II SA/Gd 70/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 18 lipca 2012 r. na rozprawie sprawy ze skargi E. J. i E. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 5 grudnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasadza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego solidarnie na rzecz skarżących E. J. i E. J. kwotę 500 (pięćset) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 5 grudnia 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję Burmistrza Miasta z dnia 24 maja 2011 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego na budynek usługowo-mieszkalny na terenie działki nr [...] położonej przy ul. P. w J. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy wskazał w uzasadnieniu, że E. i E. J. wystąpili o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego na budynek usługowo-mieszkalny (pokoje gościnne na wynajem), na terenie działki nr [...] położonej przy ul. P. w J. Organ odwoławczy ustalił, że istniejący na działce nr [...] obiekt budowlany zrealizowany został na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która następnie została wyeliminowana z obrotu prawnego przez jej unieważnienie. Legalizacja tego obiektu budowlanego odbywa się na podstawie przepisów art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego o czym świadczy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Gd 747/10, jak również pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 1 grudnia 2011 r. . W przekonaniu organu decyzja o warunkach zabudowy nie może być wydana dla inwestycji, która podlega legalizacji w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane (wyrok NSA z dnia 16 września 2010 r., II OSK 1451/09, LEX nr 746551). Skoro w tych okolicznościach sprawy nie może być wydana decyzja o warunkach zabudowy, to również nie może być dokonana w trybie ustalenia warunków zabudowy zmiana sposobu użytkowania obiektu, który nie został zalegalizowany. Organ zauważył, że kwestia możliwości użytkowania obiektu budowlanego uzależniona będzie od skuteczności przeprowadzenia procedury z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego i zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego (ust. 4 art. 51). W przypadku wydania decyzji opartej na przepisie art. 51 ust. 1 pkt 3, nakładającej na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, koniecznym będzie następnie, zgodnie z art. 51 ust. 4 tej ustawy zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego. Wydanie powyższych decyzji winno poprzedzać decyzję o pozwoleniu na użytkowanie dla obiektu, w odniesieniu do którego zaistniały warunki, o jakich stanowi art. 51 Prawa budowlanego. W przekonaniu SKO powyższych okoliczności sprawy organ I instancji nie wziął w ogóle pod uwagę, przez co naruszył przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Całkowicie chybionym, zdaniem Kolegium, było oparte się na informacji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 maja 2010 r. ustalenie organu I instancji o możliwości użytkowania przez inwestorów budynku jako budynku mieszkalnego. Informacja ta była nieaktualna w chwili wydawania zaskarżonej decyzji i nie uwzględniała zmiany okoliczności w postaci toczącego się postępowania naprawczego w trybie przepisu art. 51 Prawa budowlanego. Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy uznał, że skoro tryb legalizacji budynku istniejącego na działce nr [...] przewidziany w przepisie art. 51 Prawa budowlanego nie został zakończony, to ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania tego budynku nastąpiło z naruszeniem przepisu art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak również z naruszeniem przepisu art. 61 ww. ustawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Przepis ten, określający warunki, które muszą być spełnione łącznie, aby można było wydać decyzję o warunkach zabudowy, nie mógł być w sprawie zastosowany. Z tych względów Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję wskazując, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji winien wyjaśnić, czy postępowanie prowadzone w stosunku do obiektu znajdującego się na działce nr [...] na podstawie art. 51 Prawa budowlanego zostało zakończone prawomocnym rozstrzygnięciem. Jeżeli nie ma jeszcze takiego rozstrzygnięcia, to organ winien rozważyć możliwość zawieszenia niniejszego postępowania do czasu jego zakończenia, a następnie w zależności od wyniku postępowania naprawczego wydać stosowną decyzję w sprawie zmiany sposobu użytkowania warunków zabudowy. Skargę na powyższą decyzję wnieśli E. i E. J. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości. Zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci przepisu art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, że dla inwestycji opisanej w decyzji nie można wydać decyzji o warunkach zabudowy oraz naruszenie przepisu art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieuwzględnienie przy orzekaniu wskazań zawartych w wyroku WSA w Gdańsku z dnia 22 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Gd 747/10. Skarżący podnieśli, że we wskazanym wyroku przesądzone zostało, że w toku postępowania legalizacyjnego w sytuacji braku planu zagospodarowania przestrzennego inwestorzy muszą uzyskać decyzję o warunkach zabudowy. W konsekwencji organ nadzoru budowlanego oczekuje na dostarczenie takiej decyzji, aby dalej prowadzić postępowanie, które zostało zawieszone. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę decyzji administracyjnych pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W przedmiotowej sprawie skarga zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu jest decyzja kasacyjna Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 5 grudnia 2011 r., uchylająca decyzję Burmistrza Miasta z dnia 24 maja 2011 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego na budynek usługowo-mieszkalny na terenie działki nr [...] położonej przy ul. P. w J. i przekazująca sprawę do ponownego rozpoznania. Kontrolowane postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem E. i E. J. z dnia 20 stycznia 2010 r., skierowanym do Burmistrza Miasta. W zaskarżonej decyzji organ zaprezentował stanowisko, że decyzja o warunkach zabudowy nie może być wydana dla inwestycji, która podlega legalizacji w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwana dalej ustawą. Zasadą jest, że określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zaś w przypadku jego braku, jak w sprawie niniejszej, w drodze decyzji o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 1 i 4 ustawy). Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające, przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których stanowi art. 61 ust. 1 ustawy. Z kolei elementy składowe, jakie powinna zawierać analizowana decyzja wymienione zostały przez ustawodawcę w art. 54 ustawy, stosowanym odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art. 64 ust. 1. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy wiąże się z uzyskaniem pozwolenia na budowę. Powiązanie to jest na tyle mocne, że w przypadku wydania decyzji o warunkach zabudowy kilku wnioskodawcom, uzyskanie pozwolenia na budowę przez jednego z nich, stanowi podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji wydanych pozostałym (art. 65 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Jednakże z innych przepisów powołanej ustawy wynika, że ten związek ulega rozluźnieniu w tym znaczeniu, że osoba wnosząca o wydanie decyzji o warunkach zabudowy liczy się z tym, albo wręcz zakłada, że nie będzie realizować zamierzonej inwestycji na terenie, którego warunki zabudowy mają być określone. Świadczą o tym takie przepisy, które zezwalają na uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do tego samego terenu więcej niż jednemu wnioskodawcy (art. 63 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Z przepisu tego wynika, że również ten sam wnioskodawca może w odniesieniu do tego samego terenu wystąpić z więcej niż jednym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, pod warunkiem, że za każdym razem będzie domagał się ustalenia warunków zabudowy dla innej inwestycji. Ponadto zgodnie z art. 63 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzję o warunkach zabudowy można przenieść na inny podmiot. Zatem ustawodawca zakłada, że celem wystąpienia o wydanie decyzji o warunkach zabudowy może być nie tylko bezpośrednio budowa, ale także informacja o możliwym sposobie zagospodarowania terenu, która nie ma służyć osobistym zamierzeniom inwestycyjnym wnioskodawcy. Powoduje to, że nie można odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy albo uznać, że postępowanie w sprawie jej wydania jest bezprzedmiotowe, gdy chodzi o ustalenie warunków zabudowy dla terenu, na którym znajduje się samowolnie wybudowany obiekt budowlany, tylko dlatego że on się na nim znajduje. Dlatego Sąd orzekający w niniejszym składzie nie podziela odmiennych poglądów wyrażanych w orzecznictwie, na przykład w wyroku NSA z 7 listopada 2007 r. w sprawie II OSK 1199/06 czy wyroku z dnia 16 września 2010 r. sygn. akt II OSK 1451/09, (dostępne w internetowej bazie orzeczeń). Warto też zauważyć, że możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy dla terenu, na którym znajduje się samowolnie posadowiony obiekt budowlany, dopuszcza art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego z 1994 r. w brzmieniu uwzględniającym wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 20 grudnia 2007 r. w sprawie P 37/06. Przytoczyć należy za wyrokiem Trybunału, że decydujące znaczenie w procesie legalizacji samowoli winno mieć ustalenie, że obiekt wybudowany bez pozwolenia na budowę nie narusza przepisów prawa – w tym regulujących kwestie planowania i zagospodarowania przestrzennego. Tym samym w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie powinna istnieć możliwość dokonania ustalenia warunków zabudowy również po wszczęciu postępowania legalizacyjnego tak w trybie art. 48 jak również w trybie art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2010 r. nr 243 poz.1623 z późn. zm.). Przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy ustawodawca określił w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowania przestrzennym. Z przepisu tego wynika, że decyzja o warunkach zabudowy ma charakter decyzji związanej oraz że jej wydanie zależy od spełnienia warunków określonych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz warunków określonych w innych przepisach. Inaczej mówiąc, jeżeli są spełnione przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy dla określonej inwestycji właściwy organ nie może odmówić jej wydania. Potwierdza to też art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z którego wynika, że każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Decyzja o warunkach zabudowy konkretyzuje zatem w stosunku do indywidualnie oznaczonego podmiotu wynikające z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz innych ustaw warunki zabudowy. Z drugiej strony z art. 4 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że w razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę lub pod zabudowę określonego rodzaju przeznaczone są tylko te tereny, których taki sposób zagospodarowania został określony w decyzji o warunkach zabudowy. Można zatem przyjąć, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego decyzja o warunkach zabudowy jest jedynym sposobem wykazania, że określony sposób zagospodarowania terenu jest zgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami innych ustaw. W przekonaniu Sądu bez znaczenia dla sprawy pozostają rozważania organu odwoławczego jak powinna wyglądać procedura legalizacyjna dotycząca obiektu inwestorów, nie ma też znaczenia czy organy nadzoru budowlanego będą żądały projektu zamiennego czy udzielą pozwolenia na użytkowanie i w którym momencie tego postępowania konieczne będzie legitymowanie się przez inwestorów decyzją o warunkach zabudowy. Postępowanie przed organami nadzoru budowlanego i przez organami właściwymi w sprawie warunków zabudowy pozostają od siebie niezależne. W konsekwencji Kolegium nie ma kompetencji do rozważań w przedmiocie przepisów Prawa budowlanego, tym bardziej, że przepisy te w żaden sposób nie determinują rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Zatem bez wątpienia Kolegium nadużyło regulacji zawartej w art. 138 § 2 k.p.a. uchylając decyzję organu I instancji i nakazując ponowne rozpoznanie sprawy. Analogicznie nie mają racji skarżący twierdząc, że wiążące są w niniejszej sprawie wytyczne zawarte w wyroku WSA w Gdańsku z dnia 22 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Gd 747/10. Z uwagi na to, że wydane one zostały w sprawie legalizacji obiektu budowlanego toczącej się przed organami nadzoru budowlanego wiążą jedynie organy orzekające na podstawie przepisów Prawa budowlanego. Natomiast bez wątpienia nie determinują rozstrzygnięcia w sprawie dotyczącej warunków zabudowy. W świetle powyższych wywodów, a w szczególności ze względu na charakter decyzji o warunkach zabudowy skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela stanowiska organu odwoławczego, że decyzja o warunkach zabudowy nie może być wydana dla inwestycji, która podlega legalizacji w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane. Z tych wszystkich względów Sąd uznał, że wobec istotnego dla wyniku sprawy naruszenia przepisów prawa proceduralnego a także materialnego skarga, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. podlega uwzględnieniu. Dlatego na mocy powołanego przepisu oraz art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. Na mocy art. 200 P.p.s.a. zasądzono od organu odwoławczego solidarnie na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania, na które złożył się uiszczony przez nich wpis sądowy. Ponownie rozpoznając sprawę SKO rozpozna wniesione w sprawie odwołanie z uwzględnieniem oceny prawnej zawartej w treści uzasadnienia.