I OSK 2799/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Lech (spr.) sędzia NSA Irena Kamińska sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Penda po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lipca 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 426/12 w sprawie ze skargi B. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 lipca 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 426/12, uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości. W uzasadnieniu Sąd podał następujący stan sprawy: Prezydent m. st. Warszawy decyzją z dnia [...] marca 2009 r., nr [...], na podstawie art. 95 pkt 7, art. 96 ust. 1, art. 97 ust. 1 i art. 99 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 z późń. zm.), zatwierdził projekt podziału nieruchomości uregulowanej w KW nr [...], położonej w Warszawie w Dzielnicy [...] przy ul. [...] oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 8 z obrębu [...], stanowiącej własność H. i R. P. na działki: nr 8/1 o pow. 0,1416 ha i nr 8/2 o pow. 0,1560 ha. B. J. wnioskiem z dnia 5 sierpnia 2009 r. zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie o stwierdzenie nieważności wskazanej wyżej decyzji, podając, że na mapie z projektowanym podziałem działki nr 8 przedstawiony został projekt podziału nie tylko działki nr 8, ale także działki nr 7, której ona jest współwłaścicielką. Tymczasem ona nie wyraziła zgody na podział swojej nieruchomości. Wnioskodawczyni argumentowała, że mapa z projektowanym podziałem stanowi integralną część decyzji, a zatem zaakceptowanie jej przez organ stanowi rażące naruszenie prawa. Podniosła również, że nie została ona zawiadomiona o wydaniu decyzji o podziale. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...],odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] marca 2009 r. zatwierdzającej podział nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wyjaśniło, że zakwestionowana decyzja dotyczy również nieruchomości, której współwłaścicielką jest B. J. Jednakże, w ocenie organu, brak zapewnienia udziału w postępowaniu podziałowym, jako wada proceduralna postępowania, może być podnoszony wyłącznie w ramach wniosku o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. B. J. zwróciła się do organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] października 2010 r., nr [...], uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie w sprawie z wniosku B. J. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] marca 2009 r. zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości oznaczonej ew. jako działka nr 8. Organ uznał, że wnioskodawczyni nie może zostać uznana za stronę postępowania podziałowego, gdyż z akt sprawy wynika, że jest ona współwłaścicielką działki nr 7, sąsiadującej z podzieloną działką nr 8, z czego nie można wywieść jej interesu prawnego Na tę decyzję B. J. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się stwierdzenia jej nieważności oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia 25 czerwca 2010 r. i decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 16 marca 2009 r. zatwierdzającej podział nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. W wyniku uchylenia zaskarżonej decyzji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 czerwca 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 18/11, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...], uchyliło decyzję z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] w całości i umorzyło postępowanie. Organ uznał, że B. J. nie może być uznana za stronę postępowania podziałowego, bowiem jest współwłaścicielką działki nr 7 sąsiadującej z podzieloną działką nr 8, a zatem nie posiadała tytułu prawnego do nieruchomości będącej przedmiotem podziału. Umieszczenie zaś na mapie projektu podziału działki stanowiącej współwłasność odwołującej się nie wywołuje żadnych skutków prawnych. Na tę decyzję B. J. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się jej uchylenia. W obszernym uzasadnieniu skargi B. J. wyjaśniła, że jest właścicielką działki nr 7 z obrębu [...], przyległej do działki nr 8. W ocenie skarżącej dla przedmiotowej sprawy zastosowanie ma reguła, zgodnie z którą w pewnych konkretnych sprawach w zależności od okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, stroną takiego postępowania mogą być również właściciele sąsiednich nieruchomości, jeżeli podział w jakikolwiek sposób oddziałuje na ich własność lub bezpośrednio dotyczy tej własności. Zdaniem skarżącej taki właśnie przypadek zachodzi w niniejszej sprawie. Mapa bowiem stanowiąca integralną część decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości nie może być mapą dowolną, lecz musi spełniać wymogi określone powołanymi wyżej przepisami prawa, natomiast przedmiotowa mapa rażąco narusza te przepisy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 lipca 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 426/12, uchylając decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 15 grudnia 2011 r. stwierdził, że narusza ona przepisy postępowania w stopniu mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd wskazał, że – jak wynika z komparycji zaskarżonej decyzji oraz komparycji decyzji, która zapadła w dniu [...] października 2010 r. i została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 13 czerwca 2011 r. w sprawie sygn. akt I SA/Wa 18/11 – w wydawaniu obu decyzji brał udział ten sam członek Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie w osobie [...]. Zgodnie natomiast z treścią przepisu art. 27 § 1 k.p.a., członek organu kolegialnego podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji (art. 24 §1 pkt 5 k.p.a.). Ta okoliczność – w ocenie Sądu – stanowi wypełnienie dyspozycji przepisu art. 145 § 1 pkt.1 lit. c k.p.a., określającego w jakich przypadkach sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję, czyli, że nastąpiło takie naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, iż w pewnych określonych sytuacjach, stroną postępowania dotyczącego zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości, mogą być również właściciele sąsiednich nieruchomości, jeżeli podział w jakikolwiek sposób oddziałuje na ich własność lub bezpośrednio dotyczy tej własności. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lipca 2012 r. skargę kasacyjną złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, to jest: 1) art. 145 § 1pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 27 § 1 i art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., poprzez uznanie, że w sprawie został naruszony został obowiązek wyłączenia pracownika z uwagi na jego udział w zaskarżonej decyzji; 2) art. 153 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez dokonanie zaskarżonym wyrokiem ponownej oceny rzeczy osądzonej, bowiem Sąd uchylając decyzję umarzającą postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej nie uwzględnił faktu, że w sprawie oceny legitymacji prawnej wnioskodawczyni wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w prawomocnym wyroku z dnia 13 czerwca 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 18/11; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 139 K.p.a., poprzez wadliwe uznanie, że w sprawie nie zachodził przypadek umożliwiający odstąpienie od zakazu reformations in peius, zwłaszcza, że w uzasadnieniu decyzji wskazano na przesłanki jakimi w tym względzie kierował się organ nadzoru, czym wypełniono wskazania zawarte w wiążącym w sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 czerwca 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 18/11. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że z dniem 11 kwietnia 2011 r. został znowelizowany przepis art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. , a celem tej nowelizacji było wyłączenie pracowników, którzy brali udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, zarówno pracowników organu pierwszej instancji, jak również pracowników ministerstw i urzędów centralnych oraz – na podstawie art. 27 § 1a K.p.a. – członków samorządowego kolegium odwoławczego, którzy przygotowują i podpisują decyzje na skutek rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji nieprawidłowo uznał, że w wydaniu zaskarżonej decyzji brał udział pracownik, który miał obowiązek wyłączenia się od udziału w postępowaniu. Treść bowiem przepisów dotyczących pracownika nie zobowiązuje organów kolegialnych do wyłączania się pracowników w sytuacji ponownego rozpatrywania sprawy na skutek uchylenia decyzji przez sąd administracyjny. W odpowiedzi na skargę kasacyjną B. J. wniosła o jej oddalenie, uznając argumenty skargi kasacyjnej za bezzasadne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Na wstępie nasuwają się uwagi natury ogólnej. Wskazać należy, że postępowanie w niniejszej sprawie prowadzone jest w trybie stwierdzenia nieważności decyzji. Instytucja stwierdzenia nieważności stanowi nadzwyczajny tryb wzruszania decyzji i jest odstępstwem od ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych określonej w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Wniosek w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, uruchamia postępowanie w nowej sprawie, a organ nigdy nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w kwestionowanej decyzji. Pierwszą powinnością organu, do którego wpłynął wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie, czy nie występują negatywne przesłanki wszczęcia postępowania. Do przesłanek tych należy między innymi ustalenie, czy zgłaszający wniosek ma interes prawny w prowadzeniu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, której nie był stroną. Zauważyć należy, że w toku prowadzonego postępowania w niniejszej sprawie uległ zmianie stan prawny. Wniosek o wszczęcie postępowania wpłynął w dniu 5 sierpnia 2009 r., zaś w dniu 11 kwietnia 2011 r. weszła w życie ustawa z dnia 3 grudnia 2010r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18) – zwana dalej nowelą z 2010 r., którą uchylono art. 157 § 3 K.p.a. Do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego wprowadzono natomiast art. 61a, który to przepis w § 1 stanowi, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 K.p.a. (wszczęcie postępowania), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Zgodnie z § 2 tego przepisu, na postanowienie, o którym mowa w § 1, służy zażalenie. Zatem, do dnia 11 kwietnia 2011 r. (wejście w życie noweli z 2010 r.) Kodeks postępowania administracyjnego nie przewidywał, że organ administracji publicznej orzeka o wszczęciu lub odmowie wszczęcia postępowania. Natomiast po wejściu w życie noweli z 2010 r. – jak z powyższego wynika – stosownie do art. 61a § 1 K.p.a. organ odmawia wszczęcia postępowania w razie, gdy z żądaniem jego wszczęcia występuje osoba niebędąca stroną postępowania oraz z innych uzasadnionych przyczyn. Wynika zatem z tego, że art. 61a § 1 K.p.a. .expresis verbis ustanawia przesłankę podmiotową odmowy wszczęcia postępowania. Oznacza to, że również w sprawie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji organ w pierwszej kolejności bada, czy nie ma przeszkód podmiotowych lub przedmiotowych do wszczęcia postępowania, a następie albo prowadzi postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, bądź też – w razie wystąpienia przesłanek z art. 61a §1 K.p.a. – wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. W razie zatem, gdy w żądaniu wszczęcia postępowania jednostka powołuje się na interes prawny, ustalenie zasadności tego żądania musi być oparte na czynnościach wyjaśniających, które organ administracji publicznej obowiązany jest prowadzić zgodnie z przepisami prawa procesowego. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdyż istnieje rozbieżność, czy wnioskodawczyni spełnia przesłankę z art. 28 K.p.a., zatem przedmiotem rozważań organu winna być w pierwszej kolejności ocena pod kątem wystąpienia (bądź nie) przesłanek określonych w art. 61 a K.p.a. Zatem istotna w tej sprawie kwestia interesu prawnego wnioskodawczyni do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji rozstrzygnięta może być dwojako: albo przez przyznanie, że interes ten istnieje i wtedy przeprowadzenie postępowania o stwierdzenie nieważności, albo przez odmowę wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a K.p.a., jeżeli wnioskodawczyni nie zostanie uznana za stronę postępowania. W wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 czerwca 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 18/11 zostało wskazane, że w pewnych określonych sytuacjach, w zależności od okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, stroną postępowania dotyczącego podziału nieruchomości mogą być również właściciele sąsiednich nieruchomości, jeżeli podział w jakikolwiek sposób oddziałuje na ich własność lub bezpośrednio dotyczy tej własności. Organ powinien mieć zaś na uwadze, że podział nieruchomości nie może z założenia wywierać wpływu na nieruchomości sąsiednie, a w szczególności na jej powierzchnię, czy też granice. W sytuacji, gdyby wnioskodawczyni uznana została za stronę postępowania, to po przeprowadzeniu postępowania o stwierdzenie nieważności, rozstrzygnięcia w takiej sprawie mogą być dwojakiego rodzaju: albo stwierdzenie nieważności lub stwierdzenie, że decyzja wydana została z naruszeniem prawa, albo odmowa stwierdzenia nieważności decyzji. Z tego też względu wyrok Sądu pierwszej instancji pomimo, że nie zwrócił organowi uwagi w tej kwestii, odpowiada prawu. Również zasadnie Sąd przyjął, że w wydaniu zaskarżonej decyzji brał udział pracownik organu, który miał obowiązek wyłączenia się od udziału w postępowaniu. Stwierdzić należy, że zarzut naruszenia prawa w tym zakresie nie znajduje usprawiedliwionych podstaw. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie naruszyło bowiem obowiązek wyłączenia pracownika z uwagi na jego udział w zaskarżonej decyzji. Wskazać w tym miejscu należy na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2008 r. o sygn. akt P 57/07, w którym zostało stwierdzone, że istotnym elementem sprawiedliwości proceduralnej jest prawo do zaskarżania przez strony i uczestników postępowania rozstrzygnięć wydawanych w pierwszej instancji, zagwarantowane w treści art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, z czym wiąże się z kolei prawo do bezstronnego rozpoznania sprawy przez obiektywne w orzekaniu i niezależne osoby. Realizacji powyższego postulatu – bezstronnego rozpoznania sprawy – służą co do zasady instytucje wyłączenia pracownika oraz organu, które uregulowane zostały w przepisach rozdziału 5 działu I K.p.a. I tak, zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Przepis ten ma stwarzać warunki do bezstronnego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia sprawy przez pracownika organu administracji, a także przez sam organ oraz eliminowania jakichkolwiek wątpliwości w tym zakresie, przez co spełnia funkcję gwarancyjną. Innymi słowy, ma chronić bezstronność i obiektywizm orzekania, zapewniając warunki "uczciwego procedowania" (vide: W. Chróścielewski "Organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym" Dom Wydawniczy ABC str.12 oraz glosa do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007 r. sygn. akt II GPS 2/06, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego nr 3(12) z 2007 r. str.137). Reguła ta ma również zastosowanie do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w art. 127 § 3 K.p.a., to znaczy do sytuacji, w której pracownik naczelnego organu administracji publicznej lub samorządowego kolegium odwoławczego brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji lub postanowienia w pierwszej instancji, następnie zaskarżonej do tego samego organu wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy. W niniejszej sprawie – jak wynika z jej akt – w wydaniu zarówno zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2011 r. oraz w wydaniu decyzji tegoż organu z dnia [...] października 2010 r., która to decyzja została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 13 czerwca 2011r., sygn. akt I SA/Wa 18/11, brał udział ten sam członek Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie – D. P. Został więc naruszony obowiązek, o którym mowa w art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., na co zasadnie wskazał Sąd pierwszej instancji. Natomiast w tych okolicznościach sprawy, gdy nie została prawidłowo rozstrzygnięta kwestia legitymacji prawnej strony, przedwczesne wydają się rozważania co do zasady zakazu reformationis in peius. Wskazać bowiem należy, że zakaz reformationis in peius wiąże się z kształtowaniem materialnoprawnej sytuacji strony (vide: Barbara Adamiak, Janusz Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydawnictwo C.H. Beck. Warszawa 2011 str. 523-527, por. także uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 maja 1998 r., sygn. akt FPS 2/98 – ONSA 1998, Nr 3, poz. 79). W okolicznościach niniejszej sprawy uznać należy, że zarzuty skargi kasacyjnej o naruszeniu w zaskarżonym wyroku art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 27 § 1 i art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 153 powołanej ustawy i art. 139 K.p.a. nie zasługują na uwzględnienie, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.