II SA/Gd 327/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Małgorzata Kuba po rozpoznaniu w dniu 18 lipca 2012r. na rozprawie sprawy ze skargi A. K., A. K. i B. O. na decyzję Wojewody z dnia 29 lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. Przedmiotem skargi wniesionej przez A. K., A. K. i B. O. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku jest decyzja Wojewody z 29 lutego 2012 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta z 1 lipca 2011 r. odmawiającą skarżącym zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Zaskarżona decyzja została podjęta w następujących istotnych dla sprawy okolicznościach faktycznych i prawnych: Postępowanie administracyjne w sprawie zainicjował wniosek skarżącej B. O. z 8 kwietnia 2010 r. skierowany do Prezydenta Miasta z żądaniem zwrotu części nieruchomości nr [[...]] o pow. 171 m2 położonej w G. przy ulicy M. (dawniej C. K.) wywłaszczonej decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z 20 listopada 1969 nr [[...]]. We wniosku tym wskazano, że skarżąca "wnosi o: 1) zwrot części nieruchomości (...) lub alternatywnie o: 2) odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość opisaną w pkt 1." Z uwagi na fakt, że przedmiotowa nieruchomość jest własnością Gminy Miasta tj. strony postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości Wojewoda postanowieniem z 12 maja 2010 r. wyłączył Prezydenta Miasta ( wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej) od załatwienia wniosku w tej sprawie i wyznaczył do jej rozpatrzenia Prezydenta Miasta (również wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej). Z inicjatywy organu do sprawy wpłynęły również wnioski pozostałych (oprócz B. O.) skarżących - spadkobierczyń wywłaszczonego właściciela sformułowane w taki sam sposób tj. z żądaniem zwrotu części nieruchomości "lub alternatywnie" o odszkodowanie. Prezydent Miasta po zgromadzeniu dokumentacji i po przeprowadzeniu oględzin działki [[...]] zawiadomił strony o zakończeniu postępowania w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości i możliwości wypowiedzenia się w sprawie (art. 10 § 1 kpa). Pełnomocnik skarżących w związku z treścią tego zawiadomienia złożył pismo, że w całości podtrzymuje dotychczasowe stanowisko i wnosi, jak w pkt 2 wniosku z 8 kwietnia 2010 r. o wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. W powyższych okolicznościach organ I instancji wydał decyzję odmawiającą zwrotu nieruchomości stanowiącej działkę nr [[...]] zapisanej w księdze wieczystej nr [[...]]. W uzasadnieniu wskazał na brak podstaw do uwzględnienia tego żądania. W tym zakresie w pierwszej kolejności wyjaśnił, że wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości objętej wówczas księgą wieczystą KW [[...]] oznaczonej jako działka [[...]] o pow. 171 m2 dokonano decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej znak [[...]] podjętą na podstawie ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r., Nr 18, poz. 94). Mocą tej decyzji prawo własności odjęte zostało J. K. oraz F. i F. K. na cel związany z budową ulicy. Wywłaszczenie nastąpiło bez odszkodowania z powołaniem na art. 8 ust. 7 przywołanej ustawy. Przepis ten stanowił że jeżeli wywłaszczenie gruntu w mieście lub osiedlu następowało na cele budowy lub poszerzenia ulicy lub placu albo na wyrównanie granic zieleni publicznej, wywłaszczenie części działki budowlanej nieprzekraczającej 25 % jej obszaru następowało bez odszkodowania. Dalej organ szczegółowo wymienił i opisał dokumenty wykazujące następstwo prawne skarżących po byłych właścicielach nieruchomości. Analizując przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości zawarte w art. 136 ust. 1 w zw. z art. 137 ust. 1 i 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami pod kątem realizacji celu wywłaszczenia (budowy ulicy) organ odwołał się do ustaleń poczynionych w toku przeprowadzonych w sprawie oględzin oraz informacji uzyskanej z Zarządu Dróg i Zieleni (pismo z 12 maja 2011 r.), wypisu z ewidencji gruntów, wyrysu z mapy ewidencyjnej, informacji zawartych na mapie sytuacyjno – wysokościowej (pismo UM z 30 września 2010 r.) i stwierdził, że działka [[...]] stanowi część pasa drogowego drogi publicznej kategorii wojewódzkiej – tj. ul. M.; natomiast w części przylegającej do budynku [[...]] zabudowana jest chodnikiem o szerokości ca 3-3,5 m; we fragmencie stanowi również skarpę- teren zielony (trawnik), z kolei w części za skarpą stanowi ciąg pieszo – jezdny (zabudowana chodnikiem ca 3 m); w części centralnej działki znajdują się schody łączące oba chodniki. Opisany teren przedstawia dokumentacja fotograficzna sporządzona w toku oględzin i znajdująca się w aktach organu I instancji (k. 63). Na podstawie powyższego organ wywiódł, że cel wywłaszczenia został zrealizowany albowiem sporna działka stanowi część pasa drogowego drogi publicznej. Wskazał na definicje "drogi" i "pasa drogowego" zawarte w ustawie z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115). Z powołaniem się na orzecznictwo sądowoadministracyjne organ uznał, że w świetle art. 2a tej ustawy fakt, iż przedmiotowa działka stanowi drogę publiczną uniemożliwia jej zwrot byłym właścicielom. Przepis ten stanowi, że drogi publiczne stanowią własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. Odnosząc się zaś do pisma pełnomocnika skarżących z wnioskiem o wypłatę odszkodowania Prezydent Miasta wyjaśnił, że kwestia ustalenia i wypłaty odszkodowania nie była przedmiotem sprawy. Zwrócił uwagę, że postanowieniem Wojewody został wyznaczony do rozpoznania sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Orzekając o odszkodowaniu naruszyłby przepisy o właściwości organów. W odwołaniu od opisanej decyzji A. K. i A. K. wniosły o jej uchylenie i orzeczenie w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Stawiając zarzuty naruszenia art. 107 § 1 kpa w zw. z art. 129 ustawy o gospodarce nieruchomościami, art. 21 ust. 2 Konstytucji RP w związku z art. 128 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 129 ust. 1 i ust. 5 pkt 3 tej ostatniej skarżące wywodziły, że błędnie określono ich pismo jako wniosek o zwrot nieruchomości. Argumentowały, że " wniosek nie posiadał tytułu, a jego żądaniami były: 1) zwrot nieruchomości lub alternatywnie 2) ustalenie i wypłata odszkodowania" oraz że "oczywiste jest, że ustalenie i wypłata odszkodowania jest możliwie dopiero z chwilą uznania braku zasadności zwrotu nieruchomości". Uzasadniając zarzut naruszenia art. 107 § 1 oraz przywołanych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami skarżące wskazywały, że decyzja nie zawiera rozstrzygnięcia o ich żądaniu. Ich pełnomocnik twierdził: "Pełnomocnik wnioskodawczyń nie kwestionuje zasadności odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Co więcej, podziela opinię Prezydenta Miasta w kwestii braku możliwości dokonania zwrotu. Jednakże taki stan rzeczy wskazany przez Prezydenta Miasta implikował rozpoznanie przez organ alternatywnego wniosku, jakim jest ustalenie i wypłata odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, czego organ ten nie dokonał. Tym bardziej, że ustawa przyznaje tę kompetencję właśnie staroście wykonującemu zadanie z zakresu administracji rządowej – w przedmiotowej sprawie – Prezydentowi Miasta". Utrzymując w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa decyzję organu I instancji Wojewoda w uzasadnieniu swojej decyzji ponowił ustalenia i rozważania tego organu w kwestii braku podstaw do zwrotu nieruchomości. Odnosząc się do treści odwołania organ odwoławczy podkreślił, że Prezydent Miasta związany był treścią postanowienia z 12 maja 2010 r. wyznaczającym go do rozpatrzenia wniosku o zwrot nieruchomości i nie był właściwy do przeprowadzenia postępowania w sprawie o odszkodowanie. Wyjaśnił, że postępowanie o ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oraz postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości regulowane są zupełnie odrębnymi przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami (różny tryb i właściwość organów), a więc nie można ich było prowadzić w jednym postępowaniu. Strona nie mogła też z tego względu domagać się zmiany przedmiotu postępowania. W skardze na decyzję Wojewody skarżące wniosły o uchylenie rozstrzygnięć organów obu instancji w całości i nakazanie zwrotu części nieruchomości lub uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy Prezydentowi Miasta do ponownego rozpoznania wniosku w zakresie żądania wypłaty odszkodowania. W uzasadnieniu skarżące oprócz zarzutów i twierdzeń podniesionych w odwołaniu dodatkowo zakwestionowały również stanowisko organów w kwestii odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Wywodziły, że cel wywłaszczenia wskazany w decyzji ( na budowę ulicy) nie został zrealizowany a to z tego względu, że chodnik będący częścią drogi nie stanowi ulicy. W dalszych wywodach przyznały jednak zrealizowanie celu, lecz zarzuciły, że miało to miejsce z naruszeniem terminów wymienionych w art. 137§ 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (vide: akapit 1 i 4 skargi str. 4). W innym miejscu uzasadnienia skargi skarżące oświadczyły z kolei, że "nie kwestionują zasadności odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, a co więcej podzielają opinię Prezydenta Miasta w kwestii braku możliwości dokonania zwrotu."(punkt III str. 3 skargi). Taki stan rzeczy w ich ocenie "nakładał na Prezydenta Miasta obowiązek samodzielnego rozpoznania alternatywnego wniosku, jakim jest ustalenie i wypłata odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, czego organ ten nie dokonał". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Odnosząc się do zarzutów skarżących dotyczących wadliwej interpretacji ich żądania w sprawie administracyjnej Sąd wyjaśnia, że stanowisko organów obu instancji w tej kwestii jest prawidłowe. Nie ulega wątpliwości, że wniosek dotyczył żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Żądanie to zostało sformułowane wprost w punkcie 1 podania: "wnoszę o zwrot części nieruchomości nr [[...]] (...) wywłaszczonej na mocy decyzji (...)".Organy obu instancji miały obowiązek kwestię tą rozstrzygnąć i to nie jakąś wstępną "opinią" jak zdają się sugerować w skardze skarżące, lecz decyzją administracyjną, co też uczyniły. Wbrew stanowisku skarżących ich podanie nie uruchomiło postępowania w sprawie o ustalenie i wypłatę odszkodowania. Na gruncie postępowania administracyjnego nie występuje instytucja znana w postępowaniu cywilnym pod nazwą tzw. roszczeń alternatywnych bądź ewentualnych, kiedy to powód zgłasza roszczenie "obok" lub "zamiast" roszczenia pierwotnego. Nie jest też dopuszczalna - analogicznie do zmiany powództwa - zmiana żądania w postępowaniu administracyjnym. Zdaniem Sądu strona skarżąca niezasadnie odwołuje się do regulacji przewidzianych w istocie w przepisach art. 191 – 193 kodeksu postępowania cywilnego. Żądanie ustalenia i wypłaty odszkodowania określone w niniejszej sprawie jako "lub alternatywnie" w istocie odpowiada bowiem tzw. powództwu ewentualnemu czyli takiemu, które się rozpoznaje dopiero po oddaleniu pierwszego. Na gruncie postępowania administracyjnego konstrukcje powództw alternatywnych, ewentualnych, czy z tzw. uprawnienia przemiennego nie znajdują zastosowania, a jakakolwiek analogia w tym zakresie nie jest uprawniona. Kwestię wielości żądań w jednym piśmie reguluje art. 66 kpa (Jeżeli podanie dotyczy kilku spraw...) nie mniej przepis ten i tak nie znajdował zastosowania w sprawie, a to z tego względu, że jak wynika z treści wniosku żądanie ustalenia i wypłaty odszkodowania określono jako "lub alternatywnie". Prawidłowo organy zajmujące się niniejszą sprawą przyjęły, że przedmiotem żądania jest zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Należy bowiem zauważyć, że żądanie ustalenia i wypłaty odszkodowania zawarte we wniosku inicjującym postępowanie nie miało charakteru stanowczego gdyż zostało zgłoszone jedynie na wypadek nieuwzględnienia żądania zwrotu. Gdyby organ pozytywnie rozstrzygnął sprawę zwrotu to kwestia odszkodowania w ogóle by się nie pojawiła. Skarżące nie mogą zatem wywodzić obecnie, że organ wadliwie zinterpretował ich podanie i w istocie chodziło im o wypłatę odszkodowania, albo twierdzić że któryś z organów nie dopełnił obowiązków i jest w zwłoce w rozpatrzeniu sprawy o odszkodowanie, albo że decyzja nie załatwia ich sprawy w całości gdyż nie rozstrzyga o jednym z ich żądań, bądź że załatwia sprawę jedynie w części (vide: pismo skarżących z 2 lipca 2012 r. k. 28). Istotą postępowania administracyjnego jest, że toczy się w jednej sprawie administracyjnej (por. art. 1 pkt 1, art. 61, art. 66 § 1, art. 104 kpa). Obowiązuje zasada "jedna sprawa – jedna decyzja". Niniejsza sprawa dotyczyła żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i ta kwestia musiała podlegać załatwieniu w formie przewidzianej w przepisach kpa czyli przez wydanie decyzji. Jeszcze raz podkreślić należy, że zgłoszony w sprawie administracyjnej wniosek skarżących nie wszczął postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, albowiem nie zawierał takiego żądania wyrażonego w sposób stanowczy. Żądania tzw. "alternatywne", "ewentualne" nie mają w postępowaniu administracyjnym racji bytu. Żądanie odszkodowania zostało zgłoszone we wniosku jedynie na wypadek gdyby organy negatywnie załatwiły sprawę zwrotu, a załatwić negatywnie sprawę zwrotu mogły tylko w sposób określony w art. 104 kpa czyli przez wydanie decyzji administracyjnej. W opinii Sądu treść wniosku obligowała organy do prowadzenia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości bez konieczności podejmowania jakichkolwiek działań z ich strony mających na celu wyodrębnienie z tej sprawy innego postępowania. Nie było powodu do "rozdzielania" wniosku i przykładowo zawieszania postępowania w sprawie o odszkodowanie do czasu ostatecznego załatwienia zwrotu nieruchomości. We wniosku nie zgłoszono dwóch stanowczych żądań. Wobec takiej treści wniosku jak w niniejszej sprawie administracyjnej jedyne co najwyżej mógł zrobić Prezydent Miasta to poinformować pełnomocnika skarżącej, że w kwestii "alternatywnego odszkodowania" należy wnieść podanie dopiero po ostatecznym i negatywnym załatwieniu sprawy o odszkodowanie, choć treść wniosku wskazywała że jest to działanie zbyteczne i pełnomocnik ma pełną wiedzę o tym że wniosek uruchomi jedynie postępowanie o zwrot a nie o odszkodowanie skoro w odniesieniu do tego drugiego użył właśnie sformułowania "lub alternatywnie". Dopiero niejako w dalszym toku sprawy tj. na skutek zarzutów odwołania i skargi wyjaśnienie tej kwestii okazało się potrzebne. Brak udzielenia na wstępie postępowania takiej informacji przez Prezydenta Miasta nie uprawnia natomiast do stawiania temu organowi zarzutu jakiejkolwiek bezczynności w sprawie o odszkodowanie. Kwestia ta wykracza jednak poza zakres niniejszej sprawy sądowoadministracyjnej. Dodatkowo należy zauważyć, że spór w tym zakresie jest czysto teoretyczny gdyż nie ma jakichkolwiek przeszkód, aby skarżące wystąpiły do właściwego organu z żądaniem odszkodowania skoro uważają że obecnie (po załatwieniu sprawy o zwrot nieruchomości) powinno im być ono przyznane. Nie znajdują również uznania Sądu pozostałe zarzuty skargi odnoszące się do meritum sprawy tj. rozstrzygnięcia odmawiającego zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W tym zakresie Sąd uznaje prawidłowość wszystkich dokonanych przez organy ustaleń faktycznych i zastosowanych przepisów prawa. Organy obu instancji prawidłowo i należycie wyjaśniły sprawę i podjęły właściwe decyzje należycie je uzasadniając. Prawidłowo organy uznały, że cel wywłaszczenia został zrealizowany. Budowa ulicy obejmuje całą infrastrukturę takiej inwestycji również chodnik i niewielki pas terenu zielonego oddzielającego teren jezdni i chodnika (por. wyrok NSA z 6 maja 2011 r., I OSK 109/11, Lex 990141). Zaznaczyć należy, że niezależnie od powyższego i niezależnie od zagadnienia związanego z koniecznością badania zachowania terminów z art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami uwzględnienie żądania i tak nie było możliwe ze względu na przywołany przez organy art. 2a ustawy o drogach publicznych. W tym zakresie Sąd w pełni podziela stanowisko organów obu instancji przedstawione w podjętych decyzjach. Z powyższych względów nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi Sąd na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) orzekł o jej oddaleniu.