 i art. 219 ust. 1 i 2 , art. 220 oraz przepisów rozdziału 18 zatytułowanego Mieszkania funkcjonariuszy a w szczególności art. 181 ust. 1 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący kasacyjnie wnosił o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i oddalenie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania wraz z zasądzeniem kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnie podniesiono – powołując się na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2012 r. (sygn. akt I OSK 84/12) - że wśród spraw wynikających ze stosunku służbowego, określonych w art. 217 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej nie wymieniono rozstrzygnięcia w przedmiocie zwrotu równoważnika pieniężnego za brak mieszkania. Powyższy przepis – zdaniem skarżącego kasacyjnie - mówi jedynie o przyznaniu świadczeń pieniężnych, czyli odnosi się do spraw, w których to funkcjonariusz zgłasza w stosunku do organu określone roszczenia pieniężne. Istotą zaś zwrotu nienależnie pobranego równoważnika sprowadza się do roszczenia organu w stosunku do funkcjonariusza. Powyższe zatem wskazuje, że art. 220 ustawy o Służbie Więziennej nie ma zastosowania do spraw, w których w rozdziale 18 ustawy przewidziano wydanie rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej. Jej adresat zatem, realizując przysługujące mu konstytucyjne prawo do sądu, ma prawo wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego w trybie art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednakże pod rozwagę nieważność postępowania – z przyczyn wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. Przesłanki nieważności w przedmiotowej sprawie nie zaistniały, zatem Sąd Kasacyjny rozpoznał wniesioną skargę kasacyjną w granicach podniesionego przez stronę zarzutu, który należy uznać za usprawiedliwiony. Sprowadza się on do poglądu, że na gruncie obecnie obowiązującej ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej ( Dz. U. Nr 79, poz. 523 ze zm.), która weszła w życie w dniu 13 sierpnia 2010 r., rozstrzygnięcie w sprawie zwrotu równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania przyjmuje formę decyzji administracyjnej, której zgodność z prawem może zostać poddana kontroli przez sąd w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Powyższe stanowisko zasługuje na uwzględnienie. Należy bowiem zauważyć, że obecnie obowiązująca ustawa o Służbie Więziennej w nieco odmienny, niż poprzednio sposób, reguluje kwestię sposobu orzekania w sprawach funkcjonariuszy Służby Więziennej dotyczących ich potrzeb mieszkaniowych odstępując od zasady, że każde w tym przedmiocie rozstrzygnięcie musi mieć formę decyzji administracyjnej. W aktualnym stanie prawnym poszczególne rozstrzygnięcia w tym zakresie zostały uregulowane w różny sposób. Obecnie kwestię przyznania funkcjonariuszowi Służby Więziennej równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania reguluje Rozdział 18 ustawy o Służbie Więziennej zatytułowany "Mieszkania funkcjonariuszy", w którym w sposób wyraźny ustawodawca wskazał rodzaje spraw, załatwianych w formie decyzji. Sprawy te dotyczą wyłącznie: przydziału lokalu mieszkalnego ( art. 172 ), zwrotu równoważnika z tytułu braku mieszkania ( art. 181 ust. 1 ), zwrotu równoważnika za remont lokalu mieszkalnego ( art. 182 ust. 6), opróżnienia lokalu mieszkalnego ( art. 188 ust. 1) i opróżnienia kwatery tymczasowej ( art. 190). Regulując natomiast inne uprawnienia funkcjonariuszy Służby Więziennej, w tym np. prawo do uzyskania równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania (art. 178), ustawodawca nie wskazał jednocześnie wprost, w jaki sposób sprawy te winny być załatwiane, to znaczy nie określił tego – tak jak w przypadku w/w przepisów art. 172, 181 ust. 1, art. 182 ust. 6, art. 188 ust. 1 i art. 190 omawianej ustawy - że w tego rodzaju sprawach organ wydaje decyzję administracyjną. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, mając zatem na uwadze racjonalność ustawodawcy, należy uznać, iż celowo dokonał on w rozdziale 18 ustawy o Służbie Więziennej rozróżnienia przypadków, w których rozstrzygnięcie ma nastąpić w formie decyzji administracyjnej od sytuacji, w których takiej formy dla rozstrzygnięcia danej kwestii nie przewidywał. Mając przy tym na względzie brak przepisu szczególnego w ustawie o Służbie Więziennej, który przewidywałby możliwość wniesienia do sądu powszechnego odwołania (pozwu) do decyzji administracyjnej, należy przyjąć, że w sprawach, w których ustawa o Służbie Więziennej przewiduje wydanie decyzji administracyjnej, stronie przysługuje skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Podkreślenia również w tym miejscu wymaga, iż przepis art. 220 w/w ustawy określający, iż spory o roszczenia ze stosunku służbowego funkcjonariuszy (w sprawach niewymiennych w art. 218 ust. 1 i art. 219 ust. 1 i 2 ) rozpatruje sąd powszechny, należy wykładać w powiązaniu z art. 217 ust. 1 i 2 ustawy, który precyzuje nie tylko pojęcie "sprawy ze stosunku służbowego", ale również określa sposób jej załatwienia przez przełożonego (forma pisemna). Oba przepisy znajdują się w tym samym rozdziale i wzajemnie się uzupełniają. Wskazać także należy, że wśród spraw wynikających ze stosunku służbowego, określonych w art. 217 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej nie wymieniono (wśród spraw dotyczących świadczeń pieniężnych przysługujących funkcjonariuszowi Służby Więziennej) rozstrzygnięcia w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, w tym wypadku równoważnika pieniężnego za brak mieszkania. Powyższy przepis mówi jedynie o przyznawaniu świadczeń pieniężnych, czyli odnosi się do spraw, w których to funkcjonariusz zgłasza w stosunku do organu określone roszczenia pieniężne. Istota zaś sprawy o zwrot nienależnie pobranego równoważnika sprowadza się do roszczenia organu w stosunku do funkcjonariusza. Powyższe zatem sugeruje, że art. 220 ustawy o Służbie Więziennej nie ma zastosowania do spraw, w których, w rozdziale 18 w/w ustawy przewidziano wydanie rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej. Jej adresat zatem, realizując przysługujące mu konstytucyjne prawo do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej), jest uprawniony do wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego w trybie art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. O ile zatem należy zaaprobować stanowisko, iż co do zasady sądem właściwym do rozpoznania spraw dotyczących roszczeń funkcjonariuszy Służby Więziennej ze stosunku służbowego nie wymienionych w art. 218 ust. 1 i art. 219 ust. 1 i 2 ustawy o Służbie Więziennej jest sąd powszechny, to w sprawach, w których ustawodawca w rozdziale 18 powyższego aktu wprost wskazał, iż rozstrzygnięcie następuje w formie decyzji, właściwymi do dokonania kontroli zgodności z prawem wydanych w tym przedmiocie rozstrzygnięć są sądy administracyjne. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podtrzymuje wyrażone w postanowieniu tego Sądu z dnia 2 lutego 2012 r. (sygn. akt I OSK 84/12) stanowisko. Z uwagi na powyższe należało przyjąć, że skarżący G. K. był uprawniony wnieść skargę od decyzji Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w S. z dnia [...] marca 2012 r., w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego przez stronę równoważnika pieniężnego. Z tego powodu należało więc uchylić postanowienie Sądu I instancji, czego skutkiem będzie konieczność dokonania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie merytorycznej oceny złożonej przez skarżącego skargi, o ile inne względy formalne się temu nie sprzeciwią. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach postępowania, ponieważ zgodnie z art. 209 P.p.s.a. o zwrocie kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 P.p.s.a. Zgodnie z powyższą zasadą Naczelny Sąd Administracyjny obowiązany jest rozstrzygać o kosztach postępowania kasacyjnego w orzeczeniu wydanym w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej od wyroku, natomiast w niniejszej sprawie rozpoznano skargę kasacyjną od postanowienia.