VIII SAB/Wa 22/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędziowie Sędzia WSA Cezary Kosterna /sprawozdawca/, Sędzia WSA Marek Wroczyński, Protokolant referent stażysta Dorota Jaworska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi Rady Sekcji Krajowej [...] NSZZ "Solidarność" W. na bezczynność Ministra Finansów w przedmiocie bezczynności Ministra Finansów w sprawie dostępu do informacji publicznej 1) zobowiązuje Ministra Finansów do rozpoznania wniosku Rady Sekcji Krajowej [...] NSZZ "Solidarność" W. z dnia [...] marca 2012 r. 2) stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) zasądza od Ministra Finansów na rzecz skarżącej Rady Sekcji Krajowej [...] NSZZ "Solidarność" W. [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Rada Sekcji Krajowej NSZZ "S." [...] w W. (dalej: skarżąca) pismem z [...] marca 2012 r. wystąpiła do Ministra Finansów (dalej: organ) z wnioskiem o przekazanie w trybie przepisów ustawy z 6 września 2011 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r., Nr 112, poz. 1198 ze zmianami – dalej u.d.i.p.) następujących informacji: 1) wytycznych do działania urzędów kontroli skarbowej w 2012 roku, 2) zaleceń skierowanych do poszczególnych urzędów kontroli skarbowej w zakresie realizacji zadań w 2012 roku, 3) planów (norm) przypisów, dodatkowych wpłat, ilości postępowań, ilości i kwoty nałożonych kar, itp. dla poszczególnych urzędów kontroli skarbowej. Minister Finansów w piśmie z [...] marca 2012 r. poinformował, iż w wyniku analizy przepisów udip oraz orzecznictwa sądów administracyjnych w tym zakresie należy stwierdzić, że wnioskowane przez Radę Sekcji Krajowej [...] NSZZ "S." dokumenty nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej.". Wnioskowane bowiem przez skarżącą dokumenty, nie dotyczą sfery faktów, lecz sfery zamierzeń (założeń) i w związku z tym, nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ww. ustawy. Wskazano również skarżącej, że takie stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Ponadto poinformowano skarżącą, że wyciąg z zadań urzędów kontroli skarbowej na 2012 r., który zawiera m. in. informację w zakresie i obszarów działania kontroli skarbowej oraz zaplanowane mierniki wykonania budżetu zadaniowego przez kontrolę skarbową, zamieszczony jest na stronie internetowej Ministerstwa Finansów w zakładce - Bezpieczeństwo Finansowo Kontrola skarbowa - Sprawozdania i opracowania. Skarżąca pismem z [...] marca 2012 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność organu w zakresie nie udzielenia informacji publicznej w omówionym wyżej zakresie, wnosząc o zobowiązanie Organu do przekazania informacji publicznej, o której mowa we wniosku z [...] marca 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej, oraz o nałożenie grzywny na organ i zasądzenie kosztów postępowania. W skardze przedstawiła przebieg postępowania. Wyjaśniła, że strona internetowa wskazana przez organ nie zawiera wnioskowanych informacji, zaś żądane we wniosku informacje stanowią informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej i skarżącej przysługuje dostęp do takiej informacji publicznej. Organ, jako dysponent tej informacji powinien ją udostępnić, gdyż dotyczy spraw publicznych - o czym stanowią przepisy art. 6 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Powołała się także na wynikające z art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej. Skarżąca wskazała, że treści wytycznych, zaleceń, wymagań czy innych dokumentów dotyczących działań faktycznych i prawnych, które są kierowane co roku przez Ministra Finansów wobec podległych organów podatkowych, mieszczą się w pojęciu art. 6 ust. 1 u.d.i.p.: Jedyną więc przesłanką negatywną do ich udostępnienia mogłoby być ograniczenie prawa do informacji publicznej określone np. w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. W tym przypadku jednak takie okoliczności nie występują. Materiały, o których udostępnienie wniosła skarżąca już istnieją, nie są to dokumenty, które dopiero w przyszłości powstaną. Skarżąca nie prosiła o informacje o wynikach realizacji założeń czy wytycznych Ministra. Dlatego też stanowisko Ministra, który uważa, że dokumenty wskazane we wniosku skarżącej nie są informacją publiczną, bo odnoszą się do działań przyszłych organów kontroli skarbowej, jest całkowicie błędne i niezrozumiałe. Rzeczą oczywistą jest, że jeśli w Ministerstwie powstał dokument w postaci planu, wytycznych, zaleceń dla podległych urzędów, to już te dokumenty są faktem i dotyczą spraw publicznych. Nie zmienia tego okoliczność, że jako dokumenty odnoszą się do działań bieżących i przyszłych organów administracji rządowej. W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o jej odrzucenie ewentualnie o oddalenie. W ocenie Ministra Finansów, wytyczne do działania urzędów kontroli skarbowej w 2012 r., zalecenia skierowane do poszczególnych urzędów kontroli skarbowej w zakresie realizacji zadań na 2012 r., oraz plany (normy) przypisów, dodatkowych wpłat, ilości postępowań, ilości i kwoty nałożonych kar, itp. dla poszczególnych urzędów kontroli skarbowej, nie stanowią informacji publicznej. Żądane przez skarżącą dokumenty - tj. wszelkie wytyczne, zalecenia i plany dotyczące sposobu działania urzędów kontroli skarbowej - zawierają informacje, które powinny zostać zrealizowane przez organy kontroli skarbowej w przyszłości w toku realizacji zadań ustawowych. Już same określenia: "wytyczne", "zalecenia", "plany" wskazują, iż dokumenty takie z założenia zawierają jedynie swego rodzaju wskazówki, dyrektywy, czy też zalecenia konkretnych działań. Ww. dokumenty nie dotyczą więc sfery faktów, lecz sfery zamierzeń (założeń). Natomiast prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje prawo żądania udzielenia informacji o określonych faktach i stanach istniejących w chwili udzielania informacji, nie zaś o niezmaterializowanych w jakiejkolwiek postaci zamierzeniach podejmowania określonych działań (stanowisko to potwierdza orzecznictwo m. in. wyrok NSA z dnia 20.06.2002 r., sygn. akt II SAB 70/02). Zarzucana przez Stronę bezczynność Ministra Finansów (art. 3 § 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), polegająca na nie udzieleniu oczekiwanej przez Stronę informacji nie stanowi bezczynności organu. Załatwienie sprawy w sposób niezgodny z oczekiwaniem Strony nie oznacza, że organ był bezczynny. Ministerstwo Finansów, pismem z dnia 19.03.2012 r., udzieliło bowiem Skarżącej odpowiedzi, w której poinformowało Stronę, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej oraz wskazało miejsce publikacji wyciągu z zadań urzędów kontroli skarbowej na 2012 r. W związku z powyższym, nie jest uzasadniony zarzut, że Minister Finansów pozostaje w bezczynności w załatwianiu wniosku z dnia [...].03.2012 r. Ponadto, nie jest prawdziwe twierdzenie skarżącej, że na stronie internetowej Ministerstwa Finansów nie ma wskazanej informacji zatytułowanej "Wyciąg z zadań urzędów kontroli skarbowej na 2012 r.", zawierającej m. in. informację w zakresie obszarów działania kontroli skarbowej oraz zaplanowane mierniki wykonania budżetu zadaniowego przez kontrolę skarbową. Strona załączyła do skargi tylko 1 stronę wydruku tej podstrony. Na potwierdzenie, że wskazana informacja znajduje się na stronie internetowej Ministerstwa Finansów w zakładce - Bezpieczeństwo Finansowe > Kontrola skarbowa > Sprawozdania i opracowania, jako załącznik do odpowiedzi na skargę zostaje załączony wydruk składający się z 2 stron. Bezzasadny jest również zarzut, naruszenia art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż przewidziana w tym przepisie odmowa udostępnienia informacji publicznej w drodze decyzji, ma zastosowanie w przypadku posiadania przez organ informacji publicznej, a której z powodu zaistnienia ustawowych przesłanek organ udostępnić nie może. Jeszcze raz organ podkreślił, iż to, że Skarżąca nie jest usatysfakcjonowana z treści udzielonej odpowiedzi, nie daje podstaw do stawiania zarzutu bezczynności organu. Organ nie ma obowiązku udostępnić informacji, która nie posiada waloru informacji publicznej. W tym stanie sprawy, bezpodstawne jest też żądanie Skarżącej, dotyczące wymierzenia grzywny Ministrowi Finansów, jako organowi obowiązanemu do udostępnienia informacji publicznej. Niezależnie od powyższego organ wskazał, że Pan T. L. Przewodniczący Rady Sekcji Krajowej [...] NSZZ "S." jest również pracownikiem Urzędu Kontroli Skarbowej w W. i jako inspektor kontroli skarbowej ma możliwość zapoznania się z dokumentem "Zadania urzędów kontroli skarbowej na 2012 r.", o ile jest to związane z wykonywaniem zadań służbowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył , co następuje: skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zmianami, dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w zakresie: 1. wydawania decyzji administracyjnych, 2. postanowień wydawanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, a także postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, 3. postanowień wydawanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, 4. innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Bezczynność organu występuje, gdy organ zobowiązany do podjęcia przewidzianej prawem czynności nie podejmuje jej w terminie określonym przez przepisy prawa. Sądy administracyjne rozpatrują skargi na bezczynność organów wyłącznie w przypadku postępowań, które mogą zakończyć się wydaniem decyzji administracyjnych, postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, albo kończących postępowanie, a także postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, lub też wydaniem innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W sprawach dotyczących bezczynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej wniesienie skargi na bezczynność nie musi być poprzedzone wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa, albo złożeniem zażalenia, o którym mowa w art. 37 k.p.a. Istotą sporu w sprawie niniejszej jest to, czy żądane przez skarżącą informacje w postaci: wytycznych do działania urzędów kontroli skarbowej w 2012 roku, zaleceń skierowanych do poszczególnych urzędów kontroli skarbowej w zakresie realizacji zadań w 2012 roku, planów (norm) przypisów, dodatkowych wpłat, ilości postępowań, ilości i kwoty nałożonych kar itp. dla poszczególnych urzędów kontroli skarbowej stanowią informację publiczną w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Na wstępie należy też zauważyć, że organ wszystkie te wymienione w piśmie informacje uznał za nie stanowiące informacji publicznej. Zatem nie ma istotnego znaczenia dla oceny kwestii bezczynności organu podana przezeń informacja, o tym że przynajmniej niektóre z żądanych informacji znajdują się na stronie internetowej, bo nie ulega wątpliwości, że wskazany przez organ umieszczony na stronie internetowej dokument "Wyciąg z zadań urzędów kontroli skarbowej na rok 2012" nie zawiera wszystkich żądanych informacji. po czym poinformował, że część z nich dostępna jest a stronie internetowej Przechodząc do oceny, czy żądane przez skarżącą informacje stanowią informację publiczną należy podnieść co następuje: Pojęcie informacji publicznej w polskim porządku prawnym ma bardzo szeroki charakter. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują, bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie tych kompetencji. Informację publiczną stanowi więc treść dokumentów urzędowych czy wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą (por. wyroki NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 181/02 i II SA 1956/02 i z 1 grudnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1561/11). Prawo do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne to jedno z podstawowych, konstytucyjnie umocowanych w art. 61 Konstytucji praw i wolności politycznych. Ograniczenie tego prawa zgodnie z art. 61 ust. 3 Konstytucji może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Ta konstytucyjna zasada znalazła swoje odzwierciedlenie w przepisach art. 1 i art. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej stwierdzających m.in., że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu, a każdy jest uprawniony do uzyskania informacji publicznej bez potrzeby wykazywania interesu prawnego lub faktycznego. Przemawia to za szerokim rozumieniem informacji publicznej jako informacji o każdym przejawie działania organów władzy publicznej. Tylko wyraźne ograniczenie ustawowe może prowadzić do naruszenia prawa do informacji publicznej. Art. 6 u.d.i.p. zawiera katalog informacji publicznej podlegającej ujawnieniu. Już samo użycie słów "w szczególności" na początku tego przepisu wskazuje, że nie jest to katalog zamknięty. Dlatego też określanie, czy jakaś informacja jest informacją publiczną nie może sprowadzać się do tego, czy informacja ta odpowiada literalnie zapisowi któregoś z punktów art. 6 u.d.i.p. Wskazać również należy, że informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Zatem jest nią w szczególności: informacja o zamierzeniach władzy wykonawczej (art. 6 ust. 1 pkt 1 lit a u.d.i.p.,), trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit a u.d.i.p.). W świetle literalnego nawet brzmienia art. 6 ust. 1 pkt 1 lit a u.d.i.p. bezpodstawne jest stanowisko organu, że informacja dotycząca sfery zamierzeń nie może stanowić informacji publicznej. Powoływane zdanie z Wyroku Naczelnego Sadu Administracyjnego w sprawie I OSK 89/09 zostało wyrwane z kontekstu. Z uzasadnienia tego wyroku (dotyczącego nieuznawania za informację publiczną opinii prawnej w indywidualnej sprawie) wynika tylko, że informacją publiczną może być objęte pytanie o określone fakty, o stan określonych zjawisk, w żaden zaś sposób z tego stwierdzenia nie można na gruncie logiki wywieść wniosku, że nie może być informacją publiczną to, co nie odnosi się do faktów czy zdarzeń już zaistniałych. Zatem w ocenie Sądu zamierzenia władzy wykonawczej, jaką jest niewątpliwie Minister Finansów co do zadań stawianych przed jednostkami organizacyjnymi takimi jak urzędy kontroli skarbowej, zaleceń w zakresie realizacji tych zadań, nakładanych planów i oczekiwań co do wyników ich realizacji, a zatem wszystkie informacje żaden przez skarżącą w piśmie z [...] marca 2012 r. stanowią informację publiczną w rozumieniu przepisów art. 1 ust. 1 u.d.i.p., w związku z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit a, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit a u.d.i.p. Jeśli przy tym opracowania takie przybrały postać dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.ip., to znaczy przybrały formę pisemną w podpisaną przez funkcjonariusza publicznego, to podlegają również udostępnieniu na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 4 lit a u.d.i.p. Z przedstawionych wyżej przyczyn należało przyjąć, że Minister Finansów pozostawał w bezczynności, bowiem mimo żądania udzielenia informacji publicznej w ustawowym terminie nie udzielił takiej informacji, ani nie wydał decyzji odmawiającej jej udzielenia. Jednakże Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie uznał powyższej bezczynności za rażącą, gdyż organ w terminie zakreślonym w art. 13 u.d.i.p. wyrażał jednoznacznie swoje stanowisko, a nieudzielenie informacji wynikało z błędnej interpretacji przepisów prawa co do tego, czy żądane informacje stanowią informacje publiczne. Z podobnych przyczyn Sąd nie znalazł podstaw do nałożenia grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. uznając, że w działaniach organu skutkujących zaistnieniem formalnej bezczynności brak jest zawinienia, czy nawet niedbalstwa. Reasumując, Organ powinien rozpatrzyć wniosek skarżącej z [...] marca 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej przez udostępnienie tych informacji bądź ich odmowę, jeśli zaistnieją ustawowe przeszkody do udzielenia tych informacji. Z wyżej przytoczonych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 149, art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.