II SA/Gd 316/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędzia WSA Janina Guść Protokolant: Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 1 sierpnia 2012 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8 marca 2012 r., nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia 18 stycznia 2012 r., nr [...], 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Wójt decyzją z 18 stycznia 2012 r., wydaną na podstawie art. 36 ust. 4 oraz 37 ust. 1 i 6 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), ustalił skarżącemu A. S. - zbywcy nieruchomości położonej w Ł., oznaczonej jako działki nr [...] i [...] o łącznej powierzchni 3440 m2, zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...] - opłatę w wysokości 11.705,40 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu decyzji Wójt stwierdził, że przed uchwaleniem przez Radę Gminy uchwałą z dnia 26 stycznia 2007 r., nr [...] planu miejscowego nieruchomość położona była na terenie upraw rolnych, a po uchwaleniu planu nastąpiła zmiana przeznaczenia terenu na funkcję zabudowy mieszkaniowej z dopuszczeniem zabudowy usługowej. Zgodnie z opinią rzeczoznawcy majątkowego różnica wartości nieruchomości pomiędzy przeznaczeniem w planie miejscowym, a przeznaczeniem przed uchwaleniem planu wynosi 39.018 zł. Określona w planie miejscowym wysokość renty planistycznej wynosi 30%, stąd opłata stanowi 11.705,40 zł. Zbycie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło w dniu 2 września 2011 r., to jest 5 lat przed upływem od wejścia w życie planu miejscowego. Skarżący w odwołaniu od powyższej decyzji zakwestionował określenie różnicy wartości nieruchomości przed i po uchwaleniu planu miejscowego. Zarzucił, że rzeczoznawca majątkowy uwzględnił przy wycenie nieruchomości podobne, które nie odzwierciedlają faktycznej wartości nieruchomości wycenianej. Przyjęte do porównania nieruchomości różnią się powierzchnią oraz lokalizacją na terenach charakteryzujących się mniejszym popytem na lokalnym rynku nieruchomości. Wskazał również na odmienna wycenę działki nr [...] zlokalizowanej w tym samym kompleksie działek. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 8 marca 2012 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podzielił dokonane przez organ I instancji ustalenia oraz przyjętą podstawę prawną rozstrzygnięcia. Odnosząc się do zarzutów odwołania, Kolegium stwierdziło, że dowodem potwierdzającym wzrost wartości nieruchomości jest operat szacunkowy, który podlega ocenie jedynie w aspekcie formalnej prawidłowości jego sporządzenia. W ocenie organu operat został sporządzony w sposób prawidłowy. Powierzchnie przyjętych do porównania nieruchomości zostały skorygowane do 1 ha przed uchwaleniem planu oraz 1 m2 po jego uchwaleniu. Fakt przyjęcia do porównania nieruchomości charakteryzujących się mniejszym popytem na lokalnym rynku nieruchomości, nie oznacza, iż nie są to nieruchomości podobne. W skardze do wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku A. S. powtórzył zarzuty przedstawione w odwołaniu od decyzji Wójta. Nadto zarzucił, że operat szacunkowy podlega ocenie na podstawie art. 80 K.p.a. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Dodatkowo wyjaśnił, że przyjęcie do porównania nieruchomości leżących poza Ł. podyktowane było brakiem transakcji nieruchomości podobnych zlokalizowanych w Ł. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Skarga jest zasadna, gdyż wydane w niniejszej sprawie decyzje zapadły z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja, na mocy której ustalono skarżącemu jednorazową opłatę w związku ze zbyciem nieruchomości składającej się z działek oznaczonych numerami nr [...] i [...], położonej w Ł., dla której prowadzona jest księga wieczysta KW [...], której wartość wzrosła w wyniku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80 poz. 717 z późn. zm.) stanowi, że jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Art. 37 ust. 1 ustawy wyjaśnia, że wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Art. 37 ust. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odsyła w zakresie zasad określania wartości nieruchomości do przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm.). Zgodnie z treścią art. 7 i art. 150 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami określenia wartości nieruchomości dokonują rzeczoznawcy majątkowi. W szczególności zaś stosownie do art. 154 ust. 1 tej ustawy rzeczoznawca majątkowy dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1 ustawy). Nadto wskazać należy na przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm.). Rozporządzenie to określa między innymi rodzaje metod i technik wyceny nieruchomości oraz sposoby określania wartości nieruchomości przy zastosowaniu poszczególnych podejść, metod i technik wyceny oraz sposoby określania wartości nieruchomości dla różnych celów, jako przedmiotu różnych praw oraz w zależności od rodzaju nieruchomości i jej przeznaczenia, a także sposób sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego. Stosownie do treści § 55 ust. 2 operat szacunkowy zawiera informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego. Przede wszystkim stwierdzić należy, że z powyższych przepisów wynika, że operat szacunkowy jest wyłącznym dowodem wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jednakże, wbrew stanowisku organów administracji, nie oznacza to, że jest on wyłączony spod oceny organu administracji, prowadzącego postępowanie, w którym ma on być podstawą ustaleń faktycznych. Jak zasadnie bowiem zarzucono w skardze, do oceny operatu szacunkowego, tak jak każdego innego dowodu, mają zastosowanie art. 80 K.p.a., który nakazuje organowi administracji oceniać czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego, art. 7 K.p.a., który nakazuje podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz art. 77 § 1 K.p.a., który nakłada na organ administracji obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Z tych przepisów wynika, że organ administracji winien wyczerpująco ocenić operat szacunkowy, zaś w razie jakichkolwiek wątpliwości co do jego prawidłowości podjąć działania zmierzające do usunięcia tych wątpliwości. Jedynym ograniczeniem w wyborze tych działań, stawianym przez ustawodawcę, jest zakaz zastąpienia innym dowodem dowodu z operatu szacunkowego w zakresie ustalenia wartości nieruchomości. Zarówno organy administracji, jak i sądy rozpoznające sprawę mają obowiązek ocenić na podstawie art. 80 K.p.a. dowodową wartość operatu szacunkowego. Żadne argumenty nie przemawiają za tym, aby organy rozpoznające sprawę na podstawie tego dokumentu nie mogły samodzielnie ocenić jego wartości dowodowej i ewentualnie żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia tego dokumentu albo wyjaśnień, co do jego treści a następnie wyjaśnić wszelkie wątpliwości w uzasadnieniu faktycznym decyzji sporządzonym stosownie do art. 107 § 3 K.p.a. (zob. wyrok WSA w Gdańsku wydany w sprawie II SA/Gd 505/09, opublikowany w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach na stronie www.nsa.gov.pl). Obowiązek dokładnego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla danej sprawy okoliczności faktycznych spoczywa na organie administracji. Prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego będzie możliwe tylko wówczas, gdy zostaną wszechstronnie wyjaśnione wszystkie okoliczności faktyczne sprawy, a stronie zostanie zapewniony czynny udział w każdej fazie postępowania. W niniejszej sprawie organ I instancji wskazał w decyzji jedynie, że rzeczoznawca majątkowy stwierdził wzrost wartości rynkowej nieruchomości, stanowiącej działki nr [...] i [...], w wyniku uchwalenia planu. W odwołaniu od decyzji skarżący zarzucił, że nieprawidłowo zostały przyjęte do porównania nieruchomości, które nie mogą być uznane za podobne nie tylko ze względu na ich diametralnie różną powierzchnię, ale także lokalizację w mniej zurbanizowanych terenach gminy K. Nadto wskazał, że różnica wartości określona na potrzeby ustalenia opłaty dla działki nr [...], obręb Ł., położonej w tym samym kompleksie działek co wyceniana nieruchomość, była trzykrotnie niższa niż w operacie sporządzonym w przedmiotowej sprawie. Organ odwoławczy stwierdził, że może ocenić operat wyłącznie w aspekcie formalnym. Uznał przy tym, że sporządzony w sprawie operat zawiera wszystkie wskazane w § 55 rozporządzenia wymogi. Nadto stwierdził, że powierzchnie przyjętych do porównania nieruchomości zostały skorygowane przez rzeczoznawcę. W orzecznictwie i doktrynie utrwalony jest pogląd, że jednorazową opłatę pobiera się również w przypadku zbycia części nieruchomości, jeżeli wartość zbywanej nieruchomości wzrosła w następstwie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nieruchomością w rozumieniu art. 36 ust. 4 ustawy jest także część gruntu należąca do tego samego właściciela objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i przeznaczona w tym planie na określony cel, która po wyodrębnieniu geodezyjnym lub prawnym może być samodzielnym przedmiotem obrotu cywilnoprawnego. Powyższe wskazuje, iż pobranie renty planistycznej możliwe jest również w sytuacji, gdy właściciel (użytkownik wieczysty) zbywa jedynie część, a nie całość nieruchomości, o ile oczywiście zostaną spełnione pozostałe przesłanki z art. 36 ust. 4 (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach o sygnaturach: II OSK 505/09, II OSK 1867/08, II OSK 408/07, uchwała tego Sądu z dnia 17 maja 1999 r. sygn. akt OPK 17/98, a także Z. Niewiadomski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz, 3. wydanie, wydawnictwo C.H.Beck, str. 285 – 286). W niniejszej sprawie istotne znaczenie ma zatem fakt, że przedmiotowe działki nr [...] i [...] powstały w wyniku podziału nieruchomości, stanowiącej działkę nr [...] o powierzchni 1,9333 ha, dokonanego po wejściu w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Bezsporne jest bowiem, że podział został zatwierdzony decyzją Wójta Gminy z dnia 21 kwietnia 2011 r., która stała się ostateczna dnia 21 kwietnia 2011 r. W wyniku tego podziału wydzielono 13 nowych działek, w tym między innymi przedmiotowe działki nr [...] i [...]. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 października 2009r. sygn. akt II OSK 1517/07 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl) opłata planistyczna nie może obejmować zmiany wartości działki spowodowanej jej podziałem już po uchwaleniu planu i jego wejściu w życie, co wynika z art. 36 ust.4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 4 ust.1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego. Nawet jeśli strona sprzedała tylko niektóre działki wydzielone już po uchwaleniu planu, to dla obliczenia opłaty planistycznej należy przyjąć stopę wzrostu wartości działki, ale w tym jej kształcie, jak istniał w dniu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (podobnie wyrok NSA 2008.11.19 sygn. akt II OSK 1316/07). Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił również, że zasadą jest, że cenę uwzględnia się z czasu sprzedaży działki, ale renta planistyczna może uwzględniać wyłącznie tylko tę część wzrostu ceny działki, która jest konsekwencją wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W konsekwencji "porównywalną działką" (w rozumieniu § 4 ust.4 cytowanego rozporządzenia) jest działka o wielkości porównywalnej z działką istniejącą w dniu wejścia w życie planu. Jeżeli więc po tej ostatniej dacie działki stron zostały podzielone na zdecydowanie mniejsze działki budowlane, to niezgodne z art. 36 ust.4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i § 4 ust.4 rozporządzenia jest ustalanie kwoty opłaty planistycznej na podstawie cen sprzedaży innych małych działek budowlanych. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny opłata planistyczna pobierana jest od wzrostu wartości działki z tytułu nowego przeznaczenia terenu w planie. Wzrost wartości dotyczy terenu zarówno przed podziałem, jak i po jego przeprowadzeniu. Organ nie może uwzględniać w kwocie renty planistycznej efektu podziału dużej działki Skoro zostaje sprzedana część dawnej dużej działki, to adekwatnie ułamkowa będzie kwota opłaty. Orzekające w niniejszej sprawie organy administracji powinny więc były dokonać oceny, czy sporządzony przez rzeczoznawcę operat odpowiada powyższym wymogom. Takich ustaleń w sprawie brak. Sporządzony przez rzeczoznawcę operat dotyczy zaś wyceny wartości nieruchomości gruntowych stanowiących działki nr [...] i [...] według stanu na dzień 27 czerwca 2007 r. Opisując przeznaczenie przed uchwaleniem planu i po jego uchwaleniu, a także stan nieruchomości, rzeczoznawca wskazywał tylko na działki nr [...] i [...]. Również na str. 12, 15, operatu wskazano, że wycena dotyczy określenia wartości rynkowej prawa własności nieruchomości działek nr [...] i [...]. W szczególności na str. 7 operatu stwierdził, że są one niezabudowane, nieuzbrojone, a ich granice tworzą kształt prostokątów. Dojazd do nich stanowi droga gruntowa. Co więcej, rzeczoznawca dokonał wyceny tylko i wyłącznie tychże działek nr [...] i [...]. Wprawdzie na stronie 4, 14 i 18 operatu rzeczoznawca odnosił się do nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], jednakże w operacie nie opisano przeznaczenia tej nieruchomości przed uchwaleniem planu i po jego uchwaleniu ani jej stanu, ani też rzeczoznawca nie określił wartości tejże nieruchomości. Niewyjaśnienie powyższych okoliczności przez rzeczoznawcę w sporządzonej wycenie, a przede wszystkim przez orzekające w sprawie organy administracji, stanowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nadto nie bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostaje również okoliczność, że skarżący, odwołując się od decyzji organu I instancji wskazał, że na potrzeby ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości działki nr [...], przyjęto trzykrotnie niższą wartość nieruchomości. Zarzut ten nie został przez organ odwoławczy rozpatrzony. Nie ulega wątpliwości, że podstawę ustalenia opłaty może stanowić wyłącznie sporządzony dla konkretnej sprawy operat szacunkowy. Operat szacunkowy, będący podstawą wyceny nieruchomości na potrzeby innego postępowania nie mógłby stanowić podstawy wyceny w niniejszej sprawie, niemniej jako wskazywany przez skarżącego dowód w postępowaniu powinien był zostać oceniony i skonfrontowany z pozostałym materiałem dowodowym, to jest z operatem z października 2011 r. Ewentualne wątpliwości wynikające z takiego porównania powinny być przez organ wyjaśnione, zwłaszcza w sytuacji gdy skarżący stwierdził w odwołaniu, że w sposób odmienny została wyceniona nieruchomość stanowiąca działkę nr [...], która to powstała również z nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] w wyniku tego samego podziału. Kwestia ta powinna być wyjaśniona przez organ jako mogąca mieć wpływ na wysokość ustalonej opłaty. Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił decyzje organów obu instancji. Na podstawie art. 152 wskazanej ustawy Sąd orzekł o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji. Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ I instancji, który winien uwzględnić powyższe uwagi przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, zgodnie bowiem z treścią art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.