I OSK 2638/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Lech (spr.) sędzia NSA Monika Nowicka sędzia NSA Robert Sawuła Protokolant asystent sędziego Małgorzata Penda po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lipca 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 2123/11 w sprawie ze skargi M. M. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzez M. M. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 lipca 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 2123/11, po rozpoznaniu skargi M. M. uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...], oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...], w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość. W uzasadnieniu Sąd podał następujący stan sprawy: nieruchomość położona w J., obręb J., oznaczona jako działka nr 955/50 o pow. 0,3177 ha, powstała z podziału działki nr 689/50, zapisana w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w J., gdzie jako właściciela wpisano M. M., została objęta decyzją Wojewody Śląskiego z dnia [...] września 2008 r., nr [...], o ustaleniu lokalizacji drogi publicznej to jest "budowa drogi Głównej Południowej na odcinku od [...] w J. do węzła autostrady [...] w M.". Na mocy wyżej wymienionej ostatecznej decyzji Wojewody Śląskiego z dnia [...] września 2008 r., nr [...], nieruchomość ta z mocy prawa stała się własnością Województwa Śląskiego. Zawiadomieniem z dnia [...] listopada 2009 r., Nr [...], Wojewoda Śląski poinformował M. M., Prezydenta Miasta J. oraz Województwo Śląskie o wszczęciu postępowania odszkodowawczego oraz o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie. Organ pierwszej instancji wyjaśnił, że w niniejszej sprawie rzeczoznawca majątkowy J. O. sporządził w dniu 4 grudnia 2009r., operat szacunkowy. W ocenie organu pierwszej instancji operat został sporządzony zgodnie z wymogami wynikającymi z przepisów. W operacie tym biegły określił wartość nieruchomości na kwotę 95 787,00 zł. Oszacowanie nieruchomości dokonane zostało podejściem porównawczym, metodą korygowania ceny średniej, natomiast wartość nieruchomości określono w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych, współczynnikami korygującymi wartości przypisane cechom tych nieruchomości. M. M. pismem z dnia 10 czerwca 2010 r. uznała, że wyceniona wartość nieruchomości jest satysfakcjonująca, jednak zwróciła się o wskazanie przyczyn pominięcia przy dokonaniu wyceny znajdujących się na nieruchomości drzew. Rzeczoznawca majątkowy J. O. przedłożył nowy operat szacunkowy wraz z wyjaśnieniami. Pismem z dnia 8 lipca 2010 r. swoje zastrzeżenia do przygotowanej ekspertyzy wniósł Prezydent Miasta J. zarzucając jej błędy w bazie nieruchomości przyjętych do porównań. Uznając zastrzeżenia Prezydenta Miasta J. za zasadne biegły skorygował ekspertyzę określając wartość przedmiotowej nieruchomości na kwotę 45 781,00 zł, w skorygowanym operacie szacunkowym rzeczoznawca majątkowy poprawił bazę cen transakcyjnych. Wojewoda Śląski uznał, iż skorygowany operat szacunkowy sporządzony został zgodnie z wymogami obowiązującego prawa. Wskazano, że w toku postępowania organ zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego z prośbą o wyjaśnienie czy wycena nieruchomości oznaczonej jako działka nr 955/50 obejmuje drzewa. W odpowiedzi rzeczoznawca majątkowy wyjaśnił, że do wyceny przyjął bazę cen transakcji gruntami zawierającą różne nieruchomości podobne, z różnym rodzajem zieleni, w tym drzew. Wyjaśnił również, że odpowiednie korygowanie ceny średniej uwzględnia istniejące na gruncie zadrzewienia nie stanowiące lasów. Pismem z dnia 14 października 2010 r., M. M. wniosła uwagi do operatu oświadczając, że nie zgadza się na proponowaną sumę odszkodowania. Jej zdaniem podana kwota jest zaniżona w stosunku do kwoty z poprzedniego operatu. W odpowiedzi na zarzut organ pierwszej instancji wyjaśnił, że subiektywne przekonanie strony, iż wartość nieruchomości jest zbyt niska nie stanowi o wadliwości operatu szacunkowego. Wojewoda Śląski decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., znak [...], na podstawie art. 12 ust. 4a, 4f i 5 oraz art. 18 i 22 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, późn. 721 z późń. zm.), oraz art. 6 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 154, poz. 958), art. 132 ust. 1a i 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2004 r., Nr 261, poz. 2603 z późń. zm.), ustalił odszkodowanie na rzecz M. M. w kwocie 45.781,00 zł za przejęte z mocy prawa na rzecz Województwa Śląskiego prawo własności nieruchomości, objętej decyzją Wojewody Śląskiego nr [...] z dnia [...]września 2008 r. o ustaleniu lokalizacji drogi publicznej tj. "budowa drogi Głównej Południowej na odcinku [...] w J. do [...] w M.", położonej w J., obręb J., oznaczonej jako działka nr 955/50 o pow. 0,3177 ha, powstałej z podziału działki nr 689/50, objętej księgą wieczystą nr [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy w J. gdzie jako właściciela wpisano M. M. Od tej decyzji M. M. wniosła odwołanie do Ministra Infrastruktury zarzucając organowi pierwszej instancji niewłaściwe ustalenie kwoty należnego odszkodowania oraz naruszenie prawa materialnego. Zażądała powołania rzeczoznawcy majątkowego oraz przeprowadzenia oględzin przedmiotowej nieruchomości oraz wskazała na niedostateczne wyjaśnienie przez biegłego istniejącego na działce drzewostanu oraz zarzuciła, iż rzeczoznawca majątkowy pozostawał pod wpływem sugestii Prezydenta Miasta J., co przełożyło się na sporządzenie nowego operatu szacunkowego i tym samym zmniejszenie odszkodowania. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] listopada 2012 r., o ustaleniu odszkodowania na rzecz M. M. w kwocie 45.781,00 zł za przejęte z mocy prawa na rzecz Województwa Śląskiego prawo własności nieruchomości. Na powyższą decyzję M. M. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się jej uchylenia. Wydanemu rozstrzygnięciu skarżąca w szczególności zarzuciła, że organ nie przeprowadził wnioskowanych dowodów z dodatkowej opinii biegłego rzeczoznawcy majątkowego, na okoliczność oszacowania rzeczywistej wartości nieruchomości oznaczonej jako działka nr 955/50 powstałej z podziału działki nr 689/50, ze szczególnym uwzględnieniem drzewostanu znajdującego się na nieruchomości oraz nie przeprowadził oględzin nieruchomości. Ponadto w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wskazał z jakich względów oddalił powyższe wnioski dowodowe, a z jakich względów odebrał im moc lub też uznał, że przeprowadzenie wskazanych dowodów nie posiada istotnego znaczenia dla sprawy. Zdaniem skarżącej o zaniżeniu wartości rynkowej nieruchomości świadczy przede wszystkim obiektywne porównanie wartości nieruchomości podobnych na rynku lokalnym powiatu j. Skarżąca podniosła ponadto, że brak jakichkolwiek wątpliwości biegłego dokonującego pierwotnej wyceny najlepiej świadczy o fakcie, że wycena nieruchomości na kwotę 95.787,00 zł została dokonana prawidłowo. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie wskazując, że zarzuty skargi nie zawierają nowych okoliczności, które nie byłyby uwzględniane w postępowaniu odwoławczym, a stanowią jedynie powtórzenie zarzutów, do których ustosunkowano się w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 lipca 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 2123/11, uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2011 r., oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] listopada 2010 r. w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że wydając decyzję, organ drugiej instancji dokonuje oceny zebranego materiału dowodowego ponownie, zatem postępowanie administracyjne niejako "prowadzone jest na nowo". Zaś w niniejszej sprawie Minister Infrastruktury ograniczył się do powtórzenia argumentacji przedstawionej w decyzji przez Wojewodę Śląskiego. Natomiast w żaden sposób nie odniósł się do tego, iż wartość wywłaszczonej nieruchomości została pierwotnie oszacowana na kwotę ponad dwa razy wyższą, mimo, iż M. M. w odwołaniu od decyzji Wojewody Śląskiego wskazywała na "zaniżenie wartości nieruchomości". Organ nie wypowiedział się i nie wyjaśnił dlaczego, wobec tak dużej rozbieżności cenowej, przyjęto do wypłaty odszkodowania kwotę niższą, ograniczył się jedynie do ogólnikowego stwierdzenia, iż "operat z dnia 4 grudnia 2009 został sporządzony prawidłowo". Na marginesie Sąd pierwszej instancji podniósł, że w utrwalonym już orzecznictwie sądowym istnieje pogląd, iż jeżeli strona skarżąca podważa operat szacunkowy sporządzony na zlecenie organu, może przedłożyć organowi przeciwdowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Sąd uznał, że w realiach niniejszej sprawy skarżąca może zatem rozważyć ewentualne zastosowanie w postępowaniu administracyjnymi takiego dowodu. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lipca 2012 r. skargę kasacyjną złożył Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, to jest: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Z 2012 r., poz. 270) w związku z art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 15 K.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że organ drugiej instancji nie przeprowadził w całości postępowania rozpoznawczego, a jedynie oparł się na ustaleniach dokonanych przez organ pierwszej instancji, co doprowadziło do naruszenia zasady dwuinstancyjności; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a., poprzez błędne przyjęcie, iż materiał dowodowy w niniejszej sprawie nie został rozpatrzony w sposób obiektywny i wyczerpujący; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 107 § 3 K.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że uzasadnienie decyzji organu drugiej instancji nie zawiera elementów wymienionych w tym przepisie, a w szczególności nie zawiera oceny wszystkich dowodów przeprowadzonych na gruncie niniejszej sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że organ odwoławczy przeprowadził wnikliwą analizę przepisów stanowiących podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, jak również starannie przeanalizował materiał dowodowy zgromadzony w przeprowadzonym postępowaniu. Wskazano, że za nowe okoliczności w sprawie, skutkujące sporządzeniem nowego operatu szacunkowego, nie mogły być uznane podnoszone przez M. M. okoliczności, że na danym rynku nieruchomości oferty transakcyjne są wyższe od proponowanej w nowym operacie szacunkowym. Organ wskazał, że czym innym jest oferta sprzedaży nieruchomości za cenę w niej podaną, a czym innym przeprowadzona już transakcja. Jedynie te drugie mogą stanowić podstawę ustalenia wartości nieruchomości w operacie szacunkowym. Zdaniem organu okoliczność, iż biegły sporządził nową opinię powoduje, iż poprzednia opinia zostaje wyłączona z akt. W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. M., podzielając stanowisko Sądu pierwszej instancji, wniosła o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18. Zatem w kwestii sposobu ustalenia i wypłacenia odszkodowania będą miały zastosowanie przepisy rozdziału 5 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami, w tym art. 130 powołanej ustawy, który to przepis wymaga dla ustalenia wysokości odszkodowania uzyskania opinii rzeczoznawcy. Stosownie zaś do art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Na podstawie art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Operat szacunkowy sporządzony dla potrzeb postępowania w sprawie odszkodowania za nieruchomość przeznaczoną pod inwestycję drogową powinien odpowiadać przepisowi § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Rzeczoznawca majątkowy określa wartość rynkową nieruchomości w podejściu porównawczym metodą porównywania parami bądź metodą korygowania ceny średniej. Z rynku lokalnego rzeczoznawca powinien przyjąć nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są zarówno ceny transakcyjne oraz warunki zawarcia transakcji, jak i cechy tych nieruchomości. Przy czym jako nieruchomości podobne rozumie się nieruchomości porównywalne z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, które były przedmiotem obrotu rynkowego i charakteryzują się podobieństwem co do położenia, stanu prawnego, przeznaczenia, sposobu korzystania oraz innych cech wpływających na wartość (art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Przypomnieć należy, że z treści art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. wynika, iż organ administracji publicznej obowiązany jest podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, w szczególności zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Tylko ustalone w takich warunkach fakty mogą bowiem stanowić materiał dowodowy będący podstawą faktyczną, niezbędną do wydania i uzasadnienia decyzji administracyjnej. W oparciu o wskazane wyżej reguły postępowania dowodowego organ administracji publicznej winien również dokonać oceny opinii o wartości rynkowej nieruchomości sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego w formie operatu szacunkowego. Organ administracji publicznej nie jest związany opinią biegłego. Dowód ten podlega swobodnej ocenie organu, co do jego wiarygodności i mocy dowodowej, w kontekście innych złożonych w sprawie dowodów, w tym wypowiedzi i wyjaśnień złożonych w postępowaniu przez strony. W szczególności ocena ta musi dotyczyć prawidłowości ustalonej przez rzeczoznawcę majątkowego wysokości odszkodowania w korelacji z przepisami powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego . Wskazać należy, że z utrwalonego orzecznictwa sądowoadministracyjnego wynika możliwość, a nawet wręcz konieczność dokonania przez organy administracyjne i sąd oceny operatu szacunkowego. Nie ma on bowiem mocy decyzji wydanej przez właściwy organ administracji publicznej. Wobec tego nie ma argumentu przemawiającego za tym, żeby organy rozpoznające sprawę na podstawie złożonego operatu szacunkowego nie mogły samodzielnie ocenić jego wartości dowodowej, a w razie wątpliwości żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia tego dokumentu albo wyjaśnień co do jego treści (por. wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2006 r., sygn. akt II OSK 459/05, z dnia 4 października 2006 r., sygn. akt I OSK 417/06). Oznacza to, że organ ocenia wiarygodność otrzymanej opinii. Natomiast biegły dostarcza jedynie organowi orzekającemu wiadomości specjalnych w celu ułatwienia należytej oceny zebranego w sprawie materiału, nie rozstrzyga zaś sprawy za organ administracji. To na organie bowiem – w myśl art. 80 K.p.a. – spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz podjęcia niezbędnych działań zmierzających do prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnego za nią odszkodowania, o czym, była już mowa powyżej. Złożony operat szacunkowy musi bowiem spełniać nie tylko formalne wymogi tego dokumentu określone w powołanym rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, ale musi też opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości. Wskazać należy, że z treści art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie można wywodzić bezwzględnego ograniczenia możliwości oceny elementu materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym, jakim jest operat szacunkowy. W szczególności nie można podzielić poglądu, iż zakwestionowanie prawidłowości operatu może nastąpić jedynie poprzez zlecenie jego oceny organizacji rzeczoznawców majątkowych. Oznaczałoby to, iż organ orzekający w sprawie byłby związany oceną dokonaną przez rzeczoznawcę majątkowego, co jest nie do pogodzenia z zasadą swobodnej oceny dowodów. Gdyby ustawodawca chciał wprowadzić zasadę formalizmu dowodowego, jako odstępstwo od zasady obiektywnej oceny materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym, wola w tym zakresie powinna być wyrażona wprost i jednoznacznie. Tezy o ograniczeniu zasady obiektywnej oceny dowodów nie można domniemywać z treści art. 157 powołanej ustawy. W świetle normatywnej treści tego przepisu ocenie organu administracji w postępowaniu administracyjnym nie może podlegać prawidłowość sporządzenia operatu szacunkowego, lecz wyłącznie jego przydatność, jako materiału dowodowego, stanowiącego podstawę orzekania. Natomiast w sytuacji, gdy zachodzi merytoryczna rozbieżność operatów szacunkowych dotyczących tej samej nieruchomości, oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców – zgodnie z art. 157 ust. 1 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W niniejszej sprawie kwestią wymagającą wyjaśnienia jest wysokość przyznanego odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną, jak również sposób ustalenia wartości tej nieruchomości. Jak wynika z akt sprawy, w operacie szacunkowym z dnia 4 grudnia 2009 r. rzeczoznawca majątkowy stosując przy wycenie nieruchomości podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej, łączną wartość przedmiotowej nieruchomości oszacował na kwotę 95.787 zł. Następnie, na skutek zastrzeżeń zgłoszonych przez M. M. biegły przedłożył nowy operat szacunkowy z dnia 7 lipca 2010 r., w którym wartość nieruchomości pozostała bez zmian. W związku z uwagami Prezydenta Miasta J. rzeczoznawca majątkowy dokonał korekty operatu z dnia 4 grudnia 2009 r., określając wartość nieruchomości na kwotę 45.781 zł. Z treści skorygowanego operatu wynika, że biegły do porównania przyjął 20 transakcji nieruchomościami położonymi w J., które miały miejsce od grudnia 2007 r., do lipca 2009 r. Biegły ustalił, że ceny 1 m2 gruntów zajętych pod drogi kształtowały się od 12,00 zł do 40,00 zł, co dało średnią cenę 21,17 zł. Przy uwzględnieniu wskaźników korygujących wartość rynkową 1m2 przedmiotowej nieruchomości określono na kwotę 14,41 zł, co w rezultacie dało wskazaną wyżej wartość nieruchomości. Wobec przeprowadzonych wyżej wywodów i w okolicznościach niniejszej sprawy uznać należy, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo w zaskarżonym wyroku wywiódł obowiązek organu rozpoznającego sprawę poddania ocenie wiarygodności sporządzonego operatu. Tymczasem Minister Infrastruktury pomimo bardzo dużej różnicy pomiędzy operatem szacunkowym z dnia 4 grudnia 2009 r., a operatem korygującym tenże operat, nie dokonał należytej weryfikacji obu tych dokumentów. Organ nie wypowiedział się dlaczego – wobec tak istotnej różnicy – za właściwą uznał niższą kwotę oszacowania przedmiotowej nieruchomości. Nie odniósł się też do faktu, iż wartość nieruchomości w "pierwszym" operacie została oszacowana na kwotę ponad dwa razy wyższą, niż w operacie skorygowanym, mimo, że M. M. w złożonym odwołaniu wskazywała na tę okoliczność. Na wszystkie te uchybienia Sąd pierwszej instancji zasadnie zwrócił uwagę uznając, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie nie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy. Nie jest zasadne twierdzenie skargi kasacyjnej, że sporządzenie przez biegłego kolejnej opinii pozbawia poprzednie waloru opinii biegłego. Jest to sprzeczne z art. 80 K.p.a., zgodnie z którym organ orzeka na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Tym samym organ drugiej instancji winien był zarówno opinię pierwotną, jak i kolejną poddać ocenie dowodowej. Wobec tego za Sądem pierwszej instancji stwierdzić należy, że organ – nie wkraczając w merytoryczną ocenę operatu szacunkowego – winien był wyjaśnić jakie były przyczyny odrzucenia pierwotnego operatu i przyjęcia dla ustalenia wartości nieruchomości kwoty niższej określonej w kolejnym operacie. Postępowanie powinno być prowadzone w taki sposób, aby nie było żadnych wątpliwości co do wysokości przyznanego odszkodowania. W niniejszej sprawie natomiast istnieją takie wątpliwości. Trafnie także Sąd wskazał, że wobec trzykrotnego korygowania wartości szacowania przedmiotowej nieruchomości, zasadne byłoby w niniejszej sprawie – na podstawie rat. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami – wystąpienie do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych celem uzyskania opinii w sprawie prawidłowości sporządzenia operatów szacunkowych w niniejszej sprawie. Wobec tych wszystkich uchybień i nieprawidłowości przeprowadzonego postępowania administracyjnego uznać należy, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo uchylił decyzję Ministra Infrastruktury oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody Śląskiego w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną. To zaś oznacza, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Sąd pierwszej instancji nie naruszył bowiem w zaskarżonym wyroku art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 powołanej ustawy.