II GSK 1816/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz (spr.) Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia NSA Joanna Kabat – Rembelska Protokolant Marcin Chojnacki po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. z dnia 2 sierpnia 2012 r. sygn. akt I SA/Sz 262/12 w sprawie ze skargi G.P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie stanowiska wierzyciela w sprawie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. wyrokiem z dnia 2 sierpnia 2012 r., sygn. akt I SA/Sz 262/12, oddalił skargę G.P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] stycznia 2012 r. w przedmiocie stanowiska wierzyciela w sprawie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy. Prezydent Miasta S., występując w sprawie w roli wierzyciela, po uprzednim doręczeniu w trybie zastępczym upomnienia nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r., wystawił wobec G.P. tytuł wykonawczy nr [...] z dnia [...] października 2010 r., obejmujący należności z tytułu opłaty dodatkowej za nieopłacony postój w strefie płatnego parkowania pojazdu marki H. nr rej. [...] w kwocie 200,00 zł, w okresie od 11 stycznia 2007 r. do 17 kwietnia 2007 r. oraz koszty upomnienia w kwocie 8,80 zł. Jako podstawę prawną egzekwowanej należności wierzyciel wskazał ustawę z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115, dalej jako u.d.p.) i dwie uchwały Rady Miasta S.: nr XIII/269/03 z dnia 1 grudnia 2003 r. i nr XXIX/576/04 z dnia 22 listopada 2004 r. Skarżąca pismem z dnia 15 grudnia 2010 r. wniosła do Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w K., będącego organem egzekucyjnym, zarzuty: nieistnienia obowiązku oraz błędu co do osoby zobowiązanego. Wskazała, że w okresie, za który został wystawiony tytuł egzekucyjny nie przebywała w S. i w związku z tym nie parkowała pojazdu w Strefie Płatnego Parkowania. Stwierdziła również, że treść biletu parkingowego nie zawiera pouczenia o konieczności jego zachowania, wobec czego to na wierzycielu spoczywa ciężar dowodu, że miało miejsce nieopłacone parkowanie. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2011 r. Prezydent Miasta S. zajął stanowisko w kwestii podniesionych przez G.P. zarzutów, poprzez ich nieuwzględnienie. Wierzyciel podniósł, że skarżąca w okresie objętym tytułem wykonawczym była właścicielem pojazdu marki H. o nr rej. [...], zatem nie zachodzi błąd co do osoby zobowiązanego. Wskazał, że G.P. na jego wezwanie nie udzieliła informacji kto w okresie, za który był wystawiony tytuł wykonawczy był użytkownikiem, najemcą lub komu użyczyła pojazd. Niemożliwe zatem było ustalenie innej osoby korzystającej z pojazdu i wystawienie tytułu wykonawczego na inną osobę. Prezydent nie uwzględnił również zarzutu nieistnienia obowiązku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu SKO podzieliło stanowisko Prezydenta, że w sprawie nie zachodzi błąd co do osoby zobowiązanego. Skarżąca była bowiem właścicielką przedmiotowego pojazdu. Okoliczność ta został udowodniona poprzez włączenie do akt wydruku z Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców. Ponadto skarżąca nie zaprzeczała, że był właścicielką pojazdu. Skarżąca nie uprawdopodobniła również, że w okresie, za który został wystawiony tytuł wykonawczy, nie przebywała w S., ograniczając się do gołosłownych twierdzeń w tym zakresie. SKO w S. wskazało, że zgromadzone są w aktach sprawy 4 zawiadomienia o nieopłaconym postoju. Na każdym z tych zawiadomień jest podana data, godzina postoju, nr rejestracyjny samochodu oraz marka. Zawiadomienia te są wystarczającym środkiem dowodowym do wykazania powstania obowiązku opłaty dodatkowej, która powstaje z mocy prawa i trudno kwestionować ich treść. Również żaden przepis prawa nie nakazuje doręczania zawiadomień za potwierdzeniem odbioru. Zawiadomienia te mają wyłącznie walor informacyjny w tym znaczeniu, że dla właściciela bądź osoby korzystającej z pojazdu stanową informację o powstałym z mocy prawa obowiązku uiszczenia opłaty dodatkowej za nieopłacenie postoju w strefie płatnego parkowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. oddalając skargę na powyższe postanowienie, odnosząc się do zarzutu nieistnienia egzekwowanego obowiązku wyjaśnił, iż - w związku z charakterem obowiązku, jaki wskazany został w wystawionym tytule wykonawczym, tj. obowiązku poniesienia opłat dodatkowych z tytułu nieopłaconego postoju w strefie płatnego parkowania - obowiązek poniesienia takich opłat określony został w przepisach ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 1 tej u.d.p., korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania. Strefę taką ustala rada gminy (rada miasta) – art. 13b ust. 3 u.d.p. Opłatę, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 u.d.p., pobiera się, jak to określa art. 13b ust. 1 tej ustawy, za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania, w wyznaczonym miejscu, w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo. Ustawodawca w art. 13b ust. 2 u.d.p. wskazał też cel ustalania stref płatnego parkowania, stanowiąc, że strefę płatnego parkowania ustala się na obszarach charakteryzujących się znacznym deficytem miejsc postojowych, jeżeli uzasadniają to potrzeby organizacji ruchu, w celu zwiększenia rotacji parkujących pojazdów samochodowych lub realizacji lokalnej polityki transportowej, w szczególności w celu ograniczenia dostępności tego obszaru dla pojazdów samochodowych lub wprowadzenia preferencji dla komunikacji zbiorowej. Ustalając strefę płatnego parkowania rada gminy (miasta) ustala też wysokość stawek ww. opłaty oraz określa sposób ich pobierania (art. 13b ust. 4 pkt 1 i 3 u.d.p.). Za nieuiszczenie takiej opłaty za parkowanie pojazdu samochodowego w strefie płatnego parkowania pobiera się opłatę dodatkową, której wysokość oraz sposób jej pobierania również określa rada gminy (art. 13f ust. 1 i 2 u.d.p.). Opłaty te, a więc zarówno opłatę za parkowanie w strefie płatnego parkowania, jak i opłatę dodatkową za nieuiszczenie takiej opłaty, pobiera zarząd drogi, a w przypadku jego braku - zarządca drogi (art. 13b ust. 7 i art. 13f ust. 3 u.d.p.). Mając na uwadze powyższe uregulowania Sąd podniósł, że obowiązek uiszczenia opłaty za parkowanie pojazdu samochodowego w strefie płatnego parkowania jest obowiązkiem wynikającym z mocy samego prawa. Obowiązek taki winien być wykonany niezwłocznie po wystąpieniu określonego stanu faktycznego, z wystąpieniem którego ustawa wiąże ten obowiązek (zaparkowania w strefie płatnego parkowania, a w odniesieniu do opłaty dodatkowej - nieuiszczenia opłaty parkingowej). Dla realizacji obowiązku poniesienia opłaty parkingowej nie jest zatem koniecznym jego konkretyzacja w drodze indywidualnego aktu administracyjnego, np. decyzji. Sporządzane przez inspektora SPP zawiadomienie o nieopłaconym postoju w strefie płatnego parkowania - jak to w rozpatrywanej sprawie miało miejsce, którego oryginał umieszczany jest za wycieraczką pojazdu, stanowi zatem dokument (dowód) potwierdzający nieuiszczenie opłaty, a zarazem stanowi ono dla korzystającego z drogi dodatkową i wystarczającą informację o (powstałym z mocy prawa) obowiązku uiszczenia opłaty. Ani przepisy ustawy o drogach publicznych, ani postanowienia uchwał Rady Miasta S. nie ustanawiają obowiązku doręczania takich zawiadomień "za potwierdzeniem odbioru". Sąd stwierdził ponadto, że nie można też uznać, by taki sposób dodatkowego informowania korzystającego ze strefy płatnego parkowania naruszał prawa gwarantowane w Konstytucji, tym bardziej, iż dokument ten nie nakłada na korzystającego z parkingu jakichkolwiek obowiązków, a jedynie dodatkowo informuje o nieopłaconym postoju. Obowiązek poniesienia opłaty powstał bowiem z mocy prawa, w momencie postawienia pojazdu w strefie. Sąd I instancji uznał, że precyzowanie w ustawie, kogo obciąża obowiązek uiszczenia opłaty za parkowanie, było nie tylko zbędne, ale mogłoby prowadzić do "rozmywania" tego obowiązku i stanowić uzasadnienie dla niedokonywania opłat przez inne (nieokreślone wprost w ustawie) ww. podmioty. Nie ma też takiej potrzeby także i z tego powodu, że ustawodawca nie wprowadził obowiązku egzekucji opłaty za parkowanie (nie istnieje więc potrzeba ustalania osoby zobowiązanej do jej zapłaty). Nie ma prawnego uzasadnienia dla ustalenia w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym ściągnięcia nieuiszczonych opłat dodatkowych – osoby, która faktycznie pozostawiła pojazd w takiej strefie. Ustalanie takiej osoby jest niezbędne w razie naruszenia przepisów o ruchu drogowym, bowiem naruszenie takie może skutkować nałożeniem kary (mandatu) za takie wykroczenie, jednak obowiązek poniesienia omawianej opłaty dodatkowej nie wynika z takiego karalnego zachowania. Sama opłata dodatkowa nie jest karą (sankcją), lecz swoistym ekwiwalentem za "bezumowny" (bez uiszczenia opłaty za parkowanie) postój pojazdu na drodze publicznej (korzystanie z drogi), w miejscu, w którym za takie parkowanie pobierane są opłaty. W ocenie Sądu wydanie pojazdu przez właściciela do używania innym osobom nie powinno mieć znaczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym ściągnięcia opłaty dodatkowej. Może ono stanowić jedynie podstawę do ewentualnego żądania zwrotu poniesionej opłaty na drodze postępowania cywilnego, co gwarantuje ochronę praw właściciela pojazdu. Wobec powyższego Sąd stwierdził, że zbędne były rozważania organu, że skarżąca nie udowodniła, że pojazd użyczyła innym osobom. Uchybienie to jednak nie miało wpływu na wynik sprawy, skoro organ uznały, że w sprawie nie zaszedł błąd co do osoby zobowiązanego. G.P. zaskarżyła skargą kasacyjną powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w S. do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj,: 1. art. 13 ust. 1 u.d.p. w zw. z art. 78 ust. 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. ustawy Prawo o ruchu drogowy (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r., Nr 108, poz. 908, dalej jako u.p.r.d.), poprzez błędne ich zastosowanie i uznanie, że "korzystającym z drogi publicznej", zobowiązanym do uiszczenia opłaty za parkowanie w strefie płatnego parkowania, poza enumeratywnie wskazanymi wyjątkami przez Sąd I instancji, jest zawsze właściciel pojazdu i do której to osoby ma mieć zastosowanie obowiązek wskazania osoby, której powierzono pojazd do korzystania, mimo że przepis art. 78 ust. 4 u.p.r.d. mówi o żądaniu "uprawnionego organu", do których gmina działająca w celu dochodzenia swych należności pieniężnych za parkowanie – a nie dotyczących popełnienia przestępstwa lub wykroczenia z udziałem pojazdu, się nie zalicza, w wyniku czego właściciel pojazdu nie ma obowiązku wskazania w takiej sprawie danych osoby kierującej, i brak takiego wskazania też nie może stanowić podstawy do wyciągania wobec niego jakichkolwiek negatywnych konsekwencji w postaci obciążenia go obowiązkiem uiszczenia opłaty dodatkowej za parkowanie, 2. art. 33 pkt 1 i 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (jedn. tekst z 2012 r. poz. 1015 ze zm., dalej jako u.p.e.a.) poprzez ich błędne zastosowanie i nie uznanie w konsekwencji, że zachodzi błąd co do osoby zobowiązanej w tytule wykonawczym, albowiem w związku z zarzutem kasacyjnym nr 1, nie było podstaw do wystawienia tytułu egzekucyjnego, tym bardziej przeciwko skarżącej, zatem należało uznać, że obowiązek skarżącej do zapłaty nie istnieje, a w konsekwencji nastąpiło naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 ust. 1 pkt a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej jako p.p.s.a.) poprzez nieuchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i niestwierdzenie naruszeń prawa materialnego i procesowego zawartych w skardze. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu I instancji było stanowisko wierzyciela. Z treści art. 34 § 1 u.p.e.a. wynika, że organ egzekucyjny rozpatruje zarzuty zgłoszone na podstawie art. 33 § 1 pkt 1-7, 9 i 10 powołanej ustawy dopiero po uzyskaniu stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów. W stanie faktycznym sprawy zobowiązana, w stosunku do której zostało wszczęte postępowanie egzekucyjne, zgłosiła zarzut nieistnienia obowiązku oraz błąd co do osoby zobowiązanego (art. 33 § 1 pkt 1 i 4 u.p.e.a.), podnosząc jednocześnie, iż to na wierzycielu spoczywa obowiązek wykazania, iż miało miejsce nieopłacone parkowanie pojazdu samochodowego w strefie płatnego parkowania oraz wskazania osoby zobowiązanej do poniesienia z tego tytułu dodatkowej opłaty. Zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 1 u.d.p. korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania. Ustawa nie definiuje pojęcia "korzystający z dróg publicznych". W orzecznictwie podobnie jak w piśmiennictwie przyjmuje się natomiast, że może nim być zarówno właściciel, jak i każda inna osoba, która faktycznie włada danym pojazdem i to niezależnie od tego, czy ma do tego tytuł prawny, czy też weszła bezprawnie w posiadanie pojazdu. Zatem, wypada się zgodzić z wnoszącą skargę kasacyjną, że korzystającym z dróg publicznych niekoniecznie musi być właściciel samochodu. Nie oznacza to jednak, że na wierzycielu spoczywa obowiązek poszukiwania i wskazania innej osoby, niż właściciel pojazdu, zobowiązanej do uiszczenia opłaty dodatkowej. Z treści art. 13f ust. 1 u.d.p. wynika, iż obowiązek uiszczenia opłaty dodatkowej powstaje z mocy prawa i stosownie do art. 40d ust. 3 u.d.p. przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym należało opłatę uiścić. Organ nie jest więc zobowiązany do przeprowadzenia ani postępowania administracyjnego, ani też postępowania wyjaśniającego, które zwykle poprzedza rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty. Tym samym, wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, wierzyciel ma prawo domniemywać, iż korzystającym z dróg publicznych jest właściciel pojazdu. Innymi słowy, obowiązek wykazania osoby zobowiązanej do poniesienia opłaty dodatkowej spoczywa na właścicielu pojazdu samochodowego, a nie na wierzycielu. Z reguły taką wiedzę, a więc kto i kiedy korzysta z pojazdu posiada właściciel tego pojazdu. Z formalnoprawnego punktu widzenia możliwość dochodzenia swych racji oraz obrony swoich interesów przez zobowiązanego powstaje dopiero na etapie postępowania egzekucyjnego, przez podniesienie zarzutu nieistnienia obowiązku czy błędu co do osoby zobowiązanego (art. 33 § 1 pkt 1 i 4 u.p.e.a.). W rozpoznawanej sprawie wierzyciel przed zajęciem stanowiska w sprawie zarzutów wezwał zobowiązaną do przedstawienia stosownych dowodów, potwierdzających nieistnienie obowiązku oraz błąd co do osoby zobowiązanego. Tak więc organ, zgodnie z oczekiwaniami zobowiązanej, podjął działania zmierzające do wyjaśnienia, kto faktycznie korzystał z drogi publicznej, w rozumieniu art. 13 ust. 1 pkt 1 u.d.p. Zobowiązana miała zatem możliwość obalenia przyjętego przez organ domniemanie i wskazania właściwej osoby, z czego nie skorzystała. W świetle powyższych rozważań zarzut naruszenia art. 13 ust. 1 pkt 1 u.d.p. nie zasługuje na uwzględnienie. Za nietrafny należy też uznać zarzut naruszenia art. 78 ust. 4 u.p.r.d., gdyż przepis ten w okolicznościach faktycznych i prawnych rozpoznawanej sprawy nie znajduje w ogóle zastosowania. Powołany przepis nakłada na właściciela pojazdu obowiązek wskazania "na żądanie uprawnionego organu" osoby, której powierzono pojazd do kierowania lub używania w określonym czasie. Z uwagi na to, że przepisy u.p.r.d. dotyczą zasad poruszania się w ruchu drogowym, naruszeń tych zasad i odpowiedzialności za te naruszenia, przepis ten może dotyczyć tylko takich sytuacji, gdy wskutek poruszania się w ruchu drogowym, w tym na drodze publicznej, doszło do naruszenia przepisów o ruchu drogowym, stanowiących czyn o charakterze przestępstwa lub wykroczenia. Korzystanie z drogi publicznej w postaci parkowania w miejscu do tego wyznaczonym, tylko bez uiszczenia należnej opłaty z tego tytułu, nie stanowi zaś ani przestępstwa ani wykroczenia, stąd przepis ten nie dotyczy tych sytuacji. W konsekwencji, za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 33 pkt 1 i 4 u.p.e.a. (winno być: art. 33 § 1 pkt 1 i 4 u.p.e.a.), jak i art. 145 § 1 ust. 1 pkt a) i c) p.p.s.a. (winno być: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.). Wypada jedynie wskazać, iż art. 33 § 1 u.p.e.a. stanowi swoisty środek zaskarżenia, natomiast art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. stanowi podstawę orzeczniczą sądu I instancji, a więc ich zastosowanie ma ścisły związek z wykazaniem naruszenia prawa, które w niniejszej sprawie nie mało miejsca. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. ----------------------- 2