VIII SA/Wa 221/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędzia WSA Marek Wroczyński, Protokolant referent stażysta Dorota Jaworska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa Komunikacji Samochodowej w S. sp. z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób oddala skargę. Decyzją z [...] grudnia 2011 r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej: "organ odwoławczy" lub "Kolegium") działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: "k.p.a.") po rozpatrzeniu wniosku Przedsiębiorstwa Komunikacji Samochodowej w S. sp. z o.o. z siedzibą w S. (dalej: "skarżąca" lub "Spółka") o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy decyzję własną z [...] listopada 2011 r. znak: [...] stwierdzającą nieważność zezwolenia nr [...] wydanego przez Wójta Gminy B. na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym przez Spółkę Oddział w R. w ramach linii regularnej [...] B. – B.. Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z [...] listopada 2011 r. znak: [...] Kolegium (po wszczęciu z urzędu postępowania nieważnościowego) orzekło o stwierdzeniu nieważność zezwolenia wydanego przez Wójta Gminy B. w dniu [...] listopada 2007 r. nr [...] na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym przez Spółkę Oddział w R. w ramach linii regularnej [...], B. – B.. Wskazało, iż Wójt Gminy B. decyzją nr [...] zezwolił przewoźnikowi na wykonywanie przewozów regularnych linią [...], B. B., przez T., J., J., W., B., W., A., W., W., C., W.. Po sprawdzeniu przebiegu linii stwierdzono, że przebiega ona przez teren dwóch województw, tj. [...] i [...]. Miejscowość W., gdzie usytuowano jeden z przystanków w/w linii znajduje się bowiem na terenie gminy B., powiatu [...], województwa [...]. Kolegium stwierdziło zatem, że decyzja ta została wydana z naruszeniem art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. a i g ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (j.t. Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.; dalej: "u.t.d."), które stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. W złożonym wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Kolegium z dnia [...] listopada 2011 r. oraz odmówienie stwierdzenia jej nieważności, wobec braku przesłanki z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., a równocześnie występowania przesłanki negatywnej wymienionej w art. 156 § 2 k.p.a. w postaci wywołania nieodwracalnych skutków prawnych; ewentualnie umorzenie postępowania. W ocenie Spółki w przedmiotowym zezwoleniu Wójta Gminy B. nie nastąpiło naruszenie przepisów o właściwości, ponieważ zezwolenie to wywołało nieodwracalne skutki prawne w postaci zrealizowanych i rozliczonych (w latach 2008-2009) z budżetem przewozów. Zdaniem Spółki przyjęcie przez Kolegium, że zezwolenie nr [...] dotyczyło wykonywania przewozów regularnych na terenie gminy B. jest rozszerzającą wykładnią art. 18 ust. 1 lit. a u.t.d. Jednocześnie skarżąca zasugerowała, że jeżeli nastąpiło naruszenie prawa, to należało uchylić przedmiotowe zezwolenie w części dotyczącej przystanku W., a nie w zakresie całej linii, co do legalności której nie ma najmniejszych wątpliwości. W ocenie skarżącej skutków prawnych wywołanych przedmiotowym zezwoleniem nie można rozpatrywać tylko w zakresie przedmiotowych przewozów, ale również prawa ich rozliczenia z budżetem Państwa. Kolegium wskazaną na wstępie decyzją z [...] grudnia 2011 r. utrzymało w mocy decyzję własną z [...] listopada 2011 r. Przywołało treść m.in. art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. a i g u.t.d. oraz art. 156 § 1, art. 157 §1 k.p.a. Wskazało, iż podstawę do stwierdzenia nieważności zezwolenia Wójta Gminy B. nr [...] z dnia [...] listopada 2007 r. stanowi przepis art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. (decyzja wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości), jak również art. 156 § 1 pkt 2 (zdanie drugie) została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem Kolegium, treść zezwolenia pozostaje bowiem w oczywistej sprzeczności z treścią art. 18 pkt 1 lit a. i lit. g u.t.d., który nie budzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Nadto Kolegium uznało, iż podnoszone we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy okoliczności nie mają wpływu na dokonaną przez Kolegium ocenę zezwolenia Wójta Gminy B. z dnia [...] listopada 2007 r. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, iż nie jest władnym w postępowaniu nieważnościowym rozstrzygnąć o zmianie decyzji (zezwolenia) polegającej na wyłączeniu przystanku W.. Nie podzielił także stanowiska skarżącej, że w sprawie istnieje przesłanka negatywna z art. 156 § 2 (zdanie drugie), stosownie do którego nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w §1, gdy decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne. Kolegium uznało, iż przesłanką taką nie jest przewożenie uczniów, za którą to usługę skarżąca otrzymywała dopłaty, ponieważ z zezwolenia będącego przedmiotem stwierdzenia nieważności wynika, że były to przewozy regularne, wykonywane według rozkładu jazdy, a nie jedynie dowożące uczniów do szkoły. Kolegium powołało się na wyrok NSA z 15 grudnia 2011 r., I OSK 93/11, cytując jego fragment. Jednocześnie stwierdziło, iż okoliczność, że przedmiotowe zezwolenie zostało zastąpione poprzez wydanie nowego zezwolenia nr [...] z dnia [...] września 2010 r. nie ma znaczenia, ponieważ nieważność zezwolenia z dnia [...] listopada 2007 r. istniała już w dacie jego wydania. Na powyższą decyzję skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której nie zgodziła się z wydanym rozstrzygnięciem, jednocześnie wnosząc o jego uchylenie. Skarżąca zarzuciła: – naruszenie art. 156 § 2 k.p.a. wskutek przyjęcia przez organ a quo że w konkretnej w sprawie sytuacji skutki wydania objętego zarzutem nieważności zezwolenia na wykonywanie przewozów mogą być odwrócone; – nietrafne przyjęcie, że w sprawie nie ma znaczenia fakt wydania przez Wójta Gminy B. nowego zezwolenia nr [...] z [...] września 2010 r. eliminującego z obrotu prawnego objęte zarzutem nieważności zezwolenie. Uzasadniając Spółka wskazała, iż organ a quo mimo jej wyjaśnień nie uwzględnił występujących w sprawie negatywnych przesłanek niedopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji określonych w art. 156 § 2 k.p.a. tj., że przedmiotowe zezwolenie na wykonywanie przewozów w zakresie objętym tzw. czynnym materialnie stanem faktycznym sprawy zostało wykonane, bowiem wykonanych przewozów w ramach ww. zezwolenia nie można już cofnąć, jak i, że nie występuje również konieczność usunięcia przedmiotowego zezwolenia z obrotu prawnego, ponieważ ono już nie funkcjonuje wskutek wydania nowego zezwolenia. W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: "p.p.s.a."). W ocenie Sądu zaskarżona decyzja odpowiada prawu, wobec czego skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja wydana została w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, który jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego i którego przesłanki zastosowania zostały enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Przedmiotem postępowania nadzwyczajnego jest zatem przeprowadzenie kontroli prawidłowości decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Procedura stwierdzenia nieważności jest odrębnym samodzielnym postępowaniem, a zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została z naruszeniem przepisów określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady ogólnej trwałości decyzji administracyjnej, a organ administracji publicznej orzekający w tym trybie, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia - w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji - przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., nie rozstrzyga zaś o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Aby stwierdzić nieważność badanej decyzji organ zobowiązany jest bezspornie ustalić zaistnienie jednej z przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ administracji publicznej zobligowany jest do stwierdzenia nieważności decyzji, która m.in.: wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.), jak i z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Rozstrzygające dla oceny, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności z powodu rażącego naruszenia jest stan prawny z dnia wydania decyzji. Na taką ocenę nie może mieć wpływu ani późniejsza zmiana prawa, ani tym bardziej zmiana interpretacji prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić w razie oczywistego naruszenia prawa, co ma miejsce wówczas, gdy dane rozstrzygnięcie stoi w oczywistej sprzeczności z jasno sformułowanym przepisem prawa, a więc takim, który nie wymaga dalszych wyjaśnień. Chodzi więc o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. W niniejszej sprawie, w postępowaniu nieważnościowym kontrolowane było zezwolenie Wójta Gminy B. nr [...] na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym przez skarżącą w ramach linii regularnej [...], B. – B.. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja Kolegium z [...] grudnia 2011 r. zgodnie z prawem rozstrzyga, że kontrolowane w trybie stwierdzenia nieważności zezwolenie Wójta Gminy B. z [...] listopada 2007 r. nr [...] zostało wydane z naruszeniem przepisów o właściwości, jak i z rażącym naruszeniem prawa, co skutkowało stwierdzeniem jego nieważności. Podstawą materialnoprawną wskazanego zezwolenia nr [...], będącego przedmiotem oceny w nadzwyczajnym postępowaniu weryfikacyjnym stanowiły przepisy art. 18 ust. 1 pkt 1 oraz art. 20 ust. 1 u.t.d. Stosownie do art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. a i lit. g u.t.d. (wg stanu prawnego obowiązującego dnia [...] listopada 2007 r.), wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych wymaga zezwolenia, w krajowym transporcie drogowym - wydanego, w zależności od zasięgu tych przewozów odpowiednio przez: a) wójta - na wykonywanie przewozów na liniach komunikacyjnych na obszarze gminy, b) marszałka województwa właściwego dla siedziby albo miejsca zamieszkania przedsiębiorcy, w uzgodnieniu z marszałkami województw właściwymi ze względu na planowany przebieg linii komunikacyjnej - na wykonywanie przewozów na liniach komunikacyjnych wykraczających poza obszar co najmniej jednego województwa. Zgodnie natomiast z definicją zawartą w art. 4 pkt 8 u.t.d. linia komunikacyjna oznacza połączenie komunikacyjne na określonej drodze między przystankami wskazanymi w rozkładzie jazdy, po której odbywają się regularne przewozy osób. W związku z powyższym, za prawidłowe uznać należy stanowisko Kolegium, które oceniając zebrany w sprawie materiał dowodowy uznało, że linia komunikacyjna nr [...] dotyczy wykonywania przewozów na obszarze wykraczającym poza obszar Gminy B., bowiem jeden z przystanków tej linii zlokalizowany jest na terenie gminy B., w miejscowości W.. Natomiast siedzibą skarżącej są S. położone w województwie [...]. W takim przypadku słusznym jest stanowisko organu odwoławczego, że organem właściwym do wydania zezwolenia na wykonywanie przewozów na tej linii przebiegającej przez obszar województwa [...] i [...] był Marszałek Województwa [...] w uzgodnieniu z Marszałkiem Województwa [...]. Tym samym, zezwolenie nr [...] wydane zostało przez Wójta Gminy B. z naruszeniem przepisów o właściwości. Jednocześnie prawidłowym jest także stwierdzenie, że treść zezwolenia pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią art. 18 pkt 1 lit. a i lit. g u.t.d., który nie budzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych. A zatem przedmiotowe zezwolenie wydane zostało także, z rażącym naruszeniem prawa [art. 156 § 1 pkt 2 (zdanie drugie)]. Odnosząc się do zarzutów skargi, za niezasadny Sąd uznał zarzut naruszenia art. 156 § 2 k.p.a. tj. wywołania przez decyzję (zezwolenie), co do której stwierdzono nieważność nieodwracalnych skutków prawnych. Sąd zauważa, iż przesłanka określona w art. 156 § 2 k.p.a. odnosi się do skutków prawnych, a nie faktów. Nieodwracalności skutków prawnych nie można więc utożsamiać z niemożnością przywrócenia stanu faktycznego istniejącego przed wydaniem wadliwej decyzji. Argumenty podnoszone przez skarżącą, tj. wykonanie przewozów i ich rozliczenie (w tym zakresie dopłat dla skarżącej jako przewoźnika) są argumentami odnoszącymi się właśnie do stanu faktycznego objętego wadliwą decyzją, a nie nieodwracalności skutków prawnych. Przepis art. 156 § 2 k.p.a. nie precyzuje bowiem pojęcia nieodwracalnych skutków prawnych, jednakże powyższe zostało wyjaśnione przez piśmiennictwo i judykaturę. Na tej podstawie można przyjąć, iż pojęcie to winno być oceniane w kontekście możliwości działania jakie organ administracji posiada na podstawie przepisów obowiązujących w momencie rozpatrywania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji (porównaj: ww. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, B. Adamiak, J. Borkowski, Warszawa 2006, str. 732; wyrok NSA z 20 kwietnia 1998 r., IV SA 1050/96, LEX nr 45938; wyrok NSA z 19 lutego 2002 r., I SA 1796/00, LEX nr 81755, wyrok NSA z 30 października 2007 r., I OSK 1700/06, LEX nr 420111). Decyzja wywoła wobec tego skutek prawny nieodwracalny wtedy, gdy ani przepisy prawa materialnego, ani też przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej, nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku przez wydanie decyzji. Tak rozumiana nieodwracalność skutków prawnych nie zachodzi w rozpoznawanej sprawie. Za niezasadny Sąd uznał także zarzut wynikający z faktu funkcjonowania nowego zezwolenia nr [...] z [...] września 2010 r., co zdaniem skarżącej ma czynić zbędnym stwierdzenie nieważności zezwolenia nr [...]. Zgodnie bowiem jednolitym, utrwalonym poglądem orzecznictwa i doktryny, decyzja nieważna zawierająca wady określone w art. 156 § 1 k.p.a., pomimo tych wad jest aktem administracyjnym funkcjonującym w obrocie prawnym do czasu jego eliminacji w trybie i na zasadach określonych w kodeksie postępowania administracyjnego. Stąd względy bezpieczeństwa i pewności obrotu prawnego uzasadniały wszczęcie z urzędu i stwierdzenie nieważności zezwolenia nr [...]. Argumenty Spółki o wydaniu nowego zezwolenia, rozliczeniu finansowym zrealizowanych przewozów nie mogą stanowić przeszkody do stwierdzenia nieważności zezwolenia dotkniętego wadą nieważności w dacie jego wydania. Tym samym należy uznać, iż rozstrzygnięcie Kolegium z [...] grudnia 2011 r. jest zgodne z prawem. Mając na względzie powyższe, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. ----------------------- 7