II SA/Sz 843/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Dolecki (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder,, Sędzia NSA Grzegorz Jankowski, Protokolant Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi D. K. i M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...]r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta K. w dniu [...]r. ,nr [...] ustalającej na wniosek M. i T. W. , warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności. Decyzją z dnia [...]r. działający z upoważnienia Prezydenta Miasta K.- Wiceprezydent Miasta, ustalił, na wniosek M. i T. W. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie domu mieszkalnego dwurodzinnego przy ul. S.w K. na działce nr [...] M. K., właściciel sąsiedniej nieruchomości, wniósł o stwierdzenie nieważności tej decyzji zarzucając rażące naruszenie prawa, w szczególności naruszenie jego interesu prawnego przez dopuszczenie do realizacji budynku na działce nr [...] w odległości [...] m od granicy jego nieruchomości. Decyzją z dnia [...]r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...]r., a następnie decyzją z dnia [...]r. po rozpoznaniu wniosku M. K. o ponowne rozpoznanie sprawy, uchyliło decyzję z dnia [...]r. i umorzyło postępowanie stwierdzając, że jest ono bezprzedmiotowe, ponieważ stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko tych decyzji, które pozostają w obrocie prawnym, natomiast decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wydana na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139, Nr 41, poz. 412 ze zm.) była decyzją terminową, co wynikało wprost z art. 42 ust. 1 pkt 7 tej ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi M.K., wyrokiem z dnia 24 marca 2010 r., II SA/Sz 68/10 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r., wskazując, że mimo upływu ważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania, strona winna mieć możliwość jej weryfikacji w trybie nadzwyczajnym w sytuacji, gdy okoliczności o których mowa w art. 156 § 1 kpa mogły mieć istotny wpływ na wydanie i treść decyzji o pozwoleniu na budowę, które wywołało trwałe skutki prawne. Zatem postępowanie w przedmiotowej sprawie nie było bezprzedmiotowe i nie istniały podstawy do jego umorzenia, a tym samym wniosek strony o stwierdzenie nieważności decyzji winien zostać rozpoznany merytorycznie. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...]r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podało, że w postępowaniu nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej, decyzja ta jest oceniana według przepisów prawa materialnego obowiązującego w dacie wydania decyzji będącej przedmiotem postępowania w sprawie o stwierdzenie jej nieważności. W rozpoznawanej sprawie są to przepisy obowiązującej w dniu 14 czerwca 1995r., ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89, poz. 415 ze zm.). Zgodnie z art. 40 tej ustawy ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu następowało w drodze decyzji, na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu na podstawie przepisów szczególnych. W miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego w zakresie sytuowania obiektów budowlanych przy granicy działek stosowano następujące rozwiązania: - zakaz realizacji na granicach działek wszelkich obiektów lub tylko niektórych o określonej funkcji i parametrach , - nakaz realizacji obiektów w zabudowie zwartej, - brak ustaleń regulujących sposób zabudowy względem granic. Decyzja z dnia [...]r. podjęta została na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego K. Plan ten nie zawierał wiążących ustaleń co do sytuowania obiektów względem granic działek, zatem organ nie mógł z tego powodu odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, a zaproponowane usytuowanie planowanej inwestycji nie naruszało obowiązujących przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. W związku z tym zarzuty M. K. dotyczące odległości usytuowania obiektu od granicy działki są bezprzedmiotowe na gruncie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Ustalenie warunków zabudowy stanowi rodzaj promessy uprawniającej do uzyskania pozwolenia na budowę na warunkach w niej określonych, ale dopiero gdy spełnione zostaną warunki przewidziane przepisami prawa budowlanego. Kwestia zabudowy względem granic działek w ogóle nie była unormowana w poprzednio obowiązującej ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym, zatem skarżący nie może kwestionować usytuowania budynku na sąsiedniej działce powołując się na przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Reasumując w ocenie Kolegium zaskarżona decyzja nie jest dotknięta żadną z wad, które w oparciu o przepis art. 138 K.p.a. dawałyby podstawę do jej uchylenia czy zmiany prowadzącej do stwierdzenia nieważności decyzji. Nie zgadzając się z powyższą decyzją, D. i M. K. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli o jej uchylenie i przekazanie organowi I instancji celem ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu podnieśli następujące zarzuty: - błędne stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego stwierdzające brak "rażącego naruszenia prawa", - pierwotna decyzja Prezydenta Miasta K. dotycząca ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania działek nr [...] w K. wydana została w dniu [...] r., - ówcześnie obowiązujące rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie jednoznacznie określało jakie powinny być odległości zabudowy od granicy z sąsiednimi działkami, - przyjęcie przez organy stanowiska, że kwestia zabudowy względem granic działek w ogóle nie była normowana w poprzednio obowiązującej ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym stanowi bezprawne działanie organów i narusza zasadę praworządności, - decyzja z dnia [...]r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, na podstawie nieprawdziwych danych, zawartych w załączniku do wniosku o wydanie warunków zabudowy. W postępowania o ustalenie warunków zabudowy skarżącym odmówiono przyznania przymiotu strony, co pozbawiło ich możliwości udziału w sprawie, która dotyczyła ich bezpośrednio. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wobec braku podstaw do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej sprawowanej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według kryterium zgodności z prawem dała podstawę do stwierdzenia, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest nadzwyczajnym trybem weryfikacji jej prawidłowości i dlatego ustawodawca przyjął szczególne wymogi, wskazane w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa, które uzasadniają usunięcie z obrotu prawnego takiej decyzji. Stwierdzenie, czy istnieją podstawy do przyjęcia, że przedmiotowa decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest nieważna, wymaga odniesienia się do jej treści. Zdaniem skarżących decyzja Prezydenta K. z dnia [...]r., ustalająca dla M. i T. W. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie domu mieszkalnego dwurodzinnego przy ul. S.w K. na działce nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ stanowiła podstawę do wzniesienia budynku na sąsiedniej nieruchomości z naruszeniem norm regulujących odległości w jakich powinny one być usytuowane w odniesieniu do granicy nieruchomości. W związku z powyższym, należy stwierdzić, że decyzja Prezydenta K.z dnia [...] r., została wydana na podstawie art. 40 ust. 1 i 3 oraz art. 42 ustawy z dnia 14 czerwca 1995 r., ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89, poz. 415 ze zm.) a także zapisów miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta K. zatwierdzonego uchwałą MRN w Kołobrzegu Nr IX/46/89 r. z dnia 17 listopada 1989 r. (Dz. Urzęd. Woj. Kosz. Nr 23, poz. 209). Ustalając warunki zabudowy i zagospodarowania terenu organ stwierdził, że decyzja jest ważna do dnia [...]r., a jej integralną częścią są dwa załączniki: opisowy Nr [...] oraz graficzny Nr [...]. Załącznik opisowy Nr [...], stanowi, że organ akceptuje architekturę budynku przedstawioną w koncepcji rozbudowy /załącznik graficzny Nr [...] /, poza tym projekt budowlany musi spełniać wymogi "Rozporządzenia MGPiB z dnia [...]r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie" (Dz. U. z 1995r. Nr 10, poz. 46) jak również "Zarządzenia MGPiB z dnia 30.12.1994 r. w prawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego" (M.P. z 1995 r., Nr 2, poz. 30). Nadto w załączniku organ wskazał, że w celu uzyskania pozwolenia na budowę inwestor winien złożyć dwa egzemplarze projektu wraz z kompletem uzgodnień. W aktach administracyjnych sprawy znajdują się oprócz odpisu wskazanej wyżej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (k. [...]) także załącznik opisowy Nr [...], kopia mapy sytuacyjnej w skali [...] (z adnotacją koncepcja) wskazującej na usytuowanie obiektów planowanej inwestycji (z podaniem odległości) i obiektów na działkach sąsiednich oraz rysunki elewacji projektowanego budynku, również z adnotacją "koncepcja". Pozwala to przyjąć, że jest to załącznik do decyzji określony jako graficzny. Treść decyzji oraz załączników wskazuje, że organ przyjął możliwość budowy planowanego obiektu przez inwestora, ale z zachowaniem wymogów przewidzianych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz przepisach wykonawczych do prawa budowlanego. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie zawierał uregulowań dotyczących odległości między budynkami. Należy natomiast podkreślić, że w myśl § 12 ust.1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z1995r. Nr 10, poz. 46 ze zm.) usytuowanie budynku na działce budowlanej powinno być dostosowane do linii i gabarytów zabudowy, określonych w planie miejscowym lub w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu zapewniać zachowanie odległości między budynkami i urządzeniami terenowymi oraz odległości budynku i urządzeń terenowych od granic działki i od zabudowy na działkach sąsiednich, określonych w rozporządzeniu, a także w przepisach odrębnych i szczególnych, w tym sanitarnych i o ochronie przeciwpożarowej. Dopuszczalne było sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej bądź w odległości mniejszej od określonej w ust. 4, lecz nie mniejszej niż 1,5 m od tej granicy, jeżeli w projekcie zabudowy i zagospodarowania terenu (działki budowlanej) zostanie wykazana możliwość zachowania określonych w rozporządzeniu odległości między projektowaną zabudową, a istniejącymi lub zaprojektowanymi elementami zagospodarowania działki sąsiedniej i uzyskana pisemna zgoda jej właściciela (§ 12 ust. 6 rozporządzenia). Treść decyzji z dnia [...]r. Prezydenta Miasta K. ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, nie zawiera zatem takich uregulowań, które naruszały obowiązujące ówcześnie prawo. Poza tym w piśmie organu z dnia [...]r. skierowanego do inwestorów, przypomniano, że mają oni obowiązek, przed przystąpieniem do opracowania projektu budowlanego, uzyskania zgody sąsiadów na budowę przy granicy (k. [...] akt administracyjnych). Jeżeli zatem inwestorzy nie uzyskali takiej zgody, a realizowali inwestycję, z naruszeniem prawa jest to podstawą do podjęcia innych działań o których stanowi prawo budowlane, lecz nie daje podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, której istotą jest wskazanie, czy dana inwestycja może być realizowana na określonym terenie. W związku z tym Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)