II GSK 1651/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Magdalena Bosakirska po rozpoznaniu w dniu 16 października 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej I. M. O. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 19 lipca 2012 r., sygn. akt V SA/Wa 1426/12 w sprawie ze skargi I. M. O. na czynność Wójta Gminy C. w przedmiocie ustalenia kwoty dotacji dla przedszkoli niepublicznych postanawia: oddalić skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. postanowieniem z 19 lipca 2012 r., sygn. akt V SA/Wa 1426/12, odrzucił skargę I. M. O. (prowadzącej Niepubliczne Przedszkole "B." w I. D.) na czynność Wójta Gminy C. z [...] lutego 2012 r. w przedmiocie ustalenia kwoty dotacji dla przedszkoli niepublicznych. I Z uzasadnienia postanowienia wynika, że Sąd pierwszej instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia. I. M. O. zaskarżyła do sądu administracyjnego czynność Wójta Gminy C. wyrażoną w zarządzeniu z [...] lutego 2012 r. dotyczącą ustalenia kwoty dotacji dla prowadzonego przez nią niepublicznego przedszkola. Czynności zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 90 ust. 2b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jednolity: Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) dalej powoływanej jako "ustawa o systemie oświaty", a także art. 94 Konstytucji poprzez wyjście poza zakres delegacji ustawowej przy podejmowaniu zarządzenia w sprawie z zakresu administracji publicznej. Postanowieniem z [...] lipca 2012 r. WSA w W., na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 14 marca 2012 r., poz. 270) dalej powoływanej jako "p.p.s.a." odrzucił skargę wskazując, że zaskarżona czynność nie należy do żadnej z form działania administracji publicznej. Przepisy ustawy o systemie oświaty nie przewidują bowiem załatwienia spraw dotacji w formie decyzji administracyjnej, postanowienia bądź jakiegokolwiek innego aktu lub czynności. Skarżącej przysługuje określone w art. 90 tej ustawy prawo do otrzymania podmiotowej dotacji z tytułu prowadzenia niepublicznego przedszkola. Zasady udzielania tej dotacji określają przepisy art. 90 ust. 1 i 2b ustawy o systemie oświaty oraz ustalony na podstawie art. 90 ust. 4 uchwałą rady gminy tryb udzielania i rozliczania dotacji. Złożenie przez prowadzącego przedszkole niepubliczne wymaganego wniosku oraz podanie wymaganych danych co do liczby dzieci uczęszczających do przedszkola skutkuje dla wójta, jako organu wykonawczego gminy, obowiązkiem obliczenia należnej dotacji i wypłacenia jej osobie uprawnionej. Ta czynność techniczna o charakterze księgowo-rachunkowym nie kwalifikuje się w ocenie Sądu jako czynność przewidziana w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zdaniem Sądu pierwszej instancji skarżąca domagała się w istocie zwiększenia kwoty dotacji wyrażonej w zarządzeniu z [...] lutego 2012 r. według przyjętych przez siebie zasad. Zatem skargę należało uznać za roszczenie o zapłatę, które może być dochodzone jedynie przed sądem powszechnym, a nie w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Sąd nie miał możliwości zbadania skargi w świetle art. 1 p.p.s.a. zawierającego definicję sprawy sądowoadministracyjnej i nie miał podstaw aby dokonać kontroli zaskarżonej "czynności" na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) dalej powoływanej jako "p.u.s.a.". Z tych powodów rozpoznanie sprawy zainicjowanej przez skarżącą nie należało do właściwości sądu administracyjnego. II I. M. O. nie zgodziła się z powyższym postanowieniem i skargą kasacyjną zaskarżyła je w całości. Wniosła o uchylenie postanowienia i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztu sporządzenia skargi kasacyjnej. Wnosząca skargę kasacyjną na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie: 1. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 90 ust. 2b w zw. z art. 90 ust. 1 ustawy o systemie oświaty poprzez uznanie, że czynności wójta mające na celu ustalenie wysokości dotacji dla placówki niepublicznej oraz przekazanie ustalonej kwoty dotacji nie są czynnościami, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., konsekwentnie: 2. przepisów postępowania poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a prowadzące do odrzucenia skargi w wyniku błędnego uznania, że sprawa nie podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny. W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej wskazano, że czynności organów wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego, podejmowane na podstawie art. 90 ustawy o systemie oświaty, mające na celu ustalenie wysokości dotacji dla placówki niepublicznej oraz przekazanie ustalonej kwoty dotacji są czynnościami o charakterze materialno-technicznym, zawierającymi elementy konkretyzacji. Z samej ustawy, jak i z aktu organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego ustalającego tryb udzielania i rozliczania dotacji, nie wynika bowiem dokładnie jej wysokość. Czynności właściwych organów podejmowane na podstawie art. 90 ustawy o systemie oświaty, mające na celu ustalenie wysokości dotacji dla placówki niepublicznej oraz przekazanie ustalonej kwoty dotacji są czynnościami, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., tj. czynnościami z zakresu administracji publicznej, niebędącym decyzjami, dotyczącymi uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zgodność z prawem takich czynności podlega kontroli sądów administracyjnych. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. W niniejszej sprawie skargą I. M. O. zostało objęte zarządzenie Wójta Gminy C., w którym według skarżącej swój wyraz znalazły czynności Wójta "mające na celu ustalenie wysokości dotacji dla placówki niepublicznej, tj. dokonanie konkretyzacji wysokości dotacji, oraz przekazanie ustalonej kwoty dotacji jej beneficjentowi". Skarżąca podkreśliła, że ustalenie wysokości dotacji dla niepublicznych przedszkoli było wykonaniem uchwały Rady Gminy poprzez przeprowadzenie stosownych czynności materialno-technicznych. W konsekwencji tak przedstawionego przedmiotu skargi należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że w istocie jest nim ustalenie nowych podstaw naliczania dotacji dla niepublicznych przedszkoli. Spór dotyczy wysokości dopłat w 2011 r. Sąd pierwszej instancji zasadnie zauważył, że kwestionując określone przez Wójta Gminy C. stawki przeliczeniowe na każde dziecko, skarżąca zgłasza roszczenia o zapłatę. Zgodnie z art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty, tryb udzielania i rozliczania dotacji ustala rada gminy w formie uchwały, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji i zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji oraz w rozliczeniu wykorzystania dotacji. Z akt sprawy nie wynika aby uchwała, którą wykonywał Wójt gminy C. była zaskarżona. Podejmowane, w wykonaniu podjętej przez radę gminy uchwały, czynności organów wykonawczych polegające na wyliczeniu dotacji dla niepublicznych przedszkoli nie należą do żadnej z form działania administracji publicznej, podobnie jak zarządzenie, w którym ujęto wyniki tych wyliczeń. Przepisy ustawy o systemie oświaty nie przewidują bowiem załatwienia spraw dotacji w formie decyzji administracyjnej, postanowienia, bądź jakiegokolwiek innego aktu lub czynności. Złożenie przez prowadzącego niepubliczne przedszkole wniosku oraz wskazanie wymaganych danych, co do liczby dzieci uczęszczających do przedszkola skutkuje dla organu wykonawczego gminy (wójta, burmistrza) obowiązkiem obliczenia należnej dotacji i wypłacenia jej osobie uprawnionej (konkretyzacja wysokości dotacji). Dotacja dla placówki przedszkolnej jest iloczynem liczby jej wychowanków i kwoty nie niższej niż kwota przewidziana na jednego wychowanka tego rodzaju placówki, w części oświatowej subwencji ogólnej dla danej jednostki samorządu terytorialnego. Ta stricte techniczna czynność o charakterze księgowo-rachunkowym nie kwalifikuje się jako czynność określona przepisem art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., przez którą rozumie się konkretną czynność materialno-techniczną z zakresu administracji publicznej, podjętą m.in. przez organ administracji samorządowej, stanowiącą władcze rozstrzygnięcie organu w indywidualnej sprawie, dotyczącą stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (por. postanowienie NSA z 26 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 98/10 i inne liczne postanowienia w tym przedmiocie m.in. z 28 września 2012 r., sygn. akt II GSK 1504/12, dostępne w Internecie na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl, a także wyrok Sądu Najwyższego z 3 stycznia 2007 r., sygn. akt IV CSK 312/06, w którym SN przyjął, że stosunek prawny pomiędzy Skarbem Państwa lub jednostką samorządu terytorialnego właściwymi do wypłaty dotacji, a osobami prowadzącymi szkoły lub placówki niepubliczne, uprawnionym do żądania ich otrzymania, ma cechy odpowiadające zobowiązaniu w rozumieniu art. 353 § 1 Kodeksu cywilnego). Sądowa kontrola przestrzegania prawa ma ograniczony charakter. Są nią objęte jedynie działania administracji wskazane w ustawie i to dopiero po dopełnieniu przez skarżącego określonych warunków. Taki charakter kontroli wynika przede wszystkim z przepisów wyznaczających zakres właściwości sądów administracyjnych, a także przesłanek określających dopuszczalność skargi oraz granice postępowania sądowoadministracyjnego. Podzielając pogląd Sądu pierwszej instancji, że sprawa z uwagi na przedmiot nie należy do właściwości sądu administracyjnego należało oddalić skargę kasacyjną na podstawie art. 184 w związku z art. 160 i art. 193 p.p.s.a. Odnosząc się do wniosku o zasądzenie kosztów wyjaśnić trzeba, że rozpoznając skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny – zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą – nie rozstrzyga o kosztach (zob. liczne orzeczenia w tym przedmiocie na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).