I OSK 2776/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie NSA Jolanta Rajewska (spr.) del. WSA Olga Żurawska-Matusiak Protokolant asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 lipca 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 707/12 w sprawie ze skargi P. S. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 lipca 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 707/12 oddalił skargę P. S. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach prawnych oraz faktycznych sprawy. P. S. pełnił służbę przygotowawczą w Oddziale Prewencji Policji w [...]. Dowódca tego Oddziału w opinii służbowej wydanej w dniu [...] czerwca 2010 r. w okresie służby przygotowawczej P. S. stwierdził nieprzydatność tego policjanta do służby w Policji. [...] Komendant Wojewódzki Policji po rozpatrzeniu odwołania P. S. rozkazem personalnym z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] powyższą opinię służbową utrzymał w mocy. Następnie rozkazem personalnym z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.), [...] Komendant Wojewódzki Policji zwolnił P. S. ze służby w Policji z dniem 20 grudnia 2010 r., wskazując że organ zobowiązany jest rozwiązać stosunek służbowy z policjantem, którego nieprzydatność do służby została stwierdzona w okresie służby przygotowawczej w opinii służbowej. W odwołaniu od powyższej decyzji P. S. ponowił argumenty, które poprzednio podnosił, kwestionując opinię służbową. Ponadto zarzucił przełożonym niewłaściwe postępowanie, w tym zastraszanie go i mobbing w celu doprowadzenia do jego odejścia ze służby. Komendant Główny Policji, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej daty rozwiązania z P. S. stosunku służbowego oraz ustalił datę zwolnienia policjanta ze służby na dzień 31 stycznia 2011 r., a w pozostałej części rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. utrzymał w mocy. W uzasadnieniu swej decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że zakres postępowania dowodowego prowadzonego trybie art. 41 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji ma charakter ograniczony i sprowadza się jedynie do sprawdzenia, czy opinia służbowa podjęta w okresie służby przygotowawczej zawiera stwierdzenie o nieprzydatności policjanta do służby oraz czy została ona wydana przez właściwego przełożonego, a ponadto czy opiniowany został zapoznany z przedmiotową opinią oraz czy jest ona ostateczna. W niniejszej sprawie opinia służbowa z dnia 15 czerwca 2010 r. została wydana zgodnie z powyższymi warunkami. Komendant Wojewódzki Policji w [...] był zatem zobowiązany do zwolnienia P. S. ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji. Organ nie był przy tym uprawniony do kontroli zasadności ocen dokonanych w opinii służbowej, jak również do uzupełniania materiału dowodowego, w oparciu o który została wydana taka opinia, bowiem przepisy o opiniowaniu służbowym policjantów nie przewidują możliwości weryfikacji opinii, która stała się ostateczna. Opinia służbowa jest wydawana w odrębnym postępowaniu odbywającym się w ramach wewnętrznych struktur organów Policji. Do tego postępowania nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, a tym samym nie ma ono charakteru administracyjnego. Powyższą decyzję Komendanta Głównego Policji P. S. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze wnosił o uchylenie zaskarżonego rozkazu personalnego, zarzucając naruszenie art. 41 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, art. 9 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 41 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji oraz art. 35 ust. 1 ustawy o Policji w zw. z § 11 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 czerwca 2002 r. w sprawie opiniowania służbowego funkcjonariuszy Policji. W uzasadnieniu skargi P. S. zakwestionował przede wszystkim prawidłowość postępowania w sprawie wydania opinii służbowej. Wyraził także pogląd, że opinia służbowa jest sui generis decyzją administracyjną, która może być kwestionowana w postępowaniu sądowym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powołując argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270), oddalił skargę P. S. W pisemnych motywach swego orzeczenia Sąd I instancji stwierdził, że organy Policji zasadnie przyjęły, że w przypadku nieprzydatności do służby stwierdzonej w opinii służbowej w okresie służby przygotowawczej zwolnienie policjanta, zgodnie z art. 41 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, ma charakter obligatoryjny. Przepis ten nakłada na organ konkretny obowiązek, nie pozostawia zaś możliwości uznania w tym zakresie. Skoro opinia służbowa o nieprzydatności P. S. stała się ostateczna, to organ mógł ograniczyć się tylko do ustalenia konsekwencji, jakie ta opinia wywołuje. Zgodnie bowiem z treścią art. 41 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, wobec wystawienia opinii służbowej stwierdzającej nieprzydatność policjanta do służby, organ zobligowany jest podjąć decyzję o zwolnieniu takiego funkcjonariusza ze służby. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 lipca 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 707/12 P. S., reprezentowany przez adwokata, złożył skargę kasacyjną, w której domagał się uchylenia zaskarżonego orzeczenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił 1. naruszenie prawa materialnego, tj.: a) art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji RP poprzez odmówienie P. S. prawa do rozpoznania jego sprawy przez niezawisły, niezależny i bezstronny sąd oraz zaniechanie zbadania merytorycznej prawidłowości wydanej opinii służbowej stwierdzającej nieprzydatność do służby w Policji, w sytuacji gdy opinia ta jest wyłączną podstawą do zwolnienia ze służby i w żadnym innym postępowaniu nie może zostać zweryfikowana, b) art. 41 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w postępowaniu ze skargi na decyzję w przedmiocie obligatoryjnego zwolnienia ze służby brak jest podstaw do badania opinii o stwierdzeniu nieprzydatności do służby w Policji pod względem innym niż formalny, w sytuacji gdy nie istnieje droga prawna umożliwiająca weryfikację tejże opinii pod kątem merytorycznym, co oznacza wyłączenie prawa do sądu, a nadto przyzwolenie do podejmowania aktów uznaniowych i dowolnych przez organy Policji. 2. naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 1 oraz art. 3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a polegające na nierozpoznaniu wszystkich podniesionych zarzutów, a także nieustosunkowanie się do tych zarzutów w pisemnych motywach wyroku W uzasadnieniu skargi kasacyjnej autor skargi kasacyjnej podniósł, że skoro opinia służbowa o nieprzydatności do służby jest dokumentem o charakterze wewnętrznym, którego prawidłowość nie może być badana w innym postępowaniu, to w sprawie zwolnienia policjanta ze służby organ nie może ograniczyć się tylko do badania opinii pod kątem zachowania wymogów formalnych, lecz powinien zbadać opinię służbową merytorycznie. Brak możliwości dokonania weryfikacji tej opinii pozbawia bowiem skarżącego prawa do kontroli zasadności decyzji o zwolnieniu ze służby w zakresie jej podstaw prawnych i faktycznych. Ocena czy opinia służbowa spełnia wymogi formalne jest niewystarczająca i pozostawia organowi, który opinię wydał dużą dozę swobody. W sytuacji, gdy badanie opinii służbowej o nieprzydatności do służby jest niedopuszczalne w autonomicznym trybie postępowania, to sąd administracyjny winien skontrolować zasadność kwestionowanej oceny okresowej w postępowaniu ze skargi na decyzję o zwolnieniu ze służby. Wyłączenie takiej możliwości pozostaje w sprzeczności z konstytucyjnie gwarantowaną zasadą państwa prawa oraz prawem do sądu. W sytuacji, gdy specyfika służby w Policji powoduje, iż na etapie postępowania administracyjnego opiniowany policjant ma znikomą szansę na czynne uczestniczenie w postępowaniu, weryfikacja prawidłowości przeprowadzonego przez organy procesu dowodowego, prawidłowości i zasadności wydanej opinii służbowej winna nastąpić na drodze postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie zwolnienia policjanta ze służby. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant Główny Policji wniósł o oddalenie tej skargi. Odnosząc się do zarzutów przestawionych w skardze kasacyjnej stwierdził, że prawo do sądu, zagwarantowane Konstytucją RP ma charakter względny w takim aspekcie, w jakim możliwość dochodzenia danego roszczenia została przewidziana przez inne ustawy. Zatem nie z każdym roszczeniem obywatel może zwrócić się do sądu o ochronę prawną. Taka sytuacja występuje w sprawie wydania opinii o nieprzydatności do służby. Opinia nie stanowi decyzji administracyjnej, gdyż podejmowana jest w postępowaniu służbowym a nie w toku postępowania administracyjnego. Wynikiem postępowania służbowego jest opinia będąca aktem wiedzy, która jest istotnym dowodem w postępowaniu administracyjnym o zwolnienie ze służby. Z tych względów, ograniczenie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie do badania opinii pod kątem jej poprawności formalnej, było zasadne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki przewidziane w art. 183 § 2 P.p.s.a., które mogłyby skutkować nieważnością postępowania sądowego przed Sądem I instancji. Dlatego sprawa ta podlegała rozpatrzeniu w granicach wyznaczonych podstawami kasacyjnymi i ich uzasadnieniem. Analizując skargę kasacyjną w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Niezasadny jest przede wszystkim zarzut błędnej wykładni art. 41 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji. Przepis ten stanowi, że policjanta zwalnia się ze służby w przypadku nieprzydatności do służby stwierdzonej w opinii służbowej w okresie służby przygotowawczej. Z treści powołanego przepisu wynika, że w sytuacji tam przewidzianej kategorycznie nakazano wyeliminowanie policjanta z grona funkcjonariuszy Policji jeszcze w okresie służby przygotowawczej. Użycie zwrotu "policjanta zwalnia się ze służby" nie jest przypadkowe i wskazuje, że ustawodawca zamierzał wykluczyć jakąkolwiek swobodę organu w tym zakresie. Gdyby nie taki był cel przedmiotowej regulacji, to omawiany przepis zostałby zredagowany inaczej i byłaby w nim mowa o możliwości a nie obowiązku rozwiązania stosunku służbowego. Jedynym warunkiem zastosowania trybu przewidzianego w art. 41 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji jest nieprzydatność policjanta do służby stwierdzona w opinii służbowej wydanej w trakcie służby przygotowawczej. Oznacza to, że organ zobowiązany jest do badania tylko takiej przesłanki oraz że w razie jest zaistnienia decyzja o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby ma charakter związany. Przed zastosowaniem omawianej instytucji należy ocenić, czy opinia służbowa została wydana przez właściwy organ i w okresie, gdy opiniowany funkcjonariusz pełnił służbę przygotowawczą, czy zawarto w niej stwierdzenie o nieprzydatności policjanta do służby oraz czy podlega ona wykonaniu. Czynności te mają zatem ograniczony zakres i sprowadzają się w istocie do ustalenia jedynie czy przedmiotowa opinia spełnia prawem przewidziane warunki formalne, a tym samym czy można jej przepisać wartość dowodu, o jakim mowa w art. 41 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji. Brak jest natomiast podstaw do merytorycznego badania ocen zawartych w opinii, jak też sposobu opiniowania. Opinia służbowa wydawana jest i podlega kontroli w odrębnym przypisanym do tego trybie. Żaden przepis ustawy o Policji nie dopuszcza możliwości kolejnej, dalszej jej weryfikacji w jakimkolwiek innym postępowaniu. Także organ orzekający o zwolnieniu ze służby nie jest uprawniony do prowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego celem zbadania zasadności i rzetelności sformułowanych w opinii służbowej ocen co do przydatności policjanta do służby. Z powyższych względów Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie nie można zarzucić złamania prawa, w tym art. 41 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji. Sąd ten nie uchybił bowiem żadnym przepisom prawa, uznając się za niekompetentny do badania zarzutów sprowadzających się w istocie do sposobu i wyniku opiniowania skarżącego, odrzucając przy tym sugestie, iż kwestie związane z opiniowaniem służbowym, jeżeli nie mogą być samoistnym przedmiotem kontroli sądowej, to powinny podlegać jej pośrednio w toku rozpoznawania skargi na decyzje zwolnieniowe. Podkreślić należy, że prawa osób opiniowanych podlegają ochronie wyłącznie przez ustalony w przepisach prawa tryb odwołania się od treści wydanej opinii do właściwych przełożonych wyższego stopnia, bądź przez wynikające z przepisów prawa karnego i cywilnego gwarancje ochrony ich dóbr osobistych. Natomiast sąd administracyjny, rozpatrując skargę na decyzję "wykonawczą", rozwiązującą z policjantem stosunek służbowy, ustala jedynie, czy zachodzi przesłanka zwolnienia oraz czy decyzja została podjęta przez właściwy organ i we właściwym trybie. Nie jest on władny samodzielnie oceniać sposobu wykonywania przez policjanta obowiązków służbowych. Jego kompetencje nie obejmują też badania zasadności ocen podjętych w postępowaniu opiniodawczym. Prawo opiniowania funkcjonariuszy jest atrybutem właściwego przełożonego. Ten zakres władzy służbowej pozostaje poza kontrolą sądową. W rozpoznawanej sprawie ze skarżącym rozwiązano stosunek służbowy, powołując się na jego nieprzydatność stwierdzoną w opinii służbowej w okresie służby przygotowawczej. Z miarodajnych w sprawie ustaleń faktycznych wynika, że rzeczywiście w wydanej opinii stwierdzono nieprzydatność P. S. do służby i opinia ta została utrzymana w mocy przez wyższego przełożonego. Spełnione zatem zostały przesłanki do zwolnienia tego funkcjonariusza ze służby na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji. Sąd I instancji oddalając skargę na wydaną w tym zakresie decyzję, nie złamał powołanego przepisu ani przez błędną jego wykładnię ani przez niewłaściwe zastosowanie. Niezasadny jest również zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP. Z art. 45 Konstytucji RP wynika wprawdzie, że wolą prawodawcy było, aby prawem do sądu objąć możliwie jak najszerszy zakres spraw. W orzecznictwie utrwalony jest jednak pogląd, że nie istnieje bezwzględne i absolutne prawo do sądu, które nie podlegałoby jakimkolwiek ograniczeniom i które w konsekwencji stwarzałoby uprawnionemu nieograniczoną możliwość ochrony swych praw na drodze sądowej (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 listopada 2003 r. sygn. SK 30/02 OTK-A 2003/8/84). Prawo do sądu nie oznacza, że sprawa musi zostać rozpoznana po myśli podmiotu, który ją kieruje, a jedynie fakt, że sąd - o ile sprawa pozostaje w jego gestii - ma obowiązek się nią zająć. O powstaniu prawa decyduje także przedmiot sporu. Nie wszystkie spory związane z szeroko pojmowanym zatrudnieniem muszą zakończyć się w sądzie (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 16 września 2009 r. sygn. akt I PK 59/09 - LEX nr 550994 i postanowienie SN z dnia 5 listopada 2009 r. sygn. akt I CSK 16/09 - LEX nr 583720). Prawo do sądu nie ma zatem charakteru absolutnego i może być przedmiotem uzasadnionych prawnie ograniczeń. W przypadku, gdy dostęp jednostki do sądu jest ograniczony na przykład przez działanie prawa, to takie ograniczenie nie może być oceniane jako sprzeczne z powołanymi przepisami Konstytucji RP (postanowienie NSA z dnia 11 listopada 2008 r. sygn. akt II OZ 1211/08 publik. CBOSA). Powyższe poglądy zyskały aprobatę także w piśmiennictwie prawniczym, w którym zwraca się uwagę na to, że fakt, iż czynność podjęta w określaj sprawie nie podlega kontroli sądowej, nie dowodzi jeszcze naruszenia przedmiotowych uprawnień. "Prawo do sądu" w rozumieniu art. 45 Konstytucji RP oznacza więc brak ograniczeń podmiotowych w tym zakresie a nie przedmiotowych. W rozpoznawanej sprawie nie zamknięto skarżącemu prawa do sądu, czego dowodem jest zaskarżony wyrok. W tej sprawie P. S. złożył bowiem skargę jedynie na rozkaz personalny w przedmiocie zwolnienia go ze służby w Policji i taka właśnie decyzja została poddana kontroli sądowej. Inne stanowisko strony co do treści rozstrzygnięcia oraz odmienna ocena reguł, według których organ prowadzi postępowanie, a także zasad procedowania przez sąd administracyjny nie jest równoznaczna z ograniczeniem prawa do sądu, a tym samym nie może być utożsamiana z naruszeniem art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP. Błędnie też autor skargi kasacyjnej zarzucił WSA w Warszawie naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis ten określa wymogi, jakim winno odpowiadać uzasadnienie wyroku, stanowiąc, że musi ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzuty podniesione w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W niniejszej sprawie wszystkie te niezbędne elementy uzasadnienie wyroku zawiera, tj. zarówno część historyczną, w której podano wszystkie istotne okoliczności sprawy jak i merytoryczne stanowisko Sądu, które wprawdzie jest krótkie i dość lakoniczne, niemniej jednak wskazuje, z jakich przyczyn Sąd wydał rozstrzygnięcie oddalające rozpatrywaną skargę. Dlatego też nie ma podstaw do przyjęcia, że Sąd pierwszej instancji dopuścił się uchybień przy konstruowaniu uzasadnienia i tym samym złamał wymogi przewidziane w powołanym przepisie. Nieusprawiedliwioną podstawą skargi kasacyjnej jest ponadto naruszenie art. 1 i art. 3 § 1 P.p.s.a. Zgodnie z art. 1 oraz art. 3 § 1 i § 2 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Zakres takiej kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. O naruszeniu tych przepisów można mówić tylko wówczas, gdy sąd wyjdzie poza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego, tzn. poza kontrolę działalności administracji publicznej, rozpoznając skargę na akt lub czynność niepoddane jego kognicji, ewentualnie zastosuje środki ustawie nieznane. Żadna z takich sytuacji w sprawie nie zaistniała. Zaskarżony wyrok został bowiem wydany po rozpatrzeniu skargi na decyzję administracyjną Komendanta Głównego Policji. WSA w Warszawie przeprowadził zatem kontrolę aktu objętego zakresem właściwości tego Sądu. Po zbadaniu działalności powyższego organu administracji publicznej Sąd I instancji na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę, stosując tym samym jeden z środków przewidzianych w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie można dopatrywać się naruszenia powołanych przepisów w tym, że sąd wydał orzeczenie o treści niezgodnej z oczekiwaniami strony. Jeżeli sąd administracyjny stosuje środki określone w ustawie, to każde jego orzeczenie, zarówno korzystne jak i niekorzystne dla skarżącego, jest realizacją obowiązku przeprowadzenia kontroli działalności administracji publicznej. W takich przypadkach nie może być mowy o złamaniu art. 1 ani art. 3 § 1 P.p.s.a. Z powyższych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.