I OSK 109/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.) Sędziowie sędzia NSA Janina Antosiewicz sędzia del. WSA Iwona Kosińska Protokolant sekretarz sądowy Monika Myślak-Kordjak po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasta G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 7 października 2010 r. sygn. akt II SA/Gd 472/10 w sprawie ze skargi Gminy Miasta G. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 7 października 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 472/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę Gminy Miasta G. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] Prezydent Miasta Gdańska wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej orzekł o zwrocie niezabudowanej nieruchomości położonej w G. przy ul. [...], stanowiącej wydzieloną geodezyjnie działkę nr [...] o powierzchni [...]m2, zapisanej w Księdze Wieczystej KW Nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w G. - Wydział Ksiąg Wieczystych. Jednocześnie w sentencji decyzji wskazano, że w/w nieruchomość stanowi własność Gminy Miasta G. i podlega zwrotowi na rzecz M. P. w 1/3 części, J. P. w 1/3 części i E. P. w 1/3 części, spadkobierców byłych współwłaścicieli. W punkcie 3 sentencji decyzji zobowiązano spadkobierców wymienionych w pkt 2 decyzji do zwrotu na rzecz Gminy Miasta G. odszkodowania w kwocie [...] zł, które obejmuje zwiększenie wartości nieruchomości. Jednocześnie zabezpieczono wierzytelność Gminy Miasta G. przez ustanowienie hipoteki obciążającej zwracaną nieruchomość. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że aktem notarialnym z dnia 21 sierpnia 1953r., J. P. w imieniu własnym i współwłaściciela E. P. oraz M. P. i J. P., odstąpili bezpłatnie Skarbowi Państwa, pod ulicę i użyteczność publiczną, nieruchomość położoną w G., obejmującą część parceli nr [...] o powierzchni [...]m2, w wykonaniu ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz. U. Nr 35 poz. 240). Jak wskazał organ I instancji, przeprowadzona wizja lokalna wykazała, że działka nr [...] nie jest zagospodarowana na cel będący przedmiotem jej przejęcia tj. nie stanowi urządzonej ulicy. W dniu przeprowadzania oględzin przedmiotowa działka była niezagospodarowana, porośnięta trawą, częściowo stanowiła wydeptany przez okolicznych mieszkańców teren pomiędzy ul. [...], a ul. [...]. W tej sytuacji, zdaniem organu bezsporne jest, że do czasu złożenia wniosku o zwrot nieruchomości cel przejęcia nie został zrealizowany. Inwestor nie podjął żadnych prac, aby na przejętej nieruchomości został zrealizowany cel przejęcia - budowa drogi. Niewykorzystanie nieruchomości przez okres prawie 56 lat oraz brak aktualnie ważnej decyzji lokalizacyjnej, oznacza, że nieruchomość stała się zbędna na cel, na jaki została nabyta, gdyż nie została wykorzystana na cele komunikacyjne. Stosownie zatem do art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami organ uznał, że przedmiotowa nieruchomość podlega zwrotowi. Ponadto art. 140 ustawy o gospodarce nieruchomościami nakłada obowiązek zwrotu Gminie, aktualnemu właścicielowi nieruchomości odszkodowania, które w odniesieniu do nieruchomości, stanowiącej wydzieloną geodezyjnie działkę nr [...], wynosi [...] zł. Z uwagi, na to że przejęcie nieruchomości w niniejszym stanie faktycznym nastąpiło bezpłatnie, odszkodowanie dla jednostki samorządu terytorialnego czyli Gminy, obejmuje jedynie zwiększenie wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na zwracanej nieruchomości. Zgodnie z operatem szacunkowym sporządzonym przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego metodą porównawczą kwota ta wyniosła [...] zł i stanowi wartość działań zwiększających wartość zwracanej nieruchomości. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda Pomorski decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł co do istoty w ten sposób, że orzekł o zwrocie przedmiotowej nieruchomości na rzecz M. P. w 4/12 części, E. P. w 4/12 części, J. P. w 1/12 części, H. P. w 1/12 części, A. P. w 1/12 części i M. P. w 1/12 części. Jednocześnie w decyzji wskazano, że nieruchomość podlega zwrotowi w stanie, w jaki znajduje się w dniu jej zwrotu. W ocenie organu odwoławczego, postępowanie wykazało, iż nie zrealizowano celu nabycia. Z kopii Opisu i Mapy z dnia 6 maja 1972 r. wynika, że działka nr [...] miała przypisany rodzaj użytków "rola". Obecnie, działka stanowi własność Gminy Miasta G. i ma przypisany rodzaj użytków "grunty orne". Oględziny przedmiotowej nieruchomości wykazały, że działka jest niezagospodarowana, częściowo porośnięta trawą i w znacznej części jest wydeptana pomiędzy ul. [...] (dawniej [...]) a [...]. Dla działki brak jest aktualnie ważnej decyzji lokalizacyjnej, jak również nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W świetle powyższych ustaleń organ odwoławczy stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie spełnione zostały przesłanki do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Odnosząc się do dokonanej w odwołaniu przez Gminę interpretacji, obowiązującego w dniu odstąpienia przedmiotowej nieruchomości art. 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarze miast i niektórych osiedli, organ zauważył, że wskazane w tym przepisie ulice, place, drogi były celami użyteczności publicznej. Tak więc, w jego ocenie, nie można stosować do tej regulacji wykładni rozszerzającej, twierdząc, iż ustawa dopuszczała przejęcie nieruchomości pod ulice, place, drogi i dodatkowo na cele użyteczności publicznej. Organ odwoławczy wskazał także, że przesłanki zbędności nieruchomości reguluje art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Żadna z przesłanek wskazanych w powołanym przepisie nie przewiduje "przyszłego" rozpoczęcia prac związanych z realizacją celu, czy też "przyszłego" zrealizowania celu. Ustawodawca precyzyjnie przesądził pojęcie zbędności wywłaszczonej nieruchomości wyraźnie wskazując na kryterium czasowe 7 lub 10 lat. Tak więc przyszłe, planowane przez Gminę Miasta G. przeznaczenie działki pod budowę układu komunikacyjnego w tym rejonie nie ma dla rozstrzygnięcia sprawy znaczenia. Wątpliwości organu odwoławczego wzbudziła natomiast kwestia zobowiązania spadkobierców do zwrotu na rzecz Gminy odszkodowania w kwocie [...] zł. W ocenie Wojewody Pomorskiego skoro wywłaszczenie było nieodpłatne, to brak jest podstaw do zastosowania art. 140 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a w szczególności jego ust. 4, którego treść jest pochodną zwrotu odszkodowania. Skargę na powyższą decyzję wywiodła Gmina Miasta G., wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Wojewody Pomorskiego i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zarzucając naruszenie art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1, art. 140 ust. 4 oraz art. 156 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a także art. 7, 77 § 1, 80 oraz art. 139 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalając skargę na powyższą decyzję stwierdził, że cel przejęcia nieruchomości w trybie art. 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. został określony w aktach notarialnych. W akcie notarialnym z dnia 21 sierpnia 1953 r. cel ten określono jako ulice i zieleniec, natomiast w akcie notarialnym z dnia 25 lipca 1972 r. będącym podstawą przejęcia nieruchomości przez Skarb Państwa cel ten został określony jako ulice. Zatem zarzut skarżącej, że celem przejęcia była szeroko rozumiana użyteczność publiczna, pominięta przez organy, nie może zasługiwać na uwzględnienie. Ponadto Sąd I instancji stwierdził, że nie mogą mieć znaczenia w sprawie podnoszone okoliczności, że teren przedmiotowej działki może w przyszłości być wykorzystany pod przebudowę ciągów komunikacyjnych, albowiem przedmiotem sprawy jest orzekanie o zwrocie nieruchomości już wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa, z celem przeznaczenia jej na cel publiczny. Takim celem w sprawie była budowa ulicy, a nie planowany w przyszłości układ komunikacyjny. Również istniejąca na terenie przedmiotowej nieruchomości infrastruktura (sieć energetyczna, kanalizacja deszczowa, gazowa), nie stanowi przesłanki uzasadniającej odmowę zwrotu nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał ponadto, iż brak jest podstaw do przyznania w decyzji dotyczącej zwrotu wywłaszczonej nieruchomości odszkodowania wskazywanego przez skarżącego, a związanego z nakładami Gminy na nieruchomość. W rozpoznawanej sprawie odstąpienie prawa własności nastąpiło bezpłatnie. W konsekwencji powyższego nie znajduje zastosowania art. 140 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis art. 140 ust. 4 ustawy odnosi się do sposobu ustalania odszkodowania określonego w przepisie art. 140 ust. 2, a ten z kolei dotyczy zwrotu odszkodowania ustalonego w decyzji o wywłaszczeniu. W akcie przejęcia nieruchomości takie odszkodowanie nie zostało przyznane, a w akcie notarialnym stwierdzono wprost, że przejęcie to dokonuje się bezpłatnie. Zatem nie ma podstaw do zastosowania również przepisu art. 140 ust. 4 ustawy. Skoro odszkodowanie nie zostało wypłacone, to nie ma podstaw prawnych do nakazania jego zwrotu (po waloryzacji jak to przewiduje art. 140 ust. 2, czy też z uwzględnieniem działań Gminy na nieruchomości, jak to przewiduje art. 140 ust. 4). Za niezasadny uznano też zarzut naruszenia art. 139 k.p.a. W wyniku rozpoznania sprawy przez organ II instancji zarówno stan faktyczny, jak i jej stan prawny nie uległy zmianie. Natomiast rozstrzygnięcie organu I instancji rażąco naruszało prawo, gdyż zobowiązywało wnioskujących o zwrot bezpłatnie (bez odszkodowania) przekazanych Skarbowi Państwa nieruchomości do zapłaty odszkodowania Gminie. Taka treść rozstrzygnięcia naruszała rażąco, w ocenie Sądu, przepis art. 140 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniosła Gmina Miasta G., domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1) art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a." polegające na naruszeniu prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. - art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie, iż działka nr [...] stała się zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej; - art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie jako dowodu w sprawie nieaktualnego operatu szacunkowego; 2) art. 174 pkt 1 P.p.s.a. polegające na naruszeniu prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. - art. 140 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie, iż Gminie Miasta G. nie należy się zwrot wartości nakładów dokonanych na przedmiotowej nieruchomości od momentu wywłaszczenia; 3) art. 174 pkt 2 P.p.s.a. polegające na naruszeniu przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik postępowania, tj. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez błędną interpretację art. 7, 75, 77 i 80 k.p.a. skutkującą błędnym ustaleniem, iż organy administracji publicznej wyczerpująco zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy w sposób pozwalający na ustalenie, iż na nieruchomości w ciągu 7 lat od dnia przejęcia nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia oraz przepisu art. 139 k.p.a. poprzez wydanie decyzji pogarszającej sytuację prawną strony odwołującej się. W odpowiedzi na skargę kasacyjną E. P., J. P., H. P. i A. P. wnieśli o jej oddalenie, podzielając argumentację zawartą w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej jako P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności z art. 183 § 2 P.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia przepisów postępowania wskazać należy, że Sąd I instancji dokonując kontroli legalności zaskarżonych aktów, zobligowany jest wszechstronnie zbadać stan faktyczny i prawny rozpoznawanej sprawy, w szczególności przeanalizować wszystkie jej istotne elementy, których ocena przez organ i strony postępowania nie była jednolita. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjnego w Gdańsku właściwie obowiązek ten wykonał i zasadnie uznał, że kontrolowane postępowanie zostało przeprowadzone prawidłowo. Organy administracji publicznej – wbrew twierdzeniom wnoszącej skargę kasacyjną gminy – zrealizowały obowiązki wynikające z treści art. 7, 75, 77 § 1 i 80 k.p.a. obligujących do podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia istotnych elementów stanu faktycznego sprawy. Ponadto wyczerpująco zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy oraz dokonały oceny, czy okoliczności odnoszące się w przedmiotowej sprawie do realizacji celu wywłaszczenia zostały udowodnione. Bezspornym jest, iż aktem notarialnym z dnia 21 sierpnia 1953 r. nieruchomość położoną w G., obejmującą część parceli nr [...] o powierzchni [...]m2 odstąpiono bezpłatnie Skarbowi Państwa pod ulice i zieleniec, a przejęcie terenu zostało dokonane oddzielnym aktem notarialnym z dnia 25 lipca 1972 r. Kolejnym elementem niezbędnym do wydania przedmiotowego rozstrzygnięcia było ustalenie, czy na opisanej przez organ działce został zrealizowany – w całości lub w części - cel, na który została przejęta, opisany w akcie notarialnym. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo uznał, że zgromadzone w toku postępowania administracyjnego dowody wskazują, iż na nieruchomości stanowiącej obecnie wydzieloną działkę o numerze [...] nie został zrealizowany cel wywłaszczenia, jakim była budowa ulicy. Skarżąca kasacyjnie nie zakwestionowała skutecznie podstawowego ustalenia, że teren ten jest niezabudowany, niezagospodarowany, częściowo porośnięty trawą. Wojewoda Pomorski, ustalił w oparciu o zgromadzony przed organem I instancji materiał dowodowy, w tym w szczególności w wyniku przeprowadzonej przez ten organ w dniu 10 listopada 2005 r. wizji lokalnej, że działka nr [...] nie została trwale zagospodarowana zgodnie z celem przejęcia nieruchomości. Na podstawie dokumentacji fotograficznej dołączonej do operatu szacunkowego ustalono, że nieruchomość ta nie stanowi ulicy czy też chodnika, a ponadto, że teren ten nie był i nie jest terenem zieleni miejskiej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku miał możliwość zweryfikowania twierdzeń organów w powyższym zakresie, analizując w szczególności zgromadzoną w aktach dokumentację. Zbędnym zatem było przeprowadzenie kolejnych dowodów w tym przedmiocie. Tym bardziej, że istotą sprawy jest ustalenie, czy został zrealizowany cel wywłaszczenia, w tym czy ewentualne zagospodarowanie gruntów było zgodne z tym celem. Niezasadny zatem jest zarzut, iż w toku postępowania administracyjnego nie przeprowadzono rzetelnego postępowania dowodowego oraz nie wyjaśniono wszystkich okoliczności sprawy, zaś Sąd I instancji rozpoznający przedmiotową sprawę tej okoliczności nie dostrzegł. Przytoczone okoliczności jednoznacznie świadczą o tym, iż organy w sposób wyczerpujący i rzetelny wyjaśniły okoliczność, czy nieruchomość została wykorzystana zgodnie z celem, dla realizacji którego została przejęta. Ponadto podkreślić należy, iż wskazany przy przejęciu cel został wyraźnie określony. Cała nieruchomość stanowiąca część parceli katastralnej numer [...] karta mapy [...] miała zostać wykorzystana na ulice: [...], [...], [...] oraz zieleniec. Nie może być zatem skuteczny zarzut skarżącej kasacyjnie, że wspomniany grunt został wykorzystany zgodnie z celem nabycia. Nie do zaakceptowania jest pogląd, iż w przypadku realizacji obiektów kanalizacyjnych i energetycznych, a także pozostawieniu ogólnodostępnego ciągu pieszego dla okolicznych mieszkańców pomiędzy ulicą [...], a ulicą [...] bez zrealizowania zasadniczego celu – budowy ulic, jest realizacją celu wywłaszczenia. Naczelny Sąd Administracyjny nie kwestionuje, że realizacja celu wywłaszczenia, jakim jest budowa ulic obejmuje także całą infrastrukturę takiej inwestycji. Nie mniej jednak, jeżeli na wywłaszczonym gruncie brak zasadniczych elementów wprost wymienionych w zdefiniowanym w decyzji (umowie) celu wywłaszczenia, to takiej infrastruktury nie można zakwalifikować jako zrealizowanie celu wywłaszczenia w rozumieniu przepisów art. 136 i 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 1365/10). Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku prawidłowo uznał, że organy administracji publicznej w następstwie przeprowadzenia postępowania dowodowego prawidłowo zastosowały art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami orzekając o zwrocie przedmiotowej nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny podziela również pogląd zaprezentowany przez Sąd I instancji, iż w przypadku bezpłatnego przejęcia nieruchomości brak jest podstaw do przyznania w decyzji o jej zwrocie odszkodowania związanego z poniesionymi przez Gminę nakładami. Przepis art. 140 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, do którego bezpośrednio odsyła art. 140 ust. 4 odnosi się do sposobu ustalenia odszkodowania określonego w decyzji o wywłaszczeniu, a zatem nie dotyczy sytuacji, w której w akcie przejęcia nieruchomości takie odszkodowanie nie zostało przyznane. Biorąc pod uwagę, że skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 P.p.s.a., orzekł jak sentencji wyroku.