II SA/Kr 1253/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędziowie: WSA Aldona Gąsecka-Duda WSA Wojciech Jakimowicz Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2011 r. sprawy ze skargi K.J. , L.J. i M.J. na decyzję Wojewody z dnia 14 grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia i wypłaty odszkodowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących K.J. , L.J. i M.J. kwotę 650 zł (słownie sześćset pięćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 30 sierpnia 2007 r. Starosta M. , na podstawie art. 129 ust. 5 i art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.) w zw. z art. 73 ust. 2 pkt 2, ust. 4 i 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.) oraz art. 97 § 2 kpa, orzekł o odmowie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka [....] o pow. 0,0343 ha obręb D. , jedn. ewid. D. wchodzącą w skład drogi gminnej "[....] ". W uzasadnieniu wskazano, że M.J. wnioskiem z dnia [....] grudnia 2005 r. wystąpiła o "przejęcie działki [....] o pow. 0,0343 ha zajętej pod drogę relacji [....] stanowiącej własność jej męża", stwierdzając jednocześnie, że grunt ten stanowi część działki będącej jej własnością. Decyzją z dnia 24 kwietnia 2007 r. nr [....] wydaną w trybie art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną Wojewoda [....] na wniosek Burmistrza Gminy i Miasta D. stwierdził, że z dniem 1 stycznia 1999 r. Gmina D. nabyła z mocy prawa własność nieruchomości oznaczonej jako działka [....] o pow. 0,0343 ha obręb D. objętej księgą wieczystą KW [....] prowadzoną przez Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych z siedzibą w D. Sądu Rejonowego w M. , stanowiącej w dniu 31 grudnia 1998 r. własność B.J. w całości, zajętej pod drogę gminną "[....] ". Decyzja ta stała się ostateczna w dniu 15 maja 2007 r. W wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego ustalono, że w dniu 31 grudnia 1998 r. w księdze wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości jako właściciel ujawniony był B.J. s. J. i M. , który - jak wynika z postanowienia Sądu Rejonowego w M. z dnia 5 marca 2002 r. sygn. I Ns 135/02 - zmarł w dniu [....] grudnia 1998 r., a spadek po nim nabyli jego synowie: K.J. i L.J. po ½ części. Dalej organ podniósł, że z wnioskiem o wypłatę odszkodowania należało wystąpić w ustawowo ustalonym terminie tj. od dnia 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r., natomiast po wskazanej dacie roszczenie to wygasło. Tymczasem spadkobiercy B.J. nie wystąpili w wymaganym terminie ze stosownym wnioskiem, a M.J. nie była do tego osobą uprawnioną, albowiem nie przysługiwało jej prawo własności do przedmiotowej nieruchomości. Odwołanie od powyższej decyzji do Wojewody [....] złożyli K.J. i L.J. domagając się ustalenia i wypłaty odszkodowania. W jego uzasadnieniu podnieśli, że ich matka - M.J. wystąpiła w ustawowym terminie tj. dnia 25 grudnia 2005r. ze stosownym wnioskiem. Wprawdzie odwołujący się byli już wtedy właścicielami działki, jednakże "Sąd Rejonowy w M. Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych z siedzibą w D. wydał wypis z datą grudzień 2005 r. w którym podał, że właścicielem przedmiotowej działki jest (...) nieżyjący już wtedy ojciec B.J." Złożenie wniosku przez M.J. wynikło z faktu, że odwołujący się uznali, że legitymowanym do jego złożenia jest osoba, która była właścicielem w chwili rozpoczęcia budowy drogi, natomiast nabycie spadku przez odwołujących się nastąpiło już gdy droga istniała od kilkunastu (kilkudziesięciu) lat. Decyzją z dnia 14 grudnia 2007 r. (znak:....) Wojewoda [....] , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu powołał się na brzmienie art. 73 ust. 1 i 4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracją publiczną stwierdzając, że wyszczególnione w przepisach przesłanki ustalenia odszkodowania za przejęcie na własność Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości zajętych pod drogi powinny zostać spełnione łącznie, tymczasem M.J. , która w dniu 23 grudnia 2005 r. (data nadania pisma na poczcie) złożyła wniosek nie była w dniu 31 grudnia 1998 r. właścicielem działki nr [....] o powierzchni 0,0343 położonej w D. Spadek po jej mężu B.J. nabyli bowiem zgodnie z postanowieniem o nabyciu spadku jego synowie K.J. i L.J. . Z uwagi na fakt, że, zgodnie z art. 922 kodeksu cywilnego spadkobierca w zasadzie wchodzi w sytuację prawno- rzeczową w jakiej pozostawał spadkodawca i dotyczy to zarówno praw jak i obowiązków wynikających z tego prawa, w dniu 31 grudnia 1998 r. właścicielami przedmiotowej działki byli K.J. jak i L.J. , czyli tylko im przysługiwało roszczenie o ustalenie i wypłatę odszkodowania w trybie art. 73 ww. ustawy. Skoro zaś nie złożyli w wymaganym terminie tj. do 31 grudnia 2005 r. stosownego wniosku o odszkodowanie to roszczenie ich wygasło. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Wojewody [....] z dnia 14 grudnia 2007 r. złożyła M.J. działając w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik synów: K.J. i L.J. . Zarzuciła decyzji naruszenie następujących przepisów: - art. 73 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną poprzez odmowę ustalenia i wypłaty odszkodowania za działkę nr [....] obręb D. , - art. 7, art. 8, oraz art. 9 kpa przez nienależyte i nie wyczerpujące poinformowanie jej w trakcie prowadzonego przez organy obydwu instancji postępowania o okolicznościach faktycznych i prawnych, które miały wpływ na ustalenie kręgu podmiotów uprawnionych do otrzymania odszkodowania, - art. 32 § 4 kpa poprzez nieuwzględnienie, iż przed organem I instancji działała również w imieniu swoich synów w przekonaniu, że sprawa ma charakter mniejszej wagi skoro organ nie wzywał jej do przedłożenia stosownego pełnomocnictwa, - art. 209 kc w zw. z art. 31 w zw. z art. 32 § 1 krio w brzmieniu na dzień 7 marca 1977 r. poprzez nie uwzględnienie okoliczności, iż przedmiotowa działka przed śmiercią jej męża wchodziła do wspólności majątkowej ustawowej, w związku z czym stanowi ona obecnie współwłasność jej i spadkobierców zmarłego męża. Mając powyższe na uwadze wniosła o uchylenie obydwu decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu podniosła, że ustalenia poczynione przez organy obydwu instancji są błędne. Wskazała, że przedmiotowa nieruchomość stanowiła, na zasadzie wspólności majątkowej, współwłasność jej oraz męża B.J. Po śmierci B.J. wspólność majątkowa ustała, a jego udział odziedziczyli synowie L.J. oraz K.J. Zatem w dniu 31 grudnia 1998 r. działka pozostawała we współwłasności M.J. posiadającej udział w wysokości ½ oraz synów z których każdy posiadał udział w wysokości ¼. Zgodnie z art. 209 kc każdy ze współwłaścicieli był uprawniony do wniesienia przedmiotowego wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania. Organy dopuściły się poważnego uchybienia proceduralnego ograniczając się jedynie do analizy treści księgi wieczystej bez badania "zbioru dokumentów przy Księdze Wieczystej" co doprowadziło do błędnych ustaleń stanu faktycznego. Nadto skarżąca podniosła, że składając wniosek działała zarówno w imieniu własnym jak i synów, opierając swoje umocowanie na treści art. 32 § 4 kpa gdyż uznała, że sprawa miała charakter mniejszej wagi jako, że dotyczyła odszkodowania w niewielkiej wysokości. W toku postępowania nie została wezwana do przedłożenia stosownego pełnomocnictwa. Na koniec podkreśliła, że wniosek został złożony w dniu 22 grudnia 2005 r., a zatem z zachowaniem terminu określonego w ustawie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [....] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy). Zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U.98.133.872 z późn.zm.) nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. W myśl ust. 2 tego artykułu odszkodowanie wypłaca gmina w odniesieniu do dróg będących w dniu 31 grudnia 1998 r. drogami gminnymi, a Skarb Państwa w odniesieniu do pozostałych dróg. Podstawą ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości, o których mowa w ust. 1 jest ostateczna decyzja wojewody. Stosownie zaś do ust. 4 art.74 odszkodowanie za tak przejęte nieruchomości zajęte pod drogi ustalane i wypłacane jest przez właściwego starostę na wniosek właściciela złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa. W art. 73 ust. 4 ustawy nie wskazano wyraźnie, czy osobą uprawnioną do złożenia wniosku o odszkodowanie jest osoba będąca właścicielem nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. Nie ulega jednakże wątpliwości, że w sytuacji, gdy nieruchomość po przejściu nieruchomości na własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego (1.01.1999r) nie była przedmiotem obrotu, legitymacja osoby będącej właścicielem nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. jest oczywista. Podkreślenia nadto wymaga, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 15 września 2009 r. sygn. akt P 33/07 orzekł, że art. 73 ust. 4 ww. ustawy w zakresie w jakim określa termin wygaśnięcia roszczenia o odszkodowanie bez powiązania z faktem i datą wydania decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 3 tej ustawy, jest zgodny z art. 2, art. 32 ust. 2 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP. Zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawartym w wyroku z dnia 11 stycznia 2010 r. (wyrok 7 sędziów NSA, I OPS 3/09 , LEX nr 534304) "w zakresie objętym regulacją art. 73 ustawy istotne znaczenie ma konstytucyjna zasada, że za odjęcie własności należy się słuszne odszkodowanie, że został złożony wniosek w tym przedmiocie w ustawowym terminie oraz, że wniosek ten złożyła osoba uprawniona do odszkodowania. Osobą tą jest oczywiście były, tj. sprzed dnia 1 stycznia 1999 r., właściciel nieruchomości." Wskazać również należy, że stosownie do treści art.9 kpa organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Obowiązkiem organu jest również czuwanie nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Z treści tego przepisu wynika zatem, że organ administracji działając z upoważnienia ustawowego i reprezentując państwo wobec obywatela ma nie tylko prawa wynikające z ustawy, ale równocześnie obowiązki należytego działania, do których należy m.in. zapewnienie, aby strona nie poniosła szkody w wyniku prowadzonego postępowania administracyjnego. Dlatego też fikcja powszechnej znajomości prawa nie może mieć zastosowania na gruncie prawa administracyjnego, gdzie jedną z naczelnych zasad jest obowiązek udzielania informacji prawnej stronom przez organy prowadzące postępowanie. Prowadzący postępowanie Starosta M. obowiązków wynikających z zasady określonej przepisem art.9 kpa nie dopełnił. Jak wynika z przedłożonych akt administracyjnych wniosek w rozpatrywanej sprawie złożyła w dniu 23.12.2005 r. M.J. . We wniosku żądała "przejęcia męża i jej działki zajętej pod drogę". Podała jednocześnie, że działka nr [....] wpisana jest w księdze wieczystej na rzecz B.J. We wniosku M.J. nie wskazała, że domaga się ustalenia odszkodowania na swoją rzecz. Z akt administracyjnych wynika również, że organ I instancji wszczął postępowanie z wniosku M.J. i B.J. (k.5, 12, 18). Również Wojewoda [....] postępowanie w sprawie przejęcia na własność Powiatu M. działki zajętej pod drogę publiczną prowadził z wniosku M.J. i B.J. (k.3, 4). W wydanej w tej sprawie decyzji z dnia 24.04.2007 r. stwierdził, że właścicielem działki nr [....] w dniu 31.12.1998 r. był i jest nim do chwili obecnej – B.J. Adresatem tej decyzji był B.J. , zmarły w dniu 22.12.1998 r. W protokole rozprawy administracyjnej z dnia 30.07.2007 r. podano, że po ustaleniu osób uprawnionych do otrzymania odszkodowania będzie wydana decyzja. Organ bez przedsięwzięcia jakiejkolwiek czynności w sprawie, w dniu 25.04.2006 r. zawiesił postępowanie do czasu zakończenia postępowania prowadzonego przez Wojewodę [....] w sprawie przejęcia przedmiotowej nieruchomości. W uzasadnieniu tego postanowienia wskazał nadto, że to w postępowaniu prowadzonym przez Wojewodę [....] określony zostanie krąg osób, którym przysługuje roszczenie o odszkodowanie. Tymczasem treść wniosku powinna wzbudzić wątpliwości organu. Starosta M. nie czyniąc nawet próby wyjaśnienia, czy wniosek złożyła legitymowana do tego osoba, czy działa wyłącznie w imieniu własnym czy również w imieniu innych uprawnionych, kto był właścicielem nieruchomości w dniu 31.12.1998 r., nie informując wnioskodawczyni o skutkach niezłożenia w terminie wniosku o odszkodowanie przez osoby będące właścicielami nieruchomości w dniu 31.12.1998 r. niewątpliwie naruszył przepis art.9 kpa. Brak bowiem jednoznacznego wyjaśnienia treści żądania strony, stanowi naruszenie zasad postępowania administracyjnego, określonych w art. 7, 8, 9 i 10 k.p.a. Jeżeli charakter pisma budzi wątpliwości, to organ administracji ma obowiązek, stosownie do postanowień powołanych wyżej przepisów, wyjaśnić rzeczywistą wolę strony i treść jej żądania. Organ administracji publicznej obowiązany jest z urzędu ustalić, kto ma w danej sprawie interes prawny lub obowiązek. Nawet w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, organ administracji nie może tylko jej gwarantować udziału w postępowaniu, lecz obowiązany jest ustalić, czy w danej sprawie mają prawnie chronione interesy również inne jednostki. Wskazać należy, że organ wszczął postępowanie na podstawie wniosku podpisanego wyłącznie przez M.J. , uznając jednakże, że wniosek złożył również B.J. Pomimo dokonania takiej oceny nie wezwał M.J. do przedłożenia pełnomocnictwa od B.J. , zgodnie z treścią art.64 § 2 kpa. Zaniechanie tej czynności mogło być usprawiedliwione wyłącznie przyjęciem przez organ, że rozpoznawana sprawa jest sprawą mniejszej wagi, w której można nie żądać pełnomocnictwa, jeśli pełnomocnikiem jest członek najbliższej rodziny lub domownik strony, a nie ma wątpliwości co do istnienia i zakresu upoważnienia do występowania w imieniu strony (art.33 § 4 kpa). Podnieść również należy, że treść odwołania złożonego przez synów wnioskodawczyni, będących właścicielami przedmiotowej nieruchomości w dniu 31.12.1998 r., wskazuje, że wniosek został złożony w porozumieniu z nimi. Powyższych okoliczności nie dostrzegł również organ odwoławczy. Podstawą faktyczną zaskarżonej decyzji była konstatacja organu, że M.J. nie była w dniu 31.12.1998 r. właścicielem przedmiotowej działki. Rzeczą organu było jednakże dokonanie oceny, czy nie działała ona jako pełnomocnik uprawnionych do żądania odszkodowania. Podnieść w związku z tym należy, że uregulowania prawne w zakresie pełnomocnictwa zawarte w k.p.a. nie są kompletne, stąd przy wyjaśnianiu sytuacji odnoszącej się do tej instytucji należy posiłkowo stosować zasady wyrażone w kodeksie cywilnym. Z kolei zwięzłość przepisów k.p.a. dotyczących pełnomocnictw wskazuje na to, że zamiarem ustawodawcy nie było sformalizowanie wymagań co do ustanowienia pełnomocnika. Zgodnie z przepisem art.96 k.c. udzielenie pełnomocnictwa jest jednostronną czynnością prawną mocodawcy. W myśl przepisu art.98 i 99 k.c. składające się na nią oświadczenie woli może zostać złożone w formie dowolnej, w tym nawet w sposób dorozumiany. W tym zakresie znajduje zastosowanie art. 60 k.c., zgodnie z którym, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w ustawie, wola osoby dokonującej czynności prawnej może zostać wyrażona przez każde zachowanie się tej osoby, które ujawnia jej wolę w sposób dostateczny (por. System prawa cywilnego. Część ogólna, Wyd. Ossolineum 1974, s. 622 i 623). Zgodnie z zasadami wyrażonymi w k.c., nawet w przypadku braku umocowania po stronie pełnomocnika, ważność czynności zależy od potwierdzenia jej przez mocodawcę (art. 103 § 1 i art. 104 k.c.). Potwierdzenie to ma charakter uniwersalny w tym znaczeniu, że obejmuje zarówno formę, jak i termin dokonania czynności oraz przewidziane dla niej skutki (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2006 r., II OSK 941/05, LEX nr 275483). Stwierdzić również należy, że czym innym od samego udzielenia pełnomocnictwa jest dołączenie dokumentu pełnomocnictwa do akt sprawy (art. 33 k.p.a.), która to czynność jest tylko potwierdzeniem udzielonego wcześniej pełnomocnictwa. Zaniechanie zaś obowiązkowi złożenia do akt odpisu pełnomocnictwa nie unicestwia samego pełnomocnictwa ((por. postanowienie NSA z dnia 7 kwietnia 2006 r., II OSK 270/06, LEX nr 209405, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 12 sierpnia 2008 r., II SA/Ol 302/08, LEX nr 454327). Skonstatować zatem pozostaje, że przedłożenie do akt postępowania administracyjnego, toczącego się w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania w trybie art.73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. z 1998 r. Nr 133 poz.872 ze zm.), dokumentu pełnomocnictwa od spadkobierców byłego właściciela zajętej pod drogę nieruchomości jest skuteczne również wtedy, gdy dokument taki zostanie przekazany organowi po upływie terminu do złożenia wniosku w trybie art.74 ust.4 tej ustawy. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy rzeczą organu będzie uzupełnienie postępowania dowodowego, a to celem ustalenia, czy K.J. i L.J. udzielili matce M.J. pełnomocnictwa do złożenia również w ich imieniu wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania. Stosownie do treści art.145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dokonana przez Sąd ocena wskazuje, że wskazane naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego też na podstawie w/w przepisu oraz art.200 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.