II OZ 646/12

Dnia 1 sierpnia 2012 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Marzenna Linska – Wawrzon po rozpoznaniu w dniu 1 sierpnia 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Wójta Gminy Kłodawa na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 23 maja 2012 r., sygn. akt II SO/Go 4/12 o wymierzeniu grzywny z wniosku W. D. i A. D. w przedmiocie wymierzenia grzywny Wójtowi Gminy Kłodawa postanawia: oddalić zażalenie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim postanowieniem z dnia 23 maja 2012 r., sygn. akt II SO/Go 4/12, po rozpoznaniu wniosku W. D. i A. D., wymierzył Wójtowi Gminy Kłodawa grzywnę w wysokości 4000 zł. za nieprzekazanie w terminie skargi W. D. i A. D. z dnia 2 marca 2010 r. W uzasadnieniu postanowienia Sąd podniósł, że w dniu 5 marca 2010 r. bezpośrednio do WSA w Gorzowie WIkp. wpłynęła skarga W. i A. małżonków D. z dnia 2 marca 2010 r. na bezczynność Wójta Gminy Kłodawa w przedmiocie podjęcia czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych. Skarga została przesłana do organu - Wójta Gminy Kłodawa w dniu 10 marca 2010 r. Jednakże w terminie określonym w art. 54 § 2 p.p.s.a. organ nie przesłał do WSA w Gorzowie WIkp. przedmiotowej skargi wraz z aktami administracyjnymi i odpowiedzią na skargę. W. i A. małżonkowie D. wystąpili z wnioskiem o wymierzenie na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. grzywny Wójtowi Gminy Kłodawa w związku z niewykonaniem przez organ obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. W odpowiedzi na wniosek organ poinformował, iż skarga W. i A. D. nie została przesłana do WSA w Gorzowie WIkp., ponieważ omyłkowo została potraktowana jako informacja, iż do WSA w Gorzowie WIkp. wpłynęła skarga na bezczynność organu. Wraz z odpowiedzią na wniosek organ przesłał do Sądu Wojewódzkiego skargę z odpowiedzią na skargę i aktami administracyjnymi. Sąd I instancji wskazał dalej, że podstawą prawną wymierzenia grzywny stanowi przepis art. 55 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie niezastosowania się przez organ do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a, Wskazany w art. 54 § 2 p.p.s.a. obowiązek polega na przekazaniu sądowi skargi, która w myśl art. 54 § 1 p.p.s.a. wnoszona jest za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe postępowanie jest przedmiotem skargi, wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Wysokość grzywny ograniczona została do dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów (art. 154 § 6 p.p.s.a.). Zgodnie z Komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 9 lutego 2012 r. (M.P. z 2012 r. poz. 63), wydanym na podstawie art. 20 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.) przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w 2011 r. wyniosło 3.399,52 zł, Wymierzenie grzywny ma charakter fakultatywny, a wyłącznymi przesłankami do jej wymierzenia są złożenie przez stronę skarżącą stosownego wniosku oraz stwierdzenie niewypełnienia przez organ obowiązku przekazania skargi w ustawowym 30-dniowym terminie. W ocenie Sądu Wojewódzkiego wszystkie w/w przesłanki zostały spełnione z uwagi na to, że termin do przekazania skargi wraz z aktami administracyjnymi i odpowiedzią na skargę, upłynął organowi w dniu 9 kwietnia 2010 r. natomiast obowiązek, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a ostatecznie został przez organ spełniony dopiero na skutek wezwania Sądu do nadesłania odpowiedzi na wniosek w rozpoznawanej sprawie tj. w dniu 25 kwietnia 2012 r., a zatem po upływie dwóch lat od ustawowego terminu. W tej sytuacji nawet wykonanie przez organ w pełnym zakresie obowiązków wynikających dla niego z przepisu art. 54 § 2 p.p.s.a. nie czyni bezprzedmiotowym, wszczętego wnioskiem o ukaranie grzywną, postępowania sądowoadministracyjnego i nie skutkuje jego umorzeniem (por. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 3 listopada 2009 r., II GPS 3/09). Przedmiot zaskarżenia określony w art. 55 § 1 p.p.s.a. obejmuje bowiem nie tylko zaniechanie przekazania sądowi skargi, odpowiedzi na skargę i akt sprawy, ale także zwłokę organu w dopełnieniu tych czynności. Grzywna z art. 55 § 1 p.p.s.a. nie pełni bowiem wyłącznie funkcji dyscyplinującej (por. postanowienie NSA z dnia 5 lipca 2006 roku w sprawie akt II OSK 1024/06) polegającej na przymuszeniu organu grzywną do przesłania skargi, odpowiedzi na nią oraz akt sprawy i aktualizującej się gdy organ nie dopełnił tej czynności. Przekroczenie terminu wiąże się natomiast z funkcją represyjną, niezależnie od tego czy organ przesłał skargę, odpowiedź na skargę i akta przed posiedzeniem sądu, czy też nie. W obu przypadkach spotyka go represja za niedopełnienie tej czynności w przepisanym terminie. Różnica sprowadza się do tego, że w pierwszym przypadku funkcja represyjna występuje obok funkcji dyscyplinującej, zaś w drugim już nie. Dlatego sąd, który wymierza grzywnę, mimo dopełnienia przez organ obowiązków z art. 54 § 2 p.p.s.a. przed posiedzeniem sądu, ale z uchybieniem terminu, wymierza ją wyłącznie za uchybienie terminu. Organ w tej sytuacji ponosi odpowiedzialność za uniemożliwianie albo utrudnianie realizacji prawa do rozpoznania sprawy sądowej bez nieuzasadnionej zwłoki, gdyż w istocie działanie sądu jest w tym wypadku uzależnione od dokonania przez organ czynności wymienionych w art. 54 § 2 p.p.s.a. Zdaniem Sądu wymierzenie grzywny z art. 55 § 1 p.p.s.a. pełni również funkcję prewencyjną. Ukaranie organu służy bowiem także zapobieganiu naruszeniom prawa w przyszłości, zarówno przez ukarany organ, jak i przez inne organy, Wobec zaistnienia wszystkich ustawowych przesłanek do wymierzenia organowi grzywny o jakiej mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a., jej nałożenie na organ Sąd uznał za w pełni uzasadnione. Sąd wymierzając grzywnę rozważył wszystkie okoliczności sprawy, w tym czy grzywna spełni swoje funkcje, jak duże było przekroczenie terminu i jakie były przyczyny nieprzekazania skargi w terminie. W ocenie Sądu w sprawie doszło bez wątpienia do istotnego naruszenia obowiązku określonego w przepisie art. 54 § 2 p.p.s.a. Wskazane przez organ w odpowiedzi na wniosek okoliczności uzasadniające nieprzekazanie skargi, tj. omyłkowe zinterpretowanie przekazania skargi przez Sąd jako informacji o wniesieniu skargi przez skarżących, nie usprawiedliwiają niewykonania przez organ ustawowego obowiązku, lecz świadczą o niekompetencji organu w zakresie wykonywanych przez niego obowiązków. W tej sytuacji odpowiednią do stopnia naruszenia obowiązku przewidzianego w art. 54 § 2 p.p.s.a. Sąd uznał grzywnę w wysokości 4.000 zł. W zażaleniu na powyższe postanowienie Wójt Gminy Kłodawa wniósł o jego zmianę i oddalenie wniosku o ukaranie grzywną. W uzasadnieniu podkreślono, że Sąd I instancji dopuścił się niewłaściwego zastosowania art. 55 § 1 p.p.s.a. Zdaniem organu nie zostały spełnione przesłanki wymierzenia grzywny ponieważ przed wydaniem zaskarżonego postanowienia skarga wraz z odpowiedzią na skargę i aktami administracyjnymi została przekazana do Sądu. Ponadto Wójt zwrócił uwagę, że opóźnienie w przekazaniu skargi było niezawinione i wynikało ze zwykłej omyłki spowodowanej nadmierną ilością skarg wnoszonych przez W. D. i A. D.. Przesłanie skargi przez Sąd mogło być zinterpretowane jako przesłanie odpisu skargi do wiadomości organu. W dalszej części zażalenia wskazano na nieuzasadnione i arbitralne ustalenie wysokości grzywny w kwocie 4000 zł. W ocenie organu jest to kwota nadmierna w stosunku do "przewinienia" organu, które było niezawinione i nie wywarło negatywnych skutków dla skarżących. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zażalenie nie zasługiwało na uwzględnienie. Zgodnie z art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 – dalej zwanej p.p.s.a.), skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. Organ, o którym mowa w § 1, przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia (art. 54 § 2 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 55 § 1 p.p.s.a., w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Sąd I instancji zasadnie zatem przyjął, że postępowanie organu wypełnia przesłankę określoną w art. 55 § 1 p.p.s.a., warunkującą możliwość wymierzenia grzywny. Organ nie wykonał bowiem ustawowego obowiązku przekazania skargi wraz z odpowiedzią na skargę i aktami administracyjnymi w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Nietrafna jest podnoszona w zażaleniu argumentacja, że jedynie w przypadku nieprzekazania skargi wraz z odpowiedzią i aktami administracyjnymi przed orzeczeniem grzywny, uzasadnione jest zastosowanie grzywny z art. 55 § 1 p.p.s.a. Jak słusznie zauważył Sąd Wojewódzki – odwołując się do uzasadnienia uchwały NSA z dnia 3 listopada 2009 r., II GPS 3/09 – skoro z art. 54 § 2 p.p.s.a. wynika obowiązek dochowania określonego terminu, to uchybienie tej powinności mieści się w "niezastosowaniu się do obowiązków" będącym przesłanką wymierzenia grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. W rezultacie przedmiot zaskarżenia określony w art. 55 § 1 p.p.s.a. obejmuje nie tylko zaniechanie przekazania sądowi skargi, odpowiedzi na skargę i akt sprawy, ale także zwłokę organu w dopełnieniu tych czynności. Wbrew więc twierdzeniom strony skarżącej jest możliwe uwzględnienie wniosku o wymierzenie grzywny także w sytuacji, gdy organ omawianych czynności dokona przed rozpoznaniem przez Sąd wniosku o wymierzenie grzywny. Podkreślenia wymaga, że dominującym stał się kierunek orzeczniczy, zgodnie z którym wymierzenie grzywny jest środkiem o charakterze dyscyplinująco – restrykcyjnym, a nie wyłącznie dyscyplinującym. Wymierzenie grzywny stanowi również sankcję za naruszenie podstawowego prawa jednostki do rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. Chybione było więc powołanie się w uzasadnieniu zażalenia na postanowienie NSA z dnia 9 lipca 2008 r., II OZ 728/08, zwłaszcza, że dotyczy ono sprawy o odmiennym stanie faktycznym. Całkowicie nieuprawnione jest również twierdzenie, że przekazanie skargi z dwuletnim opóźnieniem nie było zawinione przez organ. Brak wymaganej staranności przy dokonywaniu przez pracowników Urzędu Gminy tak ważnych obowiązków świadczy o zawinionym uchybieniu terminu ustawowego, przewidzianego na wykonanie czynności określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. Nieusprawiedliwiony okazał się też zarzut co do arbitralnego ustalenia wysokości grzywny przez Sąd. Uwzględniając całokształt okoliczności sprawy należało uznać, że wymierzona grzywna jest właściwa w niniejszej sprawie ze względu na cele, jakie ma ona realizować, co zostało należycie uzasadnione w treści zaskarżonego postanowienia. Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 w zw. z art.197 § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.