I SA/Wa 115/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lipca 2012 r. sprawy ze skargi Agencji [...] w W. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany ostatecznej decyzji oddala skargę. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z [...] listopada 2011 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję [...] Konserwatora Zabytków z [...] grudnia 2010 r. nr [...] odmawiającą Agencji [...] w W. zmiany ostatecznej decyzji [...] Konserwatora Zabytków z [...] marca 2008 r. nr [...], w zakresie terminu realizacji nakazanych robót w budynku nr [...], wchodzącym w skład kompleksu S. przy ul. [...] w W. Zaskarżona decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. Przedmiotowy budynek składający się z czterech magazynów (oznaczonych jako A,B,C i D) jest jednym z XIX-o wiecznych budynków wchodzących w skład S. Ww. S wraz z systemem podziemnym związanym z działalnością Z. nr 2 oraz murowanym ogrodzeniem położonymi w W. przy ul. [...], decyzją [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] grudnia 2000 r. została wpisana do rejestru zabytków Województwa [...] pod nr [...]. Po przeprowadzeniu kontroli stanu ww. budynków magazynowych, [...] Konserwator Zabytków, działając na podstawie art. 49 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.; dalej: "u.o.z."), decyzją z [...] marca 2008 r. nr [...], nakazał Agencji [...] w W. – jako właścicielowi nieruchomości - przeprowadzenie robót budowlanych, polegających na zabezpieczeniu budynków wchodzących w skład S. poprzez: wykonanie nowego pokrycia dachu i nowych obróbek blacharskich w budynku nr 1 (budynek produkcyjny); oraz demontaż zachowanej ślusarki okiennej, zamurowanie otworów okiennych i drzwiowych w miejscach brakującej stolarki okiennej i drzwiowej, wykonanie nowego pokrycia dachu i nowych obróbek blacharskich w budynku nr 3 (budynek magazynowy i sekcyjny) – w terminie do 31 września 2008 r. Następnie na wniosek Agencji [...], decyzją z [...] kwietnia 2009 r. nr [...] [...] Konserwator Zabytków zmienił decyzję z [...] marca 2008 r. wskazując nowy termin realizacji ww. prac zabezpieczających przy budynku nr 3 określając, że prace te mają zostać wykonane do 31 listopada 2010 r. W celu realizacji nakazanych prac, Agencja wystąpiła z wnioskiem z 29 czerwca 2010 r. o wydanie pozwolenia na naprawę konstrukcji dachu i pokrycia dachowego budynku nr 3. W następstwie rozpatrzenia tego wniosku decyzją z [...] lipca 2010 r. nr [...] [...] Konserwator Zabytków pozwolił na przeprowadzenie ww. prac, określając jednocześnie termin ich rozpoczęcia na dzień 1 września 2010 r., a zakończenia na dzień 30 listopada 2010 r. Wnioskiem z 2 listopada 2010 r. (data wpływu do organu) Agencja [...] wystąpiła po raz kolejny o przesunięcie terminu realizacji prac przy ww. budynku do 29 czerwca 2011 r., podnosząc, że nie otrzymała dotychczas decyzji pozwalającej na rozbiórkę zwaliska stanowiącego zagrożenie dla mienia i życia ludzi – resztki budynku "D" na terenie zespołu przemysłowego S. – części magazynu "D", o której wydanie zwróciła się pismem z 29 czerwca 2010 r. W następstwie rozpoznania tego wniosku, [...] Konserwator Zabytków, działając w trybie art. 155 k.p.a., decyzją z [...] grudnia 2010 r. nr [...] odmówił Agencji [...] zmiany ostatecznej decyzji z [...] marca 2008 r. w zakresie terminu realizacji nakazanych robót. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podniósł on, że kierując się słusznym interesem właściciela przedmiotowego zabytku już raz przedłużono mu termin realizacji prac zabezpieczających do 31 listopada 2010 r., a mimo to z wnioskiem do organu konserwatorskiego o wydanie pozwolenia na wykonanie części tych prac wystąpił on dopiero 29 czerwca 2010 r. Zdaniem organu dalsze przedłużanie terminu prac jest niezgodne z interesem społecznym, jakim jest ochrona zabytków. Postępująca destrukcja budynku nr 3 powoduje bowiem degradację jego substancji zabytkowej, a także wpływa negatywnie na jego walory historyczne i zabytkowe. Destrukcja tego obiektu przyczynia się również, do degradacji wartości zabytkowej całego zespołu S. Organ wskazał ponadto na ciążący z mocy art. 5 u.o.z. na właścicielu lub posiadaczu zabytku obowiązku zapewnienia temu zabytkowi warunków jego zabezpieczenia i utrzymania w jak najlepszym stanie. Obowiązek ten zaś, w niniejszej sprawie nie został przez właściciela spełniony. Nie wykazał on bowiem zainteresowania zabezpieczeniem budynku przed niszczącym działaniem czynników zewnętrznych. Niezgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem Agencja [...] wniosła od niego odwołanie, podnosząc, że rozstrzygnięcie organu I instancji nie miało uzasadnienia w zgromadzonym materialne dowodowym i opierało się na ogólnikowych twierdzeniach. Tym bardziej, że sama Agencja nie kwestionuje konieczności podjęcia prawem nakazanych czynności, a podporządkowując się rygorom ustawy, wnosi jedynie o prolongatę terminu ich wykonania, natomiast powodem składania kolejnych wniosków były niemożliwe do usunięcia kwestie organizacyjne i budżetowe. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego po rozpatrzeniu tego odwołania decyzją z [...] listopada 2011 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję [...] Konserwatora Zabytków z [...] grudnia 2010 r. Wskazując na istotę postępowania prowadzonego w trybie art. 155 k.p.a. organ odwoławczy wywodził, że wprawdzie jest możliwa zmiana w tym trybie decyzji ostatecznej z [...] marca 2008 r., zmienionej częściowo decyzją z [...] kwietnia 2009 r., niemniej w realiach niniejszej sprawy taka zamiana ww. decyzji jest niezasadna. Minister podniósł, że organ konserwatorski przed wydaniem decyzji przeprowadził kontrolę przestrzegania i stosowania przepisów dotyczących ochrony zabytków i opieki nad zabytkami, podczas której ustalił, że nakazane prace nie zostały wykonane, a stan budynku nr 3 uległ pogorszeniu. W jego ocenie wyznaczony właścicielowi zabytku niemal dwu i pół letni termin na przeprowadzenie wskazanych prac zabezpieczających nie jest nadzwyczaj krótki, a ich wykonanie w tak zakreślonym terminie nie jest warunkiem niewykonalnym. Minister podzieli przy tym stanowisko organu konserwatorskiego, że Agencja [...] nie wykonuje ciążącego na niej obowiązku wynikającego z art. 5 u.o.z., a sam fakt uzyskania przez nią pozwolenia [...] Konserwatora Zabytków na naprawę konstrukcji dachu i pokrycia dachowego w budynku nr 3 nie dowodzi szczególnego zaangażowania w wykonaniu nałożonych obowiązków. Powołując się na pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 15 czerwca 2011 r. Sygn. akt I SA/Wa 206/11 organ podnosił, że przepis art. 49 ust. 1 u.o.z. ma charakter restrykcyjny. Zmiana zaś decyzji w trybie art. 155 k.p.a., niweczyłaby cel jaki związany jest z nałożeniem nakazu wykonania robót przy zabytku, w terminie określonym w tej decyzji. Jest to bowiem sankcja wobec tych właścicieli zabytku, którzy nie wywiązują się z obowiązków jakie nakłada na nich powołana ustawa. Stanowiłoby to premiowanie skarżącego w sytuacji, gdy nie podejmując działań, sukcesywnie i na bieżąco doprowadza zabytek do katastrofalnego stanu. Na ww. decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego Agencja [...] wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając temu rozstrzygnięciu naruszenie: • art. 7, art. 8 oraz art. 77 k.p.a. poprzez niezastosowanie dyspozycji zawartych w tych przepisach oraz norm i niezebranie wyczerpującego materiału dowodowego, niewyjaśnienie dokładnie stanu faktycznego sprawy, a także załatwienie sprawy nie bacząc na słuszny interes strony; • art. 107 k.p.a. poprzez niezastosowanie zasad zawartych w tym przepisie skutkujących pozbawieniem uzasadnienia jego walorów. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organy powinny były z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy, czego nie uczyniły pomijając całkowicie okoliczności wskazane przez skarżącego. W sposób dowolny, a co za tym idzie nieprawidłowy, dokonały oceny jego działań, które odpowiadały jego możliwością finansowym, jak i mogły być przez niego wykonane ze względu na charakter i organizację pracy. Zdaniem skarżącego Minister nie wyjaśnił powodów pominięcia tych argumentów podnoszonych przez niego w postępowaniu. Zarzucił organowi, że złożony przed terminem wykonania nałożonego obowiązku wniosek o jego zmianę został rozpatrzony i doręczony znacznie po tym terminie. A w jego ocenie, składając wniosek, miał prawo oczekiwać pozytywnego rozstrzygnięcia, tym samym odmowna decyzja, wydana po upływie terminu wykonania obowiązków nie może obciążać go konsekwencjami. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniósł on o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji [...] Konserwatora Zabytków z [...] grudnia 2010 r. nr [...]. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpatrując sprawę w ramach tych kryteriów uznać należy, że skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja oraz utrzymana przez nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją prowadzone było w jednym z nadzwyczajnych trybów wzruszenia decyzji ostatecznych uregulowanym w art. 155 k.p.a. Powyższy przepis dopuszcza możliwość zmiany lub uchylenia w każdym czasie za zgodą strony decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się jej uchyleniu lub zmianie i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Spełnione więc muszą być łącznie następujące przesłanki, aby zaistniała możliwość zastosowania art. 155 k.p.a. tj.: decyzja ostateczna musi przyznawać prawo (nakładać obowiązki), strona musi wyrazić zgodę na jej zmianę lub uchylenie, przepisy szczególne nie mogą sprzeciwiać się jej weryfikacji, a ponadto za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawiać musi interes społeczny lub słuszny interes strony. Decyzja wydana na podstawie art. 155 k.p.a. ma przy tym charakter uznaniowy, co oznacza, że organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia, oczywiście przy zastrzeżeniu, że wybór taki nie może być dowolny (arbitralny). W niniejszej sprawie okolicznością niesporną jest, że pierwsze trzy przesłanki wskazane w powyższym przepisie zostały spełnione. W sprawie istotne jest natomiast czy organy właściwie dokonały oceny ostatniej przesłanki omawianego przepisu, tj. zaistnienia słusznego interesu strony lub interesu społecznego, które mogłyby uzasadniać zmianę uprzednio wydanej decyzji ostatecznej i ich wzajemnego wyważenia. Samo określenie "słuszny interes strony" wskazuje, że nie chodzi w nim o każdy interes strony (a więc chęć uzyskania rozstrzygnięcia organu administracji publicznej o treści zgodnej z wolą strony), ale wyłącznie o interes zgodny z prawem i zasadami współżycia społecznego. Modyfikacja ukształtowanego ostateczną decyzją stosunku administracyjnoprawnego (poprzez jego zmianę bądź zniesienie) musi więc być społecznie akceptowalna i godna wsparcia ze strony Państwa, ze względu na cel jaki ma zostać przez tę modyfikację osiągnięty. Interes ten ma być bowiem obiektywnie słuszny, a nie jedynie zgodny z oczekiwaniem strony. Tak rozumiany "słuszny interes strony" na gruncie rozpatrywanej sprawy, nie zaistniał. Przede wszystkim zważyć należy, że celem wydanej na podstawie art. 49 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. - o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.; dalej: "u.o.z.") ostatecznej decyzji [...] Konserwatora Zabytków z [...] marca 2008 r. - której zmiany domaga się strona skarżąca - jest doprowadzenie do zabezpieczenia zabytku nieruchomego przed jego dalszą degradacją, poprzez nałożenie na jego właściciela obowiązku wykonanie nakazanych w niej prac konserwatorskich i robót budowlanych. Tymczasem zmiana tej decyzji, poprzez wydłużenie terminu wykonania wskazanych w niej prac, stwarzałaby realne zagrożenie dla możliwości osiągnięci tego celu, bądź w skrajnym przypadku wręcz do jego całkowitego zniweczenia. Nie można wszak wykluczyć sytuacji, że na skutek niewykonywania prac zabezpieczających przy zabytku w terminie pierwotnie ustalonym (i już raz przedłużonym) ulegnie on całkowitej dewastacji. Takiego stanu nie sposób więc uznać za pożądany czy społecznie akceptowalny, a to wyklucza uznanie słuszności interesu strony w żądaniu zmiany decyzji. Za słuszny interes strony, w rozumieniu art. 155 k.p.a., nie może być także uznana trudna sytuacja finansowa strony zobowiązanej do wykonania prac mających na celu zachowanie substancji zabytkowej, czy też kłopoty natury organizacyjnej. Te okoliczności bowiem mogą jedynie być oceniane przez pryzmat interesu faktycznego strony w ubieganiu się o prolongatę terminu. Z tego względu sformułowane w skardze oczekiwanie przeprowadzenia na tę okoliczność z urzędu przez organy rozpatrujące wniosek stosownego postępowania wyjaśniającego, nie ma w ocenie Sądu usprawiedliwionych podstaw. Zgodzić się również należy z organem, że wyznaczony ww. decyzją, a następnie wydłużony decyzją z [...] kwietnia 2009 r. do dwu i pół roku termin na przeprowadzenie prac budowlanych polegających na: demontażu zachowanej ślusarki okiennej, zamurowanie otworów okiennych i drzwiowych w miejsce brakującej stolarki okiennej i drzwiowej, wykonanie nowego pokrycia dachu i nowych obróbek blacharskich w budynku nr 3, wchodzącego w skład zabytkowego zespołu S., jest terminem wystarczającym dla ich realizacji z punktu widzenia możliwości technologicznych i organizacyjnych. Dalsze zaś jego przedłużanie, jak zasadnie podniósł Minister, stanowiłoby premiowanie skarżącego w sytuacji, gdy nie podejmując sukcesywnie i na bieżąco działań, do których został zobowiązany, doprowadza on zabytek do katastrofalnego stanu. Nie bez znaczenia dla powyższej oceny jest fakt, że strona zobowiązana w roku 2008 r. do wykonania oznaczonych prac zabezpieczających (które pierwotnie miały zostać zakończone do 31 września 2008 r.), o zezwolenie na dokonanie naprawy konstrukcji dachowej i pokrycie dachu w budynku nr 3 wystąpiła dopiero 29 czerwca 2009 r., a więc po przedłużeniu jej po raz pierwszy terminu ich zakończenia. Wskazuje to na jej lekceważący stosunek nie tylko do nałożonych na nią w drodze decyzji obowiązków i wyznaczonych terminów ich realizacji, ale również nieprzestrzeganie ciążącego na niej, z mocy art. 5 pkt 3 i 4 u.o.z., obowiązku utrzymywania zabytku w jak najlepszym stanie i korzystanie z niego w sposób zapewniający trwałe zachowanie jego wartości. Nieprzystępowanie do wykonania nakazanych prac i ograniczanie swojej aktywności w zakresie ochrony zabytku do składania kolejnych wniosków o przedłużenia terminu wykonania przy nim niezbędnych prac zabezpieczających jest zatem, w ocenie Sądu, działaniem służącym wyłącznie w celu "zalegalizowania" stanu zwłoki przy wykonywaniu ww. obowiązków. To natomiast, że zachowanie zabytków ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową leży w interesie społecznym wynika z samej definicji legalnej zabytku zawartej w art. 3 pkt 1 u.o.z. Tym samym działanie, które prowadziłyby do jego degradacji, a taki efekt nastąpiłby w sytuacji dalszego przedłużenia terminu jego zabezpieczenia przez właściciela, z tym interesem pozostaje w sposób oczywisty w kolizji. Oznacza to, że także wzgląd na interes społeczny nie mógł, w realiach rozpoznawanej sprawy, stanowić podstawy uwzględnienia żądania Agencji [...]. Tym samym zaskarżona decyzja Ministra Kultury I Dziedzictwa Narodowego, jak też poprzedzająca ją decyzja [...] Konserwatora Zabytków z [...] grudnia 2010 r. odmawiająca zamiany ostatecznej decyzji z [...] marca 2008 r. (zmienionej decyzja z [...] kwietnia 2010 r.), w ocenie Sadu, nie narusza art. 155 k.p.a. Wprawdzie zgodzić się należy ze stroną skarżącą, że składając przed terminem wykonania nałożonego na nią obowiązku wniosek o zmianę decyzji, miała ona prawo oczekiwać jego rozpatrzenia przed upływem tego terminu. Jednakże sam fakt wydania kwestionowanej decyzji w okresie późniejszym, mimo że godzi w wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadę prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, nie miał i nie mógł mieć wpływu na treść podjętego rozstrzygnięcia. Wydanie negatywnej decyzji co do możliwości przedłużenia terminu wykonania prac motywowane wszak było brakiem interesu społecznego i słusznego interesu strony, a ich istnienie lub brak pozostaje bez związku z datą rozstrzygania sprawy. Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 7, 77 i 107 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie przyczyn nieuwzględnienia wniosku strony. Stan faktyczny sprawy, w kontekście możliwości zastosowania trybu zmiany decyzji przewidzianego w art. 155 k.p.a., został bowiem przez organy ustalony w sposób prawidłowy i zgodny z zasadami prawdy obiektywnej. Znajduje on również oparcie w aktach sprawy, a uzasadnienie podjętego w sprawie rozstrzygnięcia zawiera argumentację wskazującą motywy, jakimi kierowały się organy przy załatwieniu sprawy, którą to argumentację Sąd podziela. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2012 r., poz. 270), orzekł jak w sentencji wyroku.