II OSK 206/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak( spr.) Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Protokolant sekretarz sądowy Marcin Kowalski po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 września 2012 r. sygn. akt II SA/Po 539/12 w sprawie ze skargi Z. B. na uchwałę Rady Gminy P. z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego. oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 21 września 2012 r., sygn. akt II SA/Po 539/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę Z. B. na uchwałę Rady Gminy P. z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Komisarz Wyborczy w Koninie wraz ze skierowanym do Przewodniczącego Rady Gminy P. pismem z dnia 19 marca 2012 r., przesłał kopię prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego w S. z dnia [...] listopada 2011 r. sygn. akt [...] oraz wyroku Sądu Okręgowego w K. z dnia [...] marca 2012 r. sygn. akt [...] dotyczącego radnego Z. B., celem podjęcia uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu w Okręgu Wyborczym nr [...], wskutek utraty prawa wybieralności. Z. B. został prawomocnie skazany za popełnienie przestępstwa umyślnego z art. 250a § 2 Kodeksu karnego tj. za to, że w październiku 2010 r. w miejscowości P. Osiedle, będąc kandydatem na radnego gminy P. – za pośrednictwem swojego pełnomocnika wyborczego – udzielił korzyści majątkowej w postaci pieniędzy w kwocie łącznej 100 zł (po 50 zł dla każdego) dwóm uprawnionym do głosowania w celu skłonienia ich do głosowania w określony sposób. Na sesji Rady Gminy w dniu 31 maja 2012 r. Z. B., przed podjęciem przedmiotowej uchwały, złożył wyjaśnienia, w których zaprzeczył, by miał cokolwiek wspólnego ze sprawą, której dotyczyły powyższe wyroki karne. W dniu 31 maja 2012 r. Rada Gminy P., na podstawie art. 190 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2010 r. nr 176, poz. 1190, z późn. zm.) - zwanej dalej "Ordynacją samorządową" oraz w zw. z art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Kodeks wyborczy (Dz. U. nr 21, poz. 113, z późn. zm.) - zwanej dalej "Przepisami wprowadzającymi", podjęła uchwałę nr [...] w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego Z. B. w Okręgu Wyborczym nr [...], wskutek utraty prawa wybieralności. Z. B. wniósł skargę na przedmiotową uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zarzucając jej rażące naruszenie: - art. 16 ust. 3 Przepisów wprowadzających Kodeks wyborczy poprzez błędną interpretację i zastosowanie do postępowania zasad wynikających z Ordynacji samorządowej, podczas gdy zastosowanie w sprawie powinna mieć ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz. U nr 21, poz. 112) – zwana dalej "Kodeksem wyborczym’, - art. 383 § 2a w zw. z art. 11 § 2 Kodeksu wyborczego poprzez jego niezastosowanie i stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego na podstawie uchwały rady gminy, a nie postanowieniem komisarza wyborczego, - podstawowych zasad postępowania poprzez niezawarcie w uchwale ani w skierowanym do niego piśmie przewodnim jakiegokolwiek pouczenia o możliwości dowołania się lub złożenia skargi na doręczoną uchwałę. Przy tak sformułowanych zarzutach skarżący domagał się stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały, ewentualnie uchylenia jej w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy P., reprezentowana przez Wójta Gminy, wniosła o oddalenie skargi. W motywach wyroku oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w całości podzielił pogląd przedstawiony w wyroku NSA z dnia 19 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 1304/12, LEX nr 1216332, jak również we wcześniejszym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 304/12, LEX nr 11693655, że do zmian w składach rad gmin, rad powiatów i sejmików województw kadencji 2010-2014 mają nadal zastosowanie przepisy Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw. Skoro do tych wyborów stosuje się prawo dotychczasowe, to także do zdarzeń prawnych determinujących przeprowadzenie tych wyborów, w tym wygaśnięcia mandatu radnego, powinny mieć zastosowanie normy dotychczasowego reżimu wyborczego. Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnego jest zagadnieniem odrębnym, choć wiążącym się - ewentualnie, w razie uprawomocnienia się aktu (orzeczenia) fakt ten ustalającego - z koniecznością przeprowadzenia przedterminowych wyborów. Objęcie zakresem dyspozycji art. 16 ust. 3 Przepisów wykonawczych nie tylko przedterminowych wyborów, o których mowa wprost w tym przepisie, ale także stwierdzania wygaśnięcia mandatu, stanowi wyraz uprawnionej rozszerzającej wykładni tego przepisu, będący wyjątkiem od zasady bezpośredniego działania Kodeksu wyborczego. W ocenie Sądu pierwszej instancji, nie jest bowiem możliwy do zaakceptowania taki pogląd, że to, czy wybory mogą być przeprowadzone reguluje Kodeks wyborczy (nowa ustawa), natomiast samo przeprowadzenie wyborów reguluje Ordynacja samorządowa (poprzednio obowiązująca ustawa). Stosownie do art. 190 ust. 1 pkt 3 Ordynacji samorządowej wygaśnięcie mandatu radnego następuje wskutek utraty prawa wybieralności. Wygaśnięcie mandatu radnego w przypadkach określonych w ust. 1 stwierdza rada w drodze uchwały, najpóźniej w 3 miesiące od wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu (art. 190 ust. 2). Sąd pierwszej instancji stwierdził, że Rada Gminy P., zgodnie z obowiązującym prawem, przeprowadziła procedurę stwierdzania wygaśnięcia mandatu radnego w stosunku do skarżącego. Został on zawiadomiony o terminie sesji, na której Rada będzie głosowała w przedmiotowej sprawie. W zawiadomieniu pouczono go o prawie złożenia wyjaśnień (art. 190 ust. 3 Ordynacji samorządowej), jak i o treści art. 25a ustawy o samorządzie gminny. Z. B. złożył wyjaśnienia na sesji Rady Gminy, na której została podjęta zaskarżona uchwała nr XXI/115/12 z dnia 31 maja 2012 r. (nie brał udziału w głosowaniu, stosownie do treści art. 25a ustawy o samorządzie gminnym). Uchwała została następnie doręczona skarżącemu, umożliwiając mu podjęcie działań w celu ochrony swojego interesu prawnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Z. B. zaskarżając go w całości i zarzucając, w granicach wskazanych w art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej - P.p.s.a.), naruszenie prawa materialnego poprzez: - rażące naruszenie art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Kodeks wyborczy (Dz. U. nr 21, poz. 113 z późn. zm.) poprzez jego błędna interpretację i zastosowanie do postępowania w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego zasad wynikających z ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, powiatów, sejmików województw (Dz. U. z 2010 r. nr 176, poz. 1190 z późn. zm.), podczas gdy z przepisu tego wprost wynika – przy zastosowaniu wykładni językowej, że przepisy dotychczasowe stosuje się jedynie do nowych, przedterminowych i uzupełniających wyborów organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego przeprowadzonych w trakcie kadencji, gdy Kodeks wyborczy wszedł w życie, a zatem w niniejszej sprawie winien znaleźć zastosowanie Kodeks wyborczy z dnia 5 stycznia 2011 r. (Dz. U., nr 21, poz. 112); - rażące naruszenie art. 383 § 2a w zw. z art. 11 § 2 ustawy Kodeks wyborczy z dnia 5 stycznia 2011 r. (Dz. U., nr 21, poz. 112) poprzez jego niezastosowanie i stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnego na mocy uchwały Rady Gminy, a nie mocą postanowienia komisarza wyborczego, podczas gdy z w/w przepisów wprost wynika, iż w przypadku utraty prawa wybieralności spowodowanej skazaniem prawomocnym wyrokiem na karę pozbawienia wolności za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego, wygaśnięcie mandatu radnego następuje na mocy postanowienia komisarza wyborczego. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych, jak również o rozpoznanie sprawy pod nieobecność skarżącego i jego pełnomocnika. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, rozwijając zarzuty, skarżący podniósł, że z przepisu art. 16 ust. 3 Przepisów wprowadzających Kodeks wyborczy wynika wprost, że przepisy dotychczasowe stosuje się do nowych, przedterminowych i uzupełniających wyborów organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego przeprowadzonych w trakcie kadencji, a w pozostałym zakresie zastosowanie znajduje Kodeks wyborczy. W konsekwencji Rada Gminy rażąco naruszyła art. 383 § 2a w zw. z art. 11 § 2 Kodeksu wyborczego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem została oparta na nieusprawiedliwionych podstawach, a zaskarżony wyrok - wbrew zarzutom i twierdzeniem strony skarżącej - odpowiada prawu. Zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznacza przepis art. 15 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - zwanej dalej P.p.s.a.), który w punkcie pierwszym stanowi, że Sąd ten rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych, stosownie do przepisów ustawy, tj. m.in. skargi kasacyjne (art. 173 i n. P.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów, sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowych ustaleń walidacyjnych, tj. właściwie ustalił źródło normatywnej podstawy zaskarżonej uchwały w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego. Zgodnie z art. 190 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2010 r. nr 176, poz. 1190, z późn. zm.) oraz w zw. z art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Kodeks wyborczy (Dz. U. nr 21, poz. 113, z późn. zm.) – dalej p.w.k.w. prawa wybieralności (biernego prawa wyborczego) nie mają osoby karane za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego. Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że rozstrzygając sprawę należało wziąć pod uwagę prawne konsekwencje wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 lipca 2011 r. sygn. akt K 19/11, (OTK-A 2011 r., nr 6, poz. 61). Wejście w życie reformy prawa wyborczego zostało poprzedzone regulacją intertemporalną p.w.k.w. Stosownie do art. 10 pkt 2 p.w.k.w. traci moc ustawa z dnia 16 lipca 1998 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2010 r. Nr 176, poz. 1190). Przepis przejściowy art. 16. ust. 1 p.w.k.w. stanowi, że: "Ustawę wymienioną w art. 1 stosuje się do wyborów zarządzonych po dniu jej wejścia w życie oraz kadencji rozpoczętych po przeprowadzeniu tych wyborów. 2. Do wyborów zarządzonych przed dniem wejścia w życie ustawy wymienionej w art. 1 stosuje się przepisy dotychczasowe. 3. Do nowych przedterminowych i uzupełniających wyborów organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego przeprowadzanych w trakcie kadencji, w czasie której ustawa wymieniona w art. 1 weszła w życie, stosuje się przepisy dotychczasowe. 4. Do przedterminowych wyborów wójta (burmistrza, prezydenta miasta) przeprowadzanych w trakcie kadencji, w czasie której ustawa wymieniona w art. 1 weszła w życie, stosuje się przepisy dotychczasowe." Intencją ustawodawcy było zatem poddanie nowym regułom dopiero wyborów zarządzonych po dniu wejścia w życie Kodeksu wyborczego oraz kwestii, które mogły się pojawić w czasie kadencji rozpoczętych po przeprowadzeniu takich wyborów. Trybunał Konstytucyjny w wyroku o sygn. K 9/11 stwierdził, że art. 16 ust. 1 i 2 w związku z art. 1 p.w.k.w. przez to, że uzależnia reżim prawny wyborów od terminu ich zarządzenia, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji. Pogląd Trybunału wiąże się z popełnieniem przez ustawodawcę systemowego błędu, polegającego na niedookreśleniu reżimu prawnego mającego zastosowanie w wyborach parlamentarnych, a przez to doprowadzeniu do powstania stanu niepewności, co do treści prawa wyborczego normującego wybory do Sejmu i Senatu. Z uzasadnienia wyroku wynika, że sposób ukształtowania art. 16 ust. 1 i 2 w związku z art. 1 p.w.p., widziany w perspektywie terminu na zarządzenie wyborów parlamentarnych w 2011 r., prowadził do ukształtowania normy powierzającej Prezydentowi nie tylko samo wyznaczenie daty tych wyborów, lecz także umożliwiającej określenie ich reżimu prawnego. Wynika to z określenia przez ustawodawcę daty wejścia w życie Kodeksu wyborczego w okresie bezpośrednio poprzedzającym ostateczny termin na zarządzenie przez Prezydenta najbliższych wyborów. W rezultacie, zdaniem Trybunału, decyzja o tym, jakie prawo wyborcze ma być stosowane w odniesieniu do wyborów parlamentarnych w 2011 r., nie wynika z rozstrzygnięcia podjętego przez ustawodawcę, ale pozostawiona została Prezydentowi, który samodzielnie określa moment wyznaczenia daty wyborów. Analiza rozstrzygnięcia Trybunału, a zwłaszcza jego uzasadnienia, wskazuje, że derogacja art. 16 ust. 1 i ust. 2 p.w.k.w. spowodowała, że reguła stosowania Kodeksu wyborczego dopiero do wyborów zarządzonych po tej dacie i jedynie w odniesieniu do kadencji rozpoczętych po przeprowadzeniu takich wyborów, ma odniesienie tylko do wyborów parlamentarnych. Trybunał brał pod uwagę to, że podstawowym motywem stwierdzenia niekonstytucyjności art. 16 ust. 1 i ust. 2 p.w.k.w. były ewentualne konsekwencje zastosowania zawartych tam rozwiązań w odniesieniu do wyborów parlamentarnych, niepożądane z punktu widzenia standardów przyjętych w ustawie zasadniczej i zasad, które powinny być respektowane przy tworzeniu prawa wyborczego. Trybunał pozostawił natomiast w obrocie prawnym regulacje art. 16 ust. 3 i 4 p.w.k.w., dotyczące nowych, przedterminowych i uzupełniających wyborów organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego oraz wójta (burmistrza, prezydenta miasta), przeprowadzanych w trakcie kadencji, stanowiąc, że stosuje się do nich przepisy ordynacji wyborczej. Zdaniem składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, zakres hipotezy rozważanego przepisu powinien być wyznaczany zasadniczo zgodnie z systemowymi i funkcjonalnymi regułami wykładni. Stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnego jest zagadnieniem odrębnym, choć wiążącym się – ewentualnie, w razie uprawomocnienia się aktu (orzeczenia) fakt ten ustalającego – z koniecznością przeprowadzenia przedterminowych wyborów. Objęcie zakresem dyspozycji art. 16 ust. 4 p.w.k.w. nie tylko przedterminowych wyborów, o których mowa wprost w tym przepisie, ale także stwierdzania wygaśnięcia mandatu, stanowi wyraz uprawnionej rozszerzającej wykładni tego przepisu, będący wyjątkiem od zasady bezpośredniego działania Kodeksu wyborczego. Rozszerzająca interpretacja analizowanego przepisu prowadzi bowiem do zagwarantowania spójności reżimu wyborczego organów jednostek samorządu terytorialnego w świetle zasad i wartości konstytucyjnych dotyczących stabilności reguł prawa wyborczego w trakcie kadencji w demokratycznym państwie prawa. Nie jest bowiem możliwy do zaakceptowania taki pogląd, że to czy wybory mogą być przeprowadzone reguluje Kodeks wyborczy, natomiast samo przeprowadzenie wyborów reguluje ordynacja wyborcza (zob. np. wyroki NSA: z dnia 25 kwietnia 2012 r., sygn. II OSK 304/12; z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. II OSK 1304/12, [w:] CBOSA). Dla ustalenia, w przedmiotowej sprawie, prawidłowego kontekstu normatywnego należało wziąć pod uwagę także treść art. 5 ustawy z dnia 31 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy Kodeks wyborczy oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 217, poz. 1281). Ten przepis intertemporalny zawiera normę wskazującą, że przepisy ustaw o samorządzie gminnym, powiatowym i wojewódzkim, mające związek z przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, w zakresie dotyczącym odpowiednio wygaśnięcia mandatu radnego, mają zastosowanie do kadencji organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego, następujących po kadencji, w trakcie której niniejsza ustawa weszła w życie. Gdyby ustawodawca chciał, by nowy i zmieniany powołaną ustawą Kodeks wyborczy miał zastosowanie także do wcześniej rozpoczętej kadencji, nie wprowadzałby przepisu przejściowego stanowiącego, że związane z Kodeksem wyborczym nowe przepisy zmieniające ustawy samorządowe, mają zastosowanie dopiero w kolejnej nowej kadencji. W państwie prawa standardem jest, że w czasie rozpoczętej kadencji nie można zmieniać podstaw normatywnych wykonywania uzyskanych mandatów, a także należy odpowiednio wcześniej, czyli co najmniej na 6 miesięcy przed wyborami, wprowadzać istotne zmiany prawa wyborczego. Ustawodawca może swobodnie zmieniać nowy Kodeks wyborczy, ale zmiany te nie mogą dotyczyć kadencji rozpoczętej przed uchwaleniem i wejściem w życie Kodeksu wyborczego. Naprzeciw takiej wykładni powyższych regulacji wyborczych wyszedł ustawodawca, który ustawą z dnia 12 października 2012 r. o zmianie ustawy przepisy wprowadzające ustawę – Kodeks wyborczy (Dz. U. 2012, poz. 1399), po ust. 2, dodał ust. 2a w brzmieniu: "Do kadencji organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego oraz kadencji wójta (burmistrza, prezydenta miasta), w czasie której ustawa wymieniona w art. 1 weszła w życie, stosuje się przepisy dotychczasowe." Ustawa ta weszła w życie w dniu 27 grudnia 2012 r. W uzasadnieniu projektu tej ustawy wskazano, że "naprawienie" skutków wyroku Trybunału, poprzez jednoznaczną regulację ustawową, wydaje się konieczne. Choć Państwowa Komisja Wyborcza podjęła dnia 28 listopada 2011 r. uchwałę pod nazwą "Wyjaśnienia (..) dotyczące zmian w składach rad i stwierdzania wygaśnięcia mandatów wójtów, burmistrzów i prezydentów miast w kadencji 2010-2014", w której przyjęła, że powinno się stosować stare przepisy, to jednak interpretacja taka i ewentualnie podobna praktyka orzecznicza nie ma podstawy prawnej, albowiem uchwała nie ma mocy wiążącej i nie jest powszechnie obowiązującym źródłem prawa. W świetle powyższych rozważań w sprawie nie mają zastosowania postanowienia art. 383 § 2a w związku z art. 11 § 2 Kodeksu wyborczego. Z przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, w związku z czym, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.