II SA/Gd 291/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 18 lipca 2012 r. na rozprawie sprawy ze skargi A Spółki Akcyjnej z siedzibą w K. - J. na decyzję Wojewody z dnia 30 maja 2008 r., nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości uchyla zaskarżoną decyzję. Starosta [...] wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej decyzją z dnia 3 kwietnia 2008 r., nr [...], orzekł o: 1. ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości gruntowej położonej w L., oznaczonej ewidencyjnie numerami działek [...] i [...], obręb L., gmina Ż. o powierzchni łącznej 94,9400 ha, stanowiącej współwłasność M. K., J. M. B., A. M. B., J. M. B., B. S. K. i T. K., dla której Sąd Rejonowy w K. prowadzi księgę wieczystą nr [...], poprzez zezwolenie spółce A z siedzibą w W. na przeprowadzenie trójtorowej elektroenergetycznej linii napowietrznej 2 x 400 kV + 220 kV do stacji G. I poprzez zdemontowanie istniejącej linii elektroenergetycznej 220 kV oraz wybudowanie w jej miejscu nowego słupa oraz podwieszenie przewodów i osprzętu nowej linii elektroenergetycznej; 2. wyznaczeniu strefy o szerokości 60 m wzdłuż osi linii, w której może wystąpić natężenie pola elektrycznego o wartości większej od 1 kV/m lub natężenie pola magnetycznego o wartości większej od 60 A/m nie może być realizowana zabudowa mieszkaniowa; 3. nadaniu rygor natychmiastowej wykonalności decyzji w pkt 1. Zakres planowanej inwestycji na terenie działek oznaczonych ewidencyjnie numerami [...] i [...] poł. w L., przedstawiono w załączniku graficznym stanowiący integralną część decyzji. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż decyzją z dnia 20 marca 2006 r., nr [...], Burmistrz Gminy, po rozpatrzeniu wniosku spółki A z siedzibą w K. - J. z dnia 15 grudnia 2005 r., nr [...], dla inwestycji pod nazwą: "Sprzężenie 400/200 kV w stacji G. I" obejmujące swym zakresem budowę elektroenergetycznej linii napowietrznej trójtorowej 2 x 400 kV + 220 kV do stacji G. I oraz budowę napowietrznej rozdzielni 400 kV w przedmiotowej stacji na terenie działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], położonych w miejscowości L., ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego dla działek nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], położonych w miejscowości L. Wnioskiem z dnia 6 grudnia 2006 r. spółka A z siedzibą w K. J. wystąpił do Starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości - działek nr [...] i [...] - położonych w miejscowości L., obręb L., poprzez zezwolenie na wybudowanie trójtorowej elektroenergetycznej linii napowietrznej 2 x 400 kV + 220 kV zasilającej stację 400/220/110 kV oraz wybudowanie w jej miejscu nowego słupa oraz podwieszenie przewodów i osprzętu nowej linii elektroenergetycznej, a także na funkcjonowanie linii elektroenergetycznej po jej wybudowaniu. Do wniosku dołączono dokumentację z przeprowadzonych rokowań. Pismem z dnia 18 grudnia 2006 roku, nr [...], Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr [...] i [...] o powierzchni odpowiednio: 55,5600 ha i 39,38 ha, położonych w miejscowości L., gmina Ż., dla których Sąd Rejonowy w K. prowadzi księgę wieczystą KW nr [...]. Organ wskazał, iż strony przeprowadziły rokowania, próby porozumienia nie przyniosły rezultatu. Zdaniem organu, złożony wniosek znajduje uzasadnienie w treści art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2004 r. r 261 poz. 2603 ze zm.). Organ wskazał, iż ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, w tym przebieg linii, określono zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Nadto organ stwierdził, iż w przypadku jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego będzie niemożliwe albo spowoduje nadmierne trudności lub koszty, ustalone zostanie odrębną decyzją odszkodowanie. Organ wskazał, iż w sprawie zachodzą przesłanki nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności przewidziane w art. 108 § 1 k.p.a., bowiem przemawia za tym interes społeczny i wyjątkowo ważny interes strony. Od decyzji tej odwołanie wnieśli A. M. B. oraz J. B., zarzucając naruszenie przepisów postępowania art. 6, 7, 8 oraz 107 § 3 kpa. Odwołujący się wskazali, iż zamierzona inwestycja spowoduje zmiany warunków użytkowania ich nieruchomości, korzystanie z tej nieruchomości zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem będzie niemożliwe, a ewentualny efekt postępowania odszkodowawczego nie będzie adekwatny do poniesionej przez właścicieli straty. Odwołujący się wskazali, iż wydana decyzja w znacznym stopniu ogranicza przysługujące im prawo własności, o czym świadczy fakt, iż organ ustalił brak możliwość zabudowy w strefie 60 m wzdłuż osi linii. Ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości nastąpiło zdaniem odwołujących się niezgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W odwołaniu wskazano, iż w sprawie należało wyczerpać możliwości uzyskania zgody właścicieli nieruchomości na wykonanie prac w drodze czynności cywilnoprawnych, a wnioskodawca nie przedstawił alternatywnej możliwości przeprowadzenia linii. Odwołujący się zarzucili, iż organ dokonał jednostronnej oceny wniosku, kierował się bowiem wyłącznie interesem wnioskodawcy, całkowicie pomijając interes właścicieli nieruchomości, na której inwestycja ma być przeprowadzona. Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 marca 2005 r. sygn. akt I S.A./Wa 223/2004, odwołujący się wskazali, iż przed wydaniem decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości organ obowiązany jest dokonać analizy jak najmniejszej uciążliwości inwestycji dla właściciela nieruchomości, a analiza ta winna znaleźć odzwierciedlenie w treści decyzji. Wojewoda decyzją z dnia 30 maja 2008 r., nr [...], uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż postępowanie przewidziane w art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest rodzajem postępowania wywłaszczeniowego. Organ I instancji winien był zatem zgodnie z art. 118 ust. 1 tej ustawy, przeprowadzić rozprawę oraz zgodnie z art. 117 ust. 1 ustawy złożyć w sądzie wniosek o ujawnienie w księdze wieczystej faktu wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, czego nie uczynił. W uzasadnieniu decyzji organ nie ustosunkował się natomiast do żadnego z zarzutów podniesionych w odwołaniu. Spółka A z siedzibą w K. - J. wniosła skargę na tę decyzję, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędne przyjęcie, że do postępowania prowadzonego na podstawie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami znajdują zastosowanie art. 117 ust. 1, nakazujący złożenie w sądzie wniosku o ujawnienie w księdze wieczystej wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego oraz art. 118 ust. 1, nakazujący przeprowadzenie rozprawy administracyjnej, a w konsekwencji uchylenie decyzji organu I instancji, pomimo że odpowiadała ona prawu. Skarżący zarzucił nadto naruszenie art. 77 i 80 kpa, art. 6, 7 i 8 kpa oraz art. 138 §2 kpa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Następnie zaś Wojewoda decyzją autokontrolą z dnia 21 maja 2009 r. na podstawie art. 54 § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylił w całości własną decyzję z dnia 30 maja 2008 r. oraz utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia 3 kwietnia 2008 r. W rozstrzygnięciu tym, dokonując odmiennej interpretacji przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji nie miał obowiązku przeprowadzenia rozprawy ani też składania w sądzie wniosku o ujawnienie w księdze wieczystej faktu wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego. J. M. B. wniósł skargę na powyższą decyzję. Z uwagi na wydanie decyzji autokontrolnej i jej zaskarżenie do tutejszego Sądu postępowanie w niniejszej sprawie zostało zawieszone postanowieniem z dnia 13 października 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 17 listopada 2010 r. w sprawie II SA/Gd 540/09 uchylił autokontrolną decyzję z dnia 21 maja 2009 r., a Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 marca 2012 r., wydanym w sprawie I OSK 404/11 oddalił skargę kasacyjną spółki A z siedzibą w K. J. Postanowieniem z dnia 21 lipca 2012 r. Sąd podjął postępowanie w niniejszej sprawie. Rozpatrując niniejszą sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. W niniejszej sprawie istotne znaczenie ma fakt, że przedmiotowa sprawa administracyjna była już rozpoznawana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, który wyrokiem z dnia 17 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 540/09 uchylił wydaną przez organ odwoławczy decyzję autokontrolną. Zgodnie z treścią art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd i organ administracji, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Przedmiotem rozpoznania tutejszego Sądu w sprawie II SA/Gd 540/09 była wprawdzie decyzja autokontrolana, a więc decyzja wydana później niż zaskarżona w niniejszej sprawie kasacyjna decyzja Wojewody z dnia 30 maja 2008 r., jednakże w obu sprawach wystąpiło to samo zagadnienie prawne, odnoszące się do interpretacji przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Spór w obu sprawach dotyczył bowiem kwestii czy do postępowania prowadzonego na podstawie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami znajdują zastosowanie art. 117 ust. 1, nakazujący złożenie w sądzie wniosku o ujawnienie w księdze wieczystej wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego oraz art. 118 ust. 1, nakazujący przeprowadzenie rozprawy administracyjnej. W uzasadnieniu wyroku wydanego w sprawie II SA/Gd 540/09 tutejszy Sąd stwierdził, że wyrażone w decyzji autokontrolnej stanowisko organu w przedmiocie braku obowiązku przeprowadzenia rozprawy administracyjnej oraz braku obowiązku dokonania w księdze wieczystej nieruchomości zastrzeżenia o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego jest prawidłowe. I tak Sąd wskazał, że art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2004 r. r 261 poz. 2603 ze zm.), zwanej dalej ustawą, stanowi, iż starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Przepis ten jest zamieszczony w rozdziale 4 zatytułowanym "Wywłaszczanie nieruchomości". W art. 117 ust. 1 ustawy ustawodawca przewidział, iż starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, składa w sądzie wniosek o ujawnienie w księdze wieczystej wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, a jeżeli nieruchomość nie ma założonej księgi wieczystej - o złożenie do istniejącego zbioru dokumentów zawiadomienia o wszczęciu tego postępowania. Natomiast w art. 118 ust. 1 ustawy wskazano, iż po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, przeprowadza rozprawę administracyjną. W ocenie Sądu, mimo zamieszczenia art. 124 ustawy w rozdziale IV dotyczącym wywłaszczeń, przepisy regulujące postępowanie wywłaszczeniowe nie znajdują zastosowania do postępowania przewidzianego w tym przepisie. Regulacja art. 124 zawiera bowiem unormowanie odrębne w stosunku do art. 112 ust. 2 ustawy. Zgodnie z art. 112 ust. 2 ustawy, wywłaszczenie nieruchomości polega na pozbawieniu albo ograniczeniu, w drodze decyzji, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości. Art. 124 ustawy jest uregulowaniem szczególnym, posługującym się pojęciem ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. W doktrynie spornym jest czy "ograniczenie prawa własności", o jakim jest mowa w art. 112 ust. 2 ustawy, może polegać tylko na ustanowieniu ograniczonego prawa rzeczowego, czy też ograniczenie to, w sferze korzystania z rzeczy, może polegać na nałożeniu obowiązku zaniechania wykonywania uprawnień w pewnym zakresie, co niekoniecznie musi przybrać formę służebności gruntowej. W przypadku uznania, iż przewidziane w art. 112 ust. 2 ustawy wywłaszczenie polegające na ograniczeniu prawa własności winno sprowadzać się do ustanowienia służebności, odmienność instytucji przewidzianej w art. 124 ust. 1 ustawy jest oczywista, bowiem ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości przewidziane w art. 124 ust. 1 ustawy nie wywołuje skutków rzeczowych w zakresie prawa własności. Natomiast przy odmiennej – szerokiej interpretacji zakresu ograniczenia prawa własności przewidzianego w art. 112 ust. 2 ustawy, sposób ograniczenia tego prawa w art. 124 ust. 1 ustawy mógłby w istocie stanowić jeden ze sposobów "ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości" o jakich jest mowa w art. 112 ust. 2 ustawy. Niezależnie jednak od sposobu rozstrzygnięcia tej kwestii, zdaniem Sądu, odrębne uregulowanie przez ustawodawcę w art. 124 ustawy sposobu ograniczenia korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, prowadzi do wniosku, iż ograniczenie to pozostaje poza zakresem uregulowania art. 112 ust. 2 ustawy a przepisy dotyczące przebiegu postępowania wywłaszczeniowego nie mają do niego zastosowania. Podobnie charakteru wywłaszczeniowego, w rozumieniu art. 112 ust. 2 ustawy, nie mają kolejne przepisy rozdziału IV - art. 125 ustawy dotyczący ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości polegającego na poszukiwaniu, rozpoznawaniu, wydobywaniu lub składowaniu kopalin stanowiących własność Skarbu Państwa oraz węgla brunatnego wydobywanego metodą odkrywkową i art. 126 ustawy dotyczący zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości. Z analizy przepisów rozdziału IV wynika, iż postępowanie wywłaszczeniowe uregulowane zostało w przepisach od 112 do 123 ustawy. Przepisy te regulują kolejno przebieg postępowania, od zainicjowania postępowania wywłaszczeniowego, aż po uregulowanie dotyczące skutków ostatecznej decyzji wywłaszczeniowej. Natomiast instytucje przewidziane w art. 124-126 ustawy zostały przez ustawodawcę uregulowane odrębnie. Na odrębność uregulowania art. 124 ustawy wskazuje m. in. przewidziana w tym przepisie, w ustępie 3, konieczność przeprowadzenia rokowań. Gdyby wolą ustawodawcy było zastosowanie do postępowania przewidzianego w art. 124 ustawy przepisów dotyczących postępowania wywłaszczeniowego, zamieszczenie wymogu przeprowadzenia rokowań byłoby zbędne, bowiem w art. 114 ust. 1 ustawy przewidziano wymóg przeprowadzenia rokowań w postępowaniu wywłaszczeniowym. Podobnie za zbędny należałoby uznać przepis art. 124 ust. 7 ustawy, przewidujący, iż decyzja ostateczna wydana na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy stanowi podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej, kwestie tę w postępowaniu wywłaszczeniowym reguluje już bowiem art. 123 ust. 1 ustawy. Nadto w art. 124a ustawy, dotyczącym stosowania art. 124, 125 i 126 ustawy do nieruchomości mającej nieuregulowany stan prawny, ustawodawca przewidział odpowiednie zastosowanie przepisów dotyczących postępowania wywłaszczeniowego – art. 114 ust. 3 i 4, 115 ust. 3 i 4 i 118a ust. 2 i 3. Gdyby do postępowań tych, jako postępowań wywłaszczeniowych, znajdowały co do zasady, zastosowanie przepisy dotyczące przebiegu postępowania wywłaszczeniowego, regulacja art. 124a ustawy byłaby zbędna. Ustawodawca w art. 124 ustawy kompleksowo uregulował przebieg postępowania, a regulacja ta nie zawiera odesłania do treści art. 118 ust. 1 i art. 117 ust 1 ustawy. Art. 117 ust. 1 i 118 ust. 1 ustawy nie znajdowały zatem w tym postępowaniu zastosowania. Jednocześnie Sąd w uzasadnieniu wyroku w sprawie II SA/Gd 540/09 stwierdził, że zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja organu odwoławczego z dnia 30 maja 2008 r., nr [...] o uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia, z uwagi na naruszenie art. 117 ust. 1 i 118 ust. 1 ustawy była wadliwa, co słusznie stwierdził organ w decyzji autokontrolnej. Wyrok z dnia 17 listopada 2010 r. jest prawomocny. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, kontrolował to rozstrzygnięcie wyłącznie w granicach skargi kasacyjnej, która zarzucała naruszenie art. 54 § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, i nie odniósł się w uzasadnieniu wydanego w dniu 13 marca 2012 r. w sprawie I OSK 404/11 wyroku do merytorycznych kwestii, które nie były przez skarżącego kwestionowane. Skarżący przedstawił bowiem taką samą interpretację przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami w skardze wniesionej w niniejszej sprawie. Ocena prawna powyższych kwestii, zawarta w wydanym przez tutejszy Sąd wyroku z dnia 17 listopada 20101 r. w sprawie II SA/Gd 540/09, wiąże Sąd w dalszym toku rozpatrywania przedmiotowej sprawy administracyjnej na podstawie art. 153 ustawy- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stąd też stwierdzić należy, że w postępowaniu prowadzonym przez organ na podstawie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie mają zastosowania przepisy art. 117 ust. 1 i 118 ust. 1 tej ustawy. Zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja z uwagi na odmienną interpretację narusza wskazane przepisy prawa materialnego. Skutkiem zaś tego doszło również do naruszenia art. 138 § 2 kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Z tych wszystkich względów Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ odwoławczy, który winien uwzględnić powyższe uwagi przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Jak to już wyżej stwierdzono, stosownie do art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, są one dla organu wiążące.